区域规划概述

第一节　区域规划概述

当前，理论界和实践界对区域规划的认识还存在很大的分歧。产生分歧的原因主要在于，一是对区域概念界定有分歧，不同学科对区域有着不同的界定；二是我国曾长时期实行计划经济，对规划和计划的联系与区别的认识存在分歧；三是对规划应该涉及的内容存在分歧。本节在对我国区域规划体系进行梳理的基础上，给主体功能区区域规划一个明确的定位。

一、区域规划的概念

从字面意思理解，区域规划就是特定区域的规划。对如何将这个特定的区域落实到地理空间，区域规划应该涉及的内容，区域规划的性质和作用等，学术界存在分歧。如陈雯认为，区域规划是指一个地区或国家，以谋求经济、社会、人口、资源、环境的协调发展以及地区发展为宗旨，以国土资源综合开发、生产力合理布局、环境综合治理为主要内容的区域开发与国土整治方案，是协调人口、经济、资源、环境（PERD）之间的关系以及地区关系的区域开发与国土整治方案，是市场经济下政府进行宏观调控的重大举措^[1]。而彭震伟认为，区域规划是指在一个特定的地区范围内，根据国民经济和社会发展长远计划和区域的自然条件及社会经济条件，对区域工业、农业、第三产业、城镇居民点以及其他各项建设事业和重要工程设施进行全面的发展规划，并做出合理的空间配置，使一定地区内社会经济各部门和各分区间形成良好的协作配合，城镇居民点和区域性基础设施的网络更加合理，各项工程建设能更有序地进行，从战略意义上保证国民经济的合理发展和协调布局，以及城市建设的顺利进行。简言之，区域规划就是在一个地区内对整个国民经济建设进行总体的战略部署^[2]。有的学者从可持续发展以及计划经济和市场经济的区别这个角度，认为区域规划是经济社会发展到一定阶段，为解决经济、资源、环境之间矛盾以及协调区域之间关系而采取的一种重要的政府干预手段，是同发展市场经济相适应的。还有学者避开具体的区域界定和规划内容的具体界定，认为区域规划是为解决特定区域的特定问题或达到区域内特定目标而制定和实施的某些战略、思路、布局方案和政策措施。

从学术界对区域规划的定义看，首先，区域规划的定义要么是将行政区域默认为区域规划的空间对象，要么是用了“特定区域”这个空间指向模糊的空间概念来指代规划的空间对象。如陈雯用“一个地区或国家”，彭震伟用“特定的地区”来对规划的空间对象进行粗略的勾画。其次，对区域规划的具体内容也没有一个统一的认识。如陈雯认为，凡是对区域的经济、社会、人口、资源、环境协调发展施加影响的领域都是区域规划的内容，彭震伟则认为，国民经济和社会发展中，凡是与空间相关的一切范畴都是区域规划的内容。第三，对区域规划的性质也缺乏统一的认识，有的认为它是市场经济条件下的政府干预手段，有的则认为它仅是一种战略、思路和政策。

笔者认为，仅从认识论的角度，在区域规划定义中，用空间指向模糊的空间概念来指代规划的空间对象是无可厚非的，但从规划制定和实施这个角度看，区域规划定义需要明确其空间对象。其原因在于：首先，不同地理空间面临的发展条件和发展环境不同，规划的重点也就不同；其次，明确空间对象的问题，往往和确定规划的制定和实施主体紧密相关。区域规划定义也需要进一步明确规划的内容，如果内容的界定太笼统，理论研究工作和区域规划实践工作难以实现对接，区域规划实践缺乏有针对性的理论指导，区域规划的理论研究则缺乏具体的分析案例，不利于理论研究和规划实践的结合。综上，本书从广义和狭义两个角度理解区域规划。广义上讲，凡是对特定地理空间内的经济社会活动施加影响的谋划都可以看成区域规划；狭义上讲，区域规划是在空间区划的基础上，针对特定地理空间，以能够完整地包括特定地理空间的最低层次的行政区国民经济和社会发展规划为基础，以国民经济和社会发展规划中对空间结构有影响的某些领域为对象，编制的专业规划。

