重点开发区区域规划

第三节　重点开发区区域规划

主体功能区区域规划首先明确不同区域的功能定位，对该区域的发展方向，人口、经济布局等作出明确的阐述，规定经济活动的空间准入条件，微观经济主体经济行为的区位选择只能在主体功能区区域规划的框架内进行。其次，主体区域规划要指明实现区域主体功能的途径，这给微观经济主体的经济决策提供了依据。第三，主体区域规划还通过相应的政策鼓励或者限制某些经济行为，通过对微观经济主体的经济效益施加影响，依靠市场的力量引导微观经济主体按照主体功能区建设的要求进行经济决策。

和其他的区域规划一样，主体功能区区域规划主要包括现实系统描述、未来系统设计、发展途径、发展重点等连通现实和未来两大系统的路径安排。在编制一般的区域规划之前，规划的空间对象是已经预先确定的。我国是第一次研究制定主体功能区区域规划，国家目前还没有对国土空间进行主体功能区划，在进行主体功能区划时，必然涉及对主体功能区划分标准的研究。从本质上讲，主体功能区划分标准的设计，就是对主体功能区现实系统的设计。由于本书专设章节研究主体功能区划问题，在本章，本书假定主体功能区划方案已经颁布，研究重点一是对主体功能区未来系统描述——规划目标的确定，二是从现实系统到未来系统的路径选择——规划重点的确定。

《纲要》指出，重点开发区要充实基础设施，改善投资创业环境，促进产业集群发展，壮大经济规模，加快工业化和城镇化，承接优化开发区域的产业转移，承接限制开发区域和禁止开发区域的人口转移，逐步成为支撑全国经济发展和人口集聚的重要载体。《纲要》提出，对重点开发区域，要综合评价经济增长、质量效益、工业化和城镇化水平等。《纲要》对重点开发区发展道路的规定，提出的重点开发区评价要求，是确定重点开发区区域规划重点和目标的基本指导方针。

一、重点开发区的规划目标

根据《纲要》对重点开发区发展方向及发展评价提出的要求，重点开发区规划目标的设计一是要体现全面评价经济增长的要求，二是体现全面评价城镇化质量的要求，三是要体现评价基础设施建设和环境优化的要求，四是要体现评价人口有效集聚的要求。

（一）全面评价经济增长的指标

重点开发区经济的快速增长，是保障国民经济增长速度的重要支撑，对重点开发区，要用下列指标全面评价其经济增长。

单位国内生产总值能耗、单位国内生产总值水耗：单位国内生产总值能耗是国家“十一五”规划的主要约束性指标，强化对重点开发区的单位国内生产总值能耗、单位国内生产总值水耗评价，防止重点开发区在经济增长的压力下，沿袭传统的“先污染、后治理”的发展道路，鼓励重点开发区优化调整产业结构，大力发展能耗低、水耗低的产业。

电力消费弹性系数：反映了电力消费速度与国民经济增长速度之间的比例关系，是衡量能源消耗与经济增长之间关系的重要指标。

地区生产总值增长率：虽然GDP核算体系有其固有的缺陷，在强化资源环境约束、加强环境治理的前提下，地区生产总值增长率仍不失为评价经济增长速率的理想指标。

财政收入增长率：重点开发区加快基础设施建设、优化创业投资环境、对限制开发和禁止开发区的生态购买和横向财政转移支付，都需要一定的财力支撑，因而，财政收入增长率是全面衡量重点开发区经济增长的重要指标。

财政收入与国内生产总值的协调度：财政收入占国内生产总值的比例既与区域的主导产业选择、与三次产业比例有关，也与税收征管等实际工作有关，用财政收入占国内生产总值的比率来衡量二者的协调度。用这个指标反映重点开发区产业结构层次的高低，反映重点开发区国内生产总值对财政收入的贡献率。

财政收入增长与国内生产总值增长的协调度：用财政收入增长率和国内生产总值增长率之比来衡量财政收入增长与国内生产总值增长的协调度。用这个指标评价财政收入是否实现了与国内生产总值同步协调增长，评价重点开发区财政增收潜力的大小。

（二）评价城镇化质量的指标

重点开发区的城镇化是人口城镇化而非土地城镇化，其城镇化的质量可用如下指标评价：

城镇居住人口占区域总人口的比例、城镇就业人口占区域适龄就业人口的比例：这两个指标都是用来反映重点开发区的人口城镇化程度的，前一个指标重在考察城镇承载人口的能力，后一个指标重在考察城镇吸纳就业的能力。

