限制开发区区域规划

第五节　限制开发区区域规划

《纲要》指出，限制开发区域是指资源环境承载能力较弱、大规模集聚经济和人口条件不够好，并关系到全国或较大区域范围生态安全的区域。《纲要》还以专栏的形式列举了部分限制开发区域功能定位及发展方向。从《纲要》对部分限制开发区功能定位及发展方向的描述来看，划定限制开发区主要基于以下四种目的：一是主要出于生态保护，区域内拥有特殊的生物资源，虽然区域尚能承载较大规模的区域开发活动，为了保护生物资源，仍将这些区域划定为限制开发区，如大小兴安岭森林生态功能区、川滇森林生态及生物多样性功能区等；二是区域人地关系紧张，缓解人地矛盾，区域现有的开发密度大，区域内人口密度大，区域生态环境退化，已经难以承载现有人口的区域，如甘南黄河重要水源补给生态功能区、川滇干热河谷生态功能区、大别山土壤侵蚀防治区等；三是区域生态环境不能承载大规模的经济开发。区域内经济开发的密度虽然不大，但这些区域属于生态敏感区，不适宜大规模的经济开发，如藏东南高原边缘森林生态功能区、新疆阿尔金草原荒漠生态功能区等；四是关系国家生态安全的重点保护地，区域的生态环境关系到全国或较大地区的生态安全，因而不适宜大规模经济开发的区域，如青海三江源草原草甸湿地生态功能区等。

一、限制开发区的规划目标

《纲要》指出，对限制开发区，要突出生态环境保护等的评价，弱化经济增长、工业化和城镇化水平的评价。根据划定限制开发区的目的的差异，不同的限制开发区区域规划目标应该存在差异，各类限制开发区应该根据自己的实际情况从下列指标中选择描述其规划目标的指标。

特殊生物资源评价：将拥有特殊生物资源的区域划定为限制开发区的基本目标就是加强对这些资源的保护，因此，对这些特殊生物资源的数量和质量的评价应该成为首要的规划目标。

人口增长率：人口过多，势必会给区域内的特殊资源保护带来危害，用人口增长率来评价第一类限制开发区的人口规模控制情况。

生产建设投资及其增长：限制第一种类型限制开发区经济性开发，是为了保护区内的特殊生物资源，用每年的生产建设投资及其增长速度，来评价这类限制开发区的经济开发规模控制情况。

人口转移规模：积极推进人口转移是第二类限制开发区缓解人地矛盾的根本出路，人口转移规模因此也应成为这类限制开发区首要的规模目标；积极推进人口转移是第三类类限制开发区减少对生态环境人为影响的根本出路，评价其人口转移规模，可以反映这类区域减少对生态环境影响的情况；人口转移也是第四类限制开发区巩固其生态环境建设成效的重要途径，人口转移规模也应该成为这类区域的规划目标。

生态环境建设投资额及其增长：用这个指标来反映第二类限制开发区为缓解人地矛盾，在生态建设和环境整治方面所做出的努力，反映第三类、第四类限制开发区所做出的改善生态环境状况的努力。

水土流失治理面积：用这个指标来反映限制开发区在水土流失治理方面取得的成效。

森林覆盖率（林草覆盖率）及其增长：用这个指标来限制开发区在“人退林（草）进”方面所取得的成效，在防风固沙、水土保持方面的成效。

二、限制开发区的规划重点

作者认为，限制开发区具有区域过渡性，限制开发区内可能存在局部的重点开发地域单元。随着重点开发区和优化开发区提供社会经济财富的能力进一步增强，一些限制开发区可能会完全过渡到禁止开发区；随着限制开发区生态环境状况的进一步好转，其承载经济社会活动能力大大增强，限制开发区可能过渡为重点开发区。因此，在主体功能区建设初期，政府可以放大限制开发区的空间范围，在限制开发区设立局部的重点开发地域单元，并动态调整限制开发区的空间范围，以此平衡政府推进形成主体功能区的能力和主体功能空间格局。基于这种思路，限制开发区一要大力推进生态工程建设，二要促进内部的重点开发地域单元大力发展特色经济，三要有序推进人口转移。在主体功能建设的区域政策一章，本书将专列一节研究人口转移问题，在本章，本书重点研究限制开发区的生态工程建设和特色经济的发展。