二、我国的区域规划体系

区域规划本身是一个体系，因此，有必要从广义和狭义两个层面来理解区域规划。由于种种原因，我国目前还没有一个区域规划体系框架得到广泛的认同。国家发改委规划司前司长杨伟民将政府作为规划主体编制的规划分为总体规划、专项规划、区域规划三种类型，从而构建了以政府为编制主体的三级（中央、省、县（市））三类的规划体系。他认为总体规划就是政府制定的国民经济和社会发展五年计划（规划），专项规划则是政府以国民经济和社会发展的某一特定领域为对象编制的规划，区域规划则是跨行政区的发展规划，区域规划是总体规划在特定空间的落实，也可以看作是专项规划的一种特殊类型。笔者认为，杨伟民司长提出的跨行政区区域规划只是区域规划中的特殊类型，他和我们从系统的角度讨论的区域规划有着本质的区别。本书以国家“十一五”规划改革的相关精神为指导，遵循杨伟民司长分解国民经济和社会发展规划的研究思路，以国民经济和社会发展规划的空间分解和内容分解为线索，试图构建一个完整的区域规划体系。

（一）构建区域规划体系的基础和前提

本书构建的区域规划体系，是以“国民经济和社会发展五年规划是具有较强空间约束性的规划”和“国民经济和社会发展规划是法律地位最高的规划”两个基本判断为前提，将国民经济和社会发展五年规划作为区域规划体系龙头，是综合考虑规划的法律地位和规划空间约束性两方面因素的结果。

1.国民经济和社会发展五年规划是具有较强空间约束性的规划

计划经济条件下，我国同时使用计划和规划这两个词语，并认为规划主要基于战略研究的，而计划则主要是基于日常管理的，规划的层次比计划的层次更高。我国的国民经济和社会发展五年规划是沿袭我国的国民经济和社会发展五年计划而来的。在计划经济条件下以及从计划经济向市场经济过渡的过程中，我国都是编制的国民经济和社会发展五年计划（从“一五”到“十五”），而在市场经济体制初步建立的背景下，我国则编制了国民经济和社会发展五年规划（“十一五”规划）。

国民经济和社会发展计划重点在于保障国民经济运行和社会发展的物质供需平衡。计划经济条件下，投资、财政、信贷“三大平衡”是编制国民经济和社会发展计划的基本原则，国民经济和社会发展五年计划的重点在于协调“条条”之间的关系，其空间约束性很弱。在从计划经济向市场经济过渡的过程中，投资、财政、信贷“三大平衡”，总供给与总需求的均衡、产业结构的协调成为编制国民经济和社会发展计划的重要原则。国民经济和社会发展五年计划规定了产业的发展方向，但对产业在什么地方发展并未规定，它的重点仍在于协调“条条”之间的关系，空间约束性仍然不够明显。在完善社会主义市场经济的过程中，国家启动了“十一五”规划改革，投资、财政、信贷三者之间的均衡、总供给和总需求的均衡、经济、人口与资源环境三位一体的空间均衡成为编制“十一五”规划的基本原则。“十一五”规划不仅要解决今后五年我国发展什么，怎样发展的问题，还要着重解决在什么地方发展问题。由此可见，经过“十一五”规划改革，空间约束性不强的国民经济和社会发展五年计划已经让位于具有较强空间约束性的国民经济和社会发展五年规划，从一个主权国家是整个地表空间内的一个子区域的角度讲，国民经济和社会发展五年规划同样是一个区域规划。

2.国民经济和社会发展五年规划是法律地位最高的规划

建国后，国家先后颁布实施了土地利用法、城市规划法等，但从总体上讲，我国的规划立法仍然滞后，我国至今仍然没有一部统一的规划法，各类规划的关系也缺乏相关的法律认定。本书认为国民经济和社会发展五年规划是法律地位最高的规划，主要基于以下考虑。第一，土地利用法、城市规划法等专门领域的规划法都是由下级政府制定，上级政府审批生效，这些法律的制定和审批都是在政府内部进行的。第二，人民代表大会是我国的最高权力机关，行政首长由同级人民代表大会选举产生，政府运行接受人民代表大会的监督。国民经济和社会发展五年规划是由政府制定，人大审批的唯一的一部规划。虽然至今还没有出台国民经济和社会发展五年规划法，国民经济和社会发展五年规划的编制、修改程序还没有用法律框架固定下来，但从规划的制定过程、最终的规划结果必须接受最高权力机关的监督这个角度看，国民经济和社会发展五年规划的法律地位明显高于其他规划。