城镇建成区面积与耕地面积的比例：该指标用来反映重点开发区土地城镇化的情况，反映城镇化过程中，土地资源的开发利用效益。

人口城镇化和土地城镇化协调度：该指标有两种计算方法，一是用城镇居住人口占区域总人口的比例除以城镇建成区面积与耕地面积的比例，二是用城镇就业人口占区域总就业人口的比例除以城镇建成区面积与耕地面积的比例。该指标通过测度人口城镇化和土地城镇化协调度，间接反映人口分布和经济分布的协调程度。

新增城镇建设用地的利用效益：该指标有两种计算方法，一是当年新增建设用地量与当年的GDP增量的比率，二是用当年新增建设用地量与当年财政收入增量的比率。

（三）评价人口有效集聚的指标

重点开发区是吸纳限制开发区、禁止开发区转移出来的人口的重要区域，重点开发区人口有效聚集的情况可用下列指标评价：

城镇人口密度：城镇居住人口与城镇建成区面积之比，用这个指标评价城镇集聚人口的效果。

城镇就业人口占区域适龄劳动力的比例：该指标从城镇的就业吸纳力这个角度度量城镇集聚人口的效益。

当年新增建设用地量和当年新增城镇就业人口的比例：该指标从城镇建设规模扩张和城镇就业规模扩张的协调度这个方面，考察城镇集聚人口的效益。

（四）评价基础设施建设和环境优化的指标

污水处理厂服务的人口百分比：该指标用享受污水处理的人口占重点开发区总人口的比例，反映污水治理水平，反映污水处理设施建设的饱和度。

基础设施投资比重：该指标用当年基础设施投资占全社会固定资产总投资的比例反映区域基础设施建设情况。

污染治理投资占GDP比重：该指标用来反映重点开发区对污染治理的投入情况。

主要污染物减排量：该指标用于反映重点开发区的治污成就。

二、重点开发区的规划重点

资源环境承载力较强，集聚经济和人口的条件较好，能够承载大规模的国土开发，是区划重点开发区的现实基础。确定重点开发区区域规划重点，一是要充分发挥其资源环境承载力强的优势，促进经济又快又好地发展；二是要实现集聚经济、人口的发展要求。本书认为，在促进经济又快又好的发展中，重点开发区同优化开发区一样，也需要加快区域创新体系的建设、加快高新技术产业的发展，培育壮大产业集群等。本书在探索重点开发区的规划重点时，不再涉及其他类型的主体功能区同样会关注的问题，将研究的重点放在重点开发区最为紧迫、最为重要的问题上。本书认为，在提高自然资源开发效益中促进经济又快又好发展、促进人口城镇化和土地城镇化的协调发展是仅由重点开发区关注的问题。

（一）在提高自然资源开发效益中促进经济又快又好发展

经济活动总是直接或间接地依赖于自然资源的开发利用。人类曾一度认为自然资源是无限供给的，在相当长的一段时期内，经济学研究是以资源无限供给，价格制度能够实现资源的最优配置为前提的，而人类的经济增长也建立在对自然资源的粗放型开发利用基础上。直到今天，自然资源仍对经济和社会发展有重要的支撑作用，是经济和社会持续健康快速发展的基本保障，但人类社会已经直观地感受到自然资源对经济社会发展的重要约束作用，认识到自然资源承载能力会对经济和社会发展速度、结构和方式形成严重的制约。本书认为，重点开发区资源环境承载力较强，如何实现自然资源的可持续利用，避免走资源浪费型经济发展的老路，在提高自然资源开发效益中促进经济又快又好发展，是重点开发区相对于其他类型的主体功能区最重要的问题，重点开发区应该对自然资源开发利用进行重点规划。

1.经济增长中的自然资源配置

经济增长中的资源配置首先取决于人类社会所处的发展阶段，二是取决于区域的资源禀赋，三是取决于技术水平、经济发展战略等当代人可以直接决定的因素。经济增长的资源配置的基本模型如图4.3所示：

图4.3　经济增长的资源配置基本模型图

根据资源配置的对象不同，经济增长中的自然资源配置主要经历了三个发展阶段。第一阶段，经济增长是建立在对自然资源的直接依赖上，资源配置主要是控制投入开发利用自然资源的人力资源的数量和质量。第二阶段，随着经济社会的发展，社会财富的积累，资本对经济社会发展的影响日益凸现，资源配置拓展为资本资源、人力资源和自然资源三者的组合。第三阶段，随着科学技术的大发展，技术、信息管理等因素对经济增长的作用日益凸现，资源配置的范围拓展为资本资源、人力资源和自然资源与技术、信息、管理模式等要素间的不同组合。事实上，由于不同区域发展条件和发展程度的差异很大，自然资源开发利用的这三个阶段在同一时期内，可能在不同的区域同时存在，因此，这三个阶段也可以看成是自然资源开发利用的三种模式。