（一）生态环境建设

生态环境是指由生物群落及非生物自然因素组成的具有生命支持能力、除人类种群以外的各种生态系统相互作用、相互影响的统一整体。生态环境主要或完全由自然因素形成，并间接地、潜在地、长远地对人类的生存和发展产生影响，生态环境的破坏，最终会导致人类生存环境的恶化。生态环境问题是指自然变化或人类活动而引起或可能引起的生态系统失衡和生态环境恶化，以及由此给人类和整个生物界的生存和发展带来的不利影响^[13]。限制开发区一是可能存在某种生态环境问题，二是承担了维护更大区域生态安全的重任；因此，限制开发区的生态环境建设主要表现在以下几个方面：

1.生态恢复与生态重建

限制开发区的生态系统是在自然或人为干扰下形成的偏离自然状态的退化生态系统。与自然系统相比，退化的生态系统种类组成、群落或系统结构改变，生物多样性减少，生物生产力降低，土壤和微环境恶化，生物间相互关系改变。限制开发区生态环境建设，一是停止导致对生态系统造成危害的经济社会活动；二是针对导致生态系统退化的自然灾害等原因，防止生态系统进一步恶化；三是实施生态工程，促使退化生态系统尽快恢复。生态恢复与生态重建是限制开发区常常实施的两类工程。

（1）生态重建

生态重建主要针对那些结构和功能遭到严重干扰与破坏，难以依靠自身调节能力恢复到原来状态的生态环境系统，根据生态学原理进行人工生态设计与建设，在维持生态系统的平衡的基础上实现有效开发利用。对重建区域的水、土、林、草进行综合整治和优化配置，建立符合生产和生活需求的人工或半人工生态系统，实现生产、生活和自然的协调发展。如矿区的生态重建，过度砍伐地区和过度放牧地区的生态重建。

生态重建可分为地貌重塑、土壤重构和植被重建。地貌重塑是指从工程复垦角度进行合理的地貌重塑和土体再造，消除对植被恢复有影响的生存性限制因子。土壤重构是指在土地重塑的基础上，再造一层人工的土体，并通过各种农艺措施，使土壤的可耕性不断改善、肥力不断提高的过程。土壤重构的主要方式有表土覆盖、化学改良法、生物修复技术及地球化学工程修复技术。表土覆盖是最常用的一种方式，通过回填表土可提供土壤贮藏的种子库，也保证了土壤的高质量，包括良好的土壤结构、较高的养分、水分含量和参与养分循环的微生物与微小动物群落等。植被重建是指在重塑的地貌和重构的土壤上进行适生植物的筛选和模式配置。适生植物的选择应考虑的主要因素有：复垦土地利用方法，气候和微气候条件，复垦土壤性状，所需半永久性和永久性植被种类。

（2）生态恢复

生态恢复主要指人们使那些结构和功能遭到破坏的生态系统修复到被破坏以前状态而采取的行为，包括了生态环境污染的治理。一般地，在生态系统组成成分尚未完全破坏前排除干扰，生态系统的退化会停止并开始自动恢复，例如，少量砍伐后森林的恢复，但在生态系统的功能过程被破坏后排除干扰，生态系统的退化很难停止，而且有可能会加剧，退化的程度越严重，恢复的难度就越大。例如，滥砍后的林地恢复，这时候就需要积极的人工干扰来帮助生态系统的恢复，控制退化进程，如退耕还林（草）、封山育林等。