（二）构建区域规划体系的基本思路

鉴于国民经济和社会发展五年的战略性、纲领性、综合性和法律地位的崇高性，将它作为总体规划的理由是充分的。“十一五”规划改革后，我国的总体规划具有强烈的空间指导性，它又是一种典型的空间规划，因此，本书把总体规划作为区域规划的龙头。将总体规划的内容切块细分，分别以其中某一具体领域为对象编制的规划称为专项规划。总体规划是编制本级和下级专项规划，制定有关政策和年度计划的依据，专项规划必须符合总体规划的要求。专项规划中，有的规划，如土地利用规划、城市总体规划、城镇体系规划具有强烈的空间约束性，是典型的区域规划；有的规划，如区域的商贸流通规划，基本不涉及空间问题，或者说其空间约束性、对经济社会发展的空间影响较弱，它们只是一般的专项规划，不属于区域规划的范畴。将总体规划所针对的地理空间进行分解，针对特定的区域开发整治而编制的规划，属于典型的区域规划。在对总体规划所针对的地理空间进行分解过程中，有些区域跨越几个行政区，针对这类区域编制的跨行政区区域规划，同样属于典型的区域规划。国家“十一五”规划改革精神并不要求各专项规划的时限与总体规划一致，专线规划的时限较为灵活。综合考虑规划时限、规划的内容和规划针对的空间，本书构建区域规划体系的基本思路如图4.1所示：

图4.1　区域规划体系基本思路图

在这样一个三位立体图中，X轴表示空间规划所针对的地理空间切块细分，X轴上任意一点表示地理空间区划的结果——某一特定的区域；Y轴表示规划内容的切块细分，Y轴任意一点表示国民经济和社会发展某一领域或某几个领域的集合；Z轴表示规划的时限，Z轴任意一点到原点的距离表示区域规划的时效期。由此，任意一点A的坐标（x，y，z）对应一个特定的区域规划，区域规划体系就用一组点来表示。这有利于各方统一认识，以促进各类规划定位清晰、功能互补、统一衔接的规划体系的形成，从而实现以国民经济和社会发展规划为统领，城市规划、土地规划以及能源、交通等各类规划相互配合，逐步形成“规划合力”的目的。

三、跨行政区区域规划

在表示区域规划体系的三维图中，如果X轴表示的地理空间跨越了两个以上的同级行政区，以该区域为空间对向编制的区域规划就是跨行政区区域规划。

（一）跨行政区区域规划的特点

以行政区为单位编制的区域规划的最大优点是编制主体和实施主体明确，具有较强的可操作性。但由于规划是以明确的行政区划为界线，有可能人为地割断一些固有的区内外经济联系，从而影响规划本身的质量。编制跨行政区区域规划，主要是突破行政区划对经济社会发展的影响，和行政区区域规划相比，跨行政区区域规划的特点表现在以下几个方面。

1.没有法定的编制和实施主体

与编制和实施行政区区域规划相比，跨行政区区域规划突破了行政区划的分割，强化区域之间的经济关联，但它没有法定的编制和实施主体，跨行政区区域规划的编制和实施方式，直接影响到跨行政区区域规划的编制质量和实施效果。

2.内容和时间灵活

跨行政区区域规划是对各行政区行使行政管辖权的最小上级行政区经济社会发展任务在特定空间上的落实，是政府进行区域调控和管理的重要工具。跨行政区区域规划不是各行政区区域规划的简单叠加，不是上级行政区国民经济和社会发展规划在特定区域的细化，不是行业规划在区域上的汇总，其内容无需包含各个行业、各个领域，面面俱到。与国民经济和社会发展年度计划和五年规划有法定的规划时期不同，在国民经济和社会发展五年规划指导下的跨行政区区域规划可以根据规划的主要任务灵活确定规划期限。

3.更加强调区域分工和区域利益协调

跨行政区区域规划是为了发挥不同行政区的比较优势，形成合理分工、优势互补、利益兼顾、协调发展的区域格局，为了解决特定区域内特定的问题，实现特定的目标而编制的区域规划。跨行政区区域规划是对国民经济和社会发展规划在区域上的调整和纠偏，也是二次调节的过程，是对社会公共利益在区域上的合理分配的补充机制。

4.更加强调空间布局

跨行政区区域规划以在一个较大的地理空间内实现经济发展、人口分布和资源环境承载力的统筹协调为基本原则，能够有效克服单纯的行政区发展规划过分注重经济增长，忽略经济发展与生态建设、环境保护、资源合理开发利用、人口增长以及社会事业发展关系协调的状况。和行政区规划相比，跨行政区区域规划更注重空间布局、更注重经济发展及其依赖的自然资源条件的关系、更注重区际间协调平衡的问题，注重人与自然、资源、环境的协调，注重经济社会发展过程中的“必须”和“可能”的关系。编制并实施好区域规划，有利于打破地区行政分割，发挥各自优势，统筹安排重大基础设施、生产力布局和生态环境建设，进而提升区域整体竞争力。