在用主体功能约束经济社会发展战略的条件下，重点开发区和优化开发区的自然资源禀赋、自然资源开发利用的程度都存在差异，二者在自然资源开发利用上要形成合理的分工。重点开发区建设，要力求通过人力资源、资本资源和自然资源的优化配置，提高自然资源的利用效率，要着力发挥自然资源开发的优势。把握自然资源开发导向，发挥区位优势导向是容易为重点开发区选择发展的战略，也就是说，重点开发区主要采取第二种模式配置自然资源，这一是与重点开发区自然资源丰富相关；二是与重点开发区承担了促进经济快速增长，要释放更多的就业岗位以及集聚人口相关。优化开发区建设，重点在于以技术、信息等要素投入，提高自然资源的利用效率，要着力发挥自然资源加工利用的优势，自主创新能力提升导向，产业结构优化升级导向，是容易为优化开发区选择发展的战略。

2.重点开发区建设中的自然资源开发利用

过去，我国曾一度依托自然资源的开发利用支撑城市的发展。哪里发现了油田就在哪里建一座石油城，哪里发现了煤矿就在哪里建一座煤城。大多数工业企业为开发当地资源而创办，能源、原材料工业走的是有什么资源就生产什么产品的路。资源型城市经济转型遇到的种种困难，证明自然资源的这种开发方式并不可取。重点开发区、特别是自然资源储量丰富、自然资源开发利用在经济社会发展中扮演了极为重要角色的重点开发区，必须吸取这种历史教训，要综合考虑区域可持续发展、提高资源开发效益等因素，合理确定自然资源开发利用方式。

（1）坚持自然资源开发利用的市场导向。重点开发区要树立新的发展观、新的资源观、新的优势观、新的规划观，要从计划经济下的“我有什么就发展什么的”简单的资源导向型开发转变为市场经济下“市场需要什么我就生产什么”的市场导向型资源开发，避免再走单纯的自然资源开发利用的老路。要坚持市场为导向，充分发挥价值规律的作用，统筹协调自然资源、科教、信息、市场等多种资源的开发利用。资源开发的范围要从单纯的矿产资源开发，向生态资源、农业资源、珍稀动植物资源、冷凉气候资源等领域拓展；开发层次也逐步由矿产品、初级加工产品，向加工增值、综合利用、规模开发方向转变。

重点开发区资源开发利用，要树立富民强国、可持续发展、资源开发与环境保护并重的观念，自然资源开发利用效益的提高，除了需要一个合理的资源价格体系外，还需要相关的制度和政策作为保障。国家一要加强资源产权制度建设，实行自然资源所有权和经营权的分离，将自然资源的经营权有偿转让给企业或个人，由企业或个人去进行具体的经营，并建立规范有序的自然资源经营权流转、交易制度。二要下放开采权，除了一些与国防有关的矿藏资源外，其他的矿产资源的开发经营权及相应的收入，应下放给地方以调动地方政府和民众的积极性。三要加大对矿产、油气等资源税的地方返还力度，为地方经济发展、资源保护、环境污染的治理等提供资金保障。

（2）合理选择自然资源开发利用模式。重点开发区选择资源开发利用模式，一是要注意发扬区域的资源禀赋优势，二是要注意资源的可持续利用和区域的可持续发展。一般来讲，自然资源富集的重点开发区可以通过产业滚动模式和主导产业带动模式来开发其自然资源^[7]。

产业滚动模式。就是重点开发区根据自身的资本实力，按照产业发展所需的资金需求大小选择产业开发的时序，通过产业发展积累的资金，拓展资源开发的领域，再发展其他资金需求量大的产业。一般来讲，为迅速提高本区域自我发展能力，宜首先发展投资少、见效快的第三产业，如旅游、商贸等产业，以促进地区发展资金的原始积累，为引进外部资金和技术打下基础。而后相应发展其他一些投资数额不大的加工工业，如此滚动，可实现资金的最有效利用。产业滚动开发模式实施的关键有两点：一是因地制宜，选准启动产业；二是建立优化产业发展顺序，如“贸工旅”、“旅工贸”、“农贸工”等。

主导产业带动模式。就是通过国家投资开发产生的效益辐射功能发展本地区工业和相关产业，以带动区域经济的发展。主导产业带动模式实施的关键一是妥善配置资源，即合理界定中央直属企业与地方企业的矿界范围，以避免不必要的矛盾冲突；二是确定合理的中央与地方税利分成比例，不至于造成资源密集地区资源开发效益的逆向流转；三是变征地补偿为以土地作价入股，解决由于资源开发而丧失土地的农民的出路问题。这样不仅可以使丧失土地的农民参与本地资源的开发，长期受益，体现社会主义国家人民当家作主的优越性，而且有利于资源开发地区人口素质的提高和经济的协调发展；四是强化效益辐射功能，大力扶持地方工农业生产，发展地方经济。