生态恢复的方式有工程治理和生物治理。工程治理通过分析生态破坏的原因，运用人工设计的工程进行无害化的处理，以逐渐恢复被破坏的环境。生态工程一是可以按产业类型划分为农业生态工程、林业生态工程、牧业生态工程；二是可以按区域生态系统类型来划分，如江河中上游山丘区水土保持流域综合治理生态工程、风沙区荒漠化防治生态工程等。林草植被是生态系统的重要组成部分，具有防止土壤侵蚀、调节气候、防风固沙、改善水文循环、涵养水分、改良土壤、吸收各种污染物质、保护生物多样性等多种生态功能，对人类和生物的生存环境起着不可替代的重要作用。生物治理就是在恢复植被的基础上来形成稳定的生物群落和生态系统。

2.环境保护

限制开发区的环境保护问题，实际就是生态脆弱区和生态敏感区的环境保护问题。所谓生态脆弱区，是指区域内生态环境的退化超过了在现有社会经济和技术水平下能长期维持目前人类资源利用和发展水平的区域；而生态敏感地带是指介于两种或两种以上具有明显差异生态环境的过渡带和交错带，其最典型的特征是对环境因子变动的敏感性强，因其环境或景观的变化会导致土地生产力的明显下降乃至丧失。生态脆弱区和生态敏感地带是两个有着内在联系，又存在显著区别的概念，生态脆弱区主要是从区域目前的生态环境和区域可持续发展能力之间的矛盾来讲的，而生态敏感地带主要是从区域生态环境对环境因子变化的敏感性这个角度来讲的。

有序推进限制开发区人口转移、对限制开发区的经济开发活动施加严格的限制，是限制开发区加强环境保护最重要的措施。除此以外，限制开发区还要加强水土保持、治理农业面源污染、防止区内的重点开发地域在经济开发区中形成新的污染。

（二）发展特色经济

限制开发区的限制性主要体现在两个方面，一是经济开发的地域限制性，在限制开发区内，只有局部的地域单元——即限制开发区内存在的重点开发地域单元，才能进行经济开发。二是经济开发活动类型的限制性，就是限制开发区内的重点开发区地域单元，也不是进行大规模的经济开发，而是依托区域内的特殊资源，在资源环境可以承载的范围内，发展特色经济。

限制开发区在国际视野，城乡新消费观的视野下谋划特色经济发展。限制开发区发展特色经济的基本思路是：发现特色——挖掘特色——培育、支持特色——形成区域、地域品牌——形成区域产业集群和板块——依托现代服务业——与大市场对接，实现农业产业化。依据特色经济所依托的特色资源的差异，特色经济的类型有以下三种^[14]。

1.基于农业自然资源的特色经济

农业自然资源包括由光照、温度、降水等因素构成的气候资源；由地下水、地表水构成的水资源；由山地、高原、丘陵、盆地、平原组成的土地资源和由动物、植物、微生物组成的生物资源。具备特殊的农业自然资源是发展特色农业、建设地方特色经济的基础条件之一。

2.基于人文历史和民间工艺资源的特色经济

在我国广大的农村村镇中有大量的历史传统建筑，这是我国灿烂传统文化的重要组成部分，也成为发展农村特色经济的有利条件。以传统民间工艺著称的剪纸之乡，泥人之乡，微雕之乡，木雕之乡、刺绣之乡，编织之乡，铁花之乡，制梳之乡，其特异的民间传统工艺，成为发展特色经济的资源优势。

3.基于自然景观资源的特色经济

许多限制开发区拥有独特的自然景观，这也为当地发展特色经济创造了条件。例如西藏虽然地势高峻，气候寒冷，环境闭塞，但其独特的民风、自然生态和社会历史进程造就了其得天独厚的旅游资源，高原、雪山、冰川、森林、草地、湖泊、温泉、地热等构成了独特的自然奇景；壮观的寺庙和古建筑群以及浓厚的宗教氛围加上藏族的民风民俗，构成了独具色彩的人文奇观。这些都成为发展旅游业的优势因素。青海省境内有长江源头、昆仑山口、万丈盐桥、瀚海日出、沙漠绿洲和古海底贝壳滩等独具特色的自然景观。目前，已相继开辟了十余条具有高原民族特色的旅游线路。