（二）跨行政区区域规划的主要内容

从国际经验看，区域规划是政府进行区域管理的关键环节。区域管理大致可以分为区域发展战略、区域规划和区域政策三个相互联系、相互支撑的层次。区域发展战略是对全国总体空间格局的谋划，区域规划和区域政策是对区域发展战略的支撑，区域发展战略指导规划和政策的制定。区域规划主要是对人口、资源、生态环境和经济活动等进行空间布局安排，区域政策是对资源的合理分配和各方面关系的协调，服从于区域规划，是对区域规划的支撑。德国、日本、法国等发达国家区域规划内容虽各有侧重，但都离不开国土——人类赖以生存和发展的“地”，区域规划总是紧紧围绕人口、经济、资源、环境的相互关系。区域规划作为政府干预地区发展的最重要手段之一，首要任务是通过生产力的合理布局，缩小地区生产和生活条件的差别，发展落后地区经济，谋求均衡发展。随着生产力发展和社会经济进步，区域规划的主导思想从生产为主转向侧重人的生活质量和环境问题，规划内容也随着社会经济发展要求的变化不断改进和变化，规划的重点涉及基础设施建设、重点地域划分以及区域政策的制定^[3]。

借鉴国外区域规划及我国规划实践正反两方面的经验，作为突破行政分割、推进区域合作、促使行政区经济向以市场为引导的区域经济转变的重要手段，我国跨行政区区域规划主要涉及各行政区共同关注的问题、制约各行政区发展的瓶颈问题等需要不同行政区联合才能解决的领域。跨行政区区域规划的着眼点要从指令性规划和产业规划转向空间适宜性和公益事业的发展规划，侧重点从经济发展转向经济发展和提高人的生活质量并重，从重规划内容、轻实施内容转向规划与实施并重，由开发利用资源转向开发、利用与管理、保护资源相结合。据此跨行政区区域规划主要包括以下内容：

一是基础设施整合，着重解决重复建设和资源共享问题。主要包括道路交通网络，水利基础设施建设，电力、天然等能源基础设施等。

二是空间结构优化，明确空间发展方向和重点，特别是城镇空间布局的方向和重点，解决区域内部特别是跨行政区的协调发展问题。包括区域内部的经济区划、区域内产业带及产业集群的空间分布、城镇体系及城镇建设、土地利用，明确空间发展方向和重点，特别是城镇空间布局的方向和重点。

三是产业结构、经济结构的优化，主要是从全国甚至全球视角，解决区域在全国发展格局中的职能分工和定位问题。重点是在理清区域的各条产业链的基础上，找出产业断链环节、明确延伸产业链的方向和途径，使用“不允许”和“鼓励”的方式制定产业政策，提出在整个区域内优化配置各产业链、培育壮大产业集群的方案。

四是土地、水和其他重要资源的综合利用和生态环境保护，使经济社会发展和资源环境协调起来。

五是政策措施，在把握区域内部不同行政区之间合作的基础、合作的条件、合作的领域、合作的项目、合作的途径、合作的发展走向、合作的机制等方面的内容的基础上，通过提出支撑规划实施的政策措施，协调中央与地方、地方与地方之间关系^[4]。

四、区域规划的一般编制方法

区域是一个系统，区域规划是一个过程。在这个过程中，首先要对现有的区域系统进行仔细诊断，对区域系统赖以存在的环境进行仔细分析，并根据区域系统的发展条件，对本次规划末期的区域系统进行描述，最后根据规划初期的现实区域系统和规划末期的未来区域系统之间的差异，确定实现规划目标的路径。区域规划的过程如图4.2所示：

图4.2　区域规划的一般编制方法图

在分析描述现实系统时，SWOT分析方法是一种常用的工具。S代表strengths（优势），W代表weaknesses（弱势），O代表opportunities（机会），T代表threats（威胁）。利用这一方法，扫描、客观分析区域的内部动力和外部环境，是合理确定区域规划目标的基础，也是寻找区域发展重点、发展途径的前提。在这四者中，S（优势）、W（劣势）是内部因素，O（机会）、T（威胁）是外部因素。

对未来系统的描述，实际上就是确定区域的发展目标，在制定区域规划时，需要从定性和定量两个方面确定规划目标。确定定性目标，既要满足全面衡量区域发展的要求，又要注意突出区域发展重点，定量目标是可以定量计算出具体数字的发展目标。确定规划目标的关键是设计一套切合区域实际、能客观衡量规划者意图的指标体系。

在确定连通现实系统和未来系统的发展途径时，一般从发挥优势、克服劣势，把握机遇、应对挑战等角度，设计区域的发展任务和发展重点，并力求将这些任务和重点具体细化到一系列的发展项目中，以项目目标的实现，保障规划目标的实现。