（二）促进人口城镇化和土地城镇化的协调发展

城镇化是多种经济资源向特定区域集聚的过程，其本质是人口的城镇化，是农村人口从以农业为主，转到以工业和服务业为主，居住地由农村转到城市的空间变动过程。改革开放以来，特别是在“十五”期间，我国的城镇化发展取得了可喜的成就，其主要表现一是农村富余劳动力加快向城市和非农产业转移，二是城镇体系逐步完善；三是人口和产业进一步集聚，城市群逐渐成为城镇化的主体；四是城镇基础设施建设成就显著，服务能力和保障水平不断提高；五是城镇化过程中的相关体制改革取得进展。但是，我国的城镇化发展也存在一些必须高度重视的问题，一是把城镇化单纯看作扩大城镇面积，把城镇化简单理解地等同于加强城镇建设；二是把城镇化简单地等同于行政区划变动；三是一些城市缺乏合理的、具有前瞻性的空间规划和城市规划，城市结构不合理；四是一些城市在选择主导产业、确定产业结构、追求经济增长目标时，不考虑当地资源环境承载条件，提出超越发展阶段的人口、经济、城区面积等指标；五是城市规划和管理脱节，综合管理能力滞后，市政工程建设缺乏统筹，影响城市运行的效率；六是城市基础设施能力不足，建设滞后，一些城市特别是特大城市功能过渡集中于中心区，不同程度地存在人口膨胀、水资源短缺、交通拥挤和环境恶化等问题^[8]。

加快推进城镇化是重点开发区的重点任务之一。集聚产业和人口是重点开发区推进城镇化的主要任务，针对我国城镇化发展暴露的种种问题，重点开发区促进人口城镇化和土地城镇化协调发展主要途径如下：

1.分类引导人口城镇化

推进人口城镇化，要着力改变允许农民进城就业不允许农民进城定居的城镇化模式，要通过农业人口的永久性转移，确保农民人均耕地面积不断增加。引导人口城镇化，一是要鼓励临时进城务工人员在城乡之间合法流动，按照其意愿和市场需求，继续实行亦工亦农、城乡双向流动的政策；彻底清除一切针对农民工的歧视性政策，在劳动报酬、劳动时间、法定假日和安全保护等方面切实保障其合法权益。二是要创造条件，将在城市已有稳定职业和住所的进城务工人员逐步转化为城市居民。三是将因征地而失去生活保障的农村人口无条件地转化为城市人口，其中，对有劳动能力但因素质差而一时难以就业的人口，要加强职业技能培训，提高其就业能力，对有就业能力但一时未就业的，要提供失业保障，对不具备劳动能力的，要提供最低生活保障。四是鼓励农村人口进入中小城市和小城镇定居。

2.加强城市规划建设管理

《纲要》指出，推进城镇化，首先要符合当地水土资源、环境容量、地质构造和自然承载力；其次要与当地经济发展、就业空间、基础设施和公共服务供给能力相适应。重点开发区加强城市规划和建设管理，一是要破除部门和地方分割，统筹城市基础设施建设和管理，在统一规划的基础上协同建设，减少盲目建设和拆建，不断提高城市基础设施水平和公共服务能力。二是要加大对城市水资源的保护力度，城市规划和建设要从当地的水资源等自然资源条件出发，要加强对城市水源地和共识设施的保护。三是要加强对城市民族、文化和风景名胜资源的保护。

3.健全城镇化发展的体制机制

建立健全体制机制是推进城镇化健康发展的重要保障。《纲要》提出，要加快破除城乡分割的体制障碍，建立健全促进城镇化健康发展的财税、征地、行政管理和公共服务等制度。重点开发区一是要加快城乡就业管理制度改革，建立城乡统一的就业市场，继续实施农村转移劳动力培训工程，立足长远，着眼于农民下一代的事业教育培训。二是要深化户籍制度改革，逐步建立城乡统一的户口登记制度，取消农业和非农业二元户口性质，以居住区域和从事的职业来划分城镇人口和农村人口，以合法固定住所为基本条件调整户口迁移政策，促进农村人口合理向城镇流动。三是按照有利于人口城镇化的原则深化财税体制改革，形成税收随人口增加而增长的机制^[9]。四是改革城市建设投融资体制，拓展城市建设资金来源，提高城市建设资金的使用效率。