区域和区域功能

4　新区域主义的综合研究范式

自从20世纪80年代以来，在创立统一的经济、安全区域目标下，欧洲国家政治空间（political space）的重构运动引发了区域研究的再次复兴。此后，随着全球化和区域化的交互作用日渐加强，区域空间再次被认为是全球经济社会的关键元素之一，区域组织也成为协调多元利益主体的制度平台和参与全球竞争的重要载体之一。世界经济社会发展由此进入新区域主义时代。与此相伴随，以国家层面下的区域为特别关注对象，新区域主义已经成为深刻影响西方国家区域发展与规划的主流思想之一。

4.1　从旧区域主义到新区域主义的演化过程

4.1.1　区域主义

区域主义（regionalism）亦称地区主义，主要起源于20世纪初期。西欧和北美国家针对工业化的快速发展而引发的城市内部环境恶化、人口过分拥挤以及生活质量下降等城市问题，以社会生态学家盖迪斯和规划学家芒福德为代表的学者主张城乡均衡、分散发展，而被称为生态学派的区域主义。但因缺乏深入研究城市经济发展、社会公平和行政制度以及城市向郊区无限蔓延的现实问题，导致当时的区域主义作用较为有限。例如，由于经济大萧条，美国受罗斯福新政的影响，区域主义仍主要是作为实现经济重构的主要手段（见专栏4－1）。

专栏4－1　二十世纪美国区域主义发展的简要回顾

早在20世纪20年代，美国以Mckayc．B．和美国区域计划协会为代表的区域主义已经开始相关工作。不过，他们的观点是理想化的且尺度比较宽泛，缺乏一定工具理性。进入20世纪30年代以后，为应对经济大萧条，区域主义仍能发挥较大影响力：主要聚焦在改善经济结构问题上。例如，根据20世纪30年代中期的相关规划研究文献和区域规划的政府文本表明，此时的区域主义更多地被看作是重构经济的重要手段之一。

第二次世界大战以后，美国的区域主义思潮出现第一次突破性发展。世界进入和平与恢复和大力发展经济的历史时期，相关的区域规划制定及其实施开始切实关注政府服务的效率与合理性、基础设施的发展等问题（如建设州际公路体系）。然而，对区域主义的一个重要争论（起始于20世纪50年代并持续至20世纪70年代）是：区域主义只在能付诸实施且有效才具有意义。重点内容是关于基础设施规划和建设中政府机构的有效协调与合作。

美国区域主义发展历史的第一个标志时期是里根总统执政的20世纪80年代。当时，美国的城市与区域发展规划不再大量出现在联邦和州政府的议程之中。原因在于，该时期的国家高速公路网络体系建设已经接近结束，也不存在以大都市地区为重点对象的大规模投资活动。

20世纪90年代再次将区域主义带回到美国国家政治前沿的是，大都市地区的发展情况不理想，而且学界和政府普遍认为：急需寻求新的发展关系和解决方案。与此相关联，为了改善广大民众最关心的生态、交通、可支付住房等问题，至少区域层面的政府协调与合作开始出现革新措施。不可否认，此时商业力量的推动也很重要。众所周知，各类出色的企业（组织）不仅依赖品质优良的城市或郊区，更需要合理发展的整个大都市区域。需要说明的是，此时区域主义的回归是以“新区域主义”的面貌出现的，因为它已经超越了二战以来长期秉持的“效率第一”的根本实用原则。换句话说，新区域主义不再只讲求效率，因为它更关注整体的发展质量和综合的多目标价值。

来源：译自Weitz J，Seltzer E．Regional Planning and Regional Govemance in the United States（1979—1996）［J］．Planning Literature，1998，12（3）：361－392．

4.1.2　区域主义的发展演化

区域主义的发展和演化主要开始于第二次世界大战以后。自1950年世界经济贸易引入关税同盟理论后，在经济全球化浪潮的推动下，区域主义开始渐渐发展成为当时国际经济一体化的核心理论和国际社会中的重要现象。这一时期，经济学家和社会学家开始研究区域和城市发展问题，多以区域空间结构与经济发展的相互联系为主。

当进入20世纪60年代后，区域主义的理论和实践探索在更为宽泛的领域得以展开。一方面，从权力结构、社会动力机制、区域治理模式等视角，研究和解决不同类型区域的经济、社会和环境的协调发展问题；另一方面，区域主义通常被用来分析社会凝聚力（共同继承的民族、族群、语言、宗教、文化、历史、意识等）、经济凝聚力（贸易模式、经济执行程度）、政治凝聚力（体制形态、意识形态）以及组织凝聚力（正式区域机构的存在）等的程度，尤其关注区域互相依赖关系及其走向（Hurrell，1995）。虽然此阶段对区域和区域主义的界定引起了相当多的学术讨论，但是仍然缺乏相对一致和清楚的结论。20世纪60年代末至20世纪70年代初，由于过分强调内部利益和外部威胁而倾向实行内向经济政策、构建区域政府及其运作机制的尝试努力失败，导致20世纪70年代后期区域主义进入发展低潮。

不少学者认为，20世纪80年代冷战时代的结束和欧洲一体化进程的启动，使得区域研究重新复苏。不同于超国家主义和国家中心主义，此时的区域主义既有突出的经济战略倾向，也有相当显著的政治意涵。它所提出的“区域经济发展的第三条路线、区域治理的网络化决策机制”等一系列主张，逐渐成为世界范围内区域一体化研究的重要理论源泉。在其指导下，主要形成两类实践成果：一类是各种跨国性区域战略联盟的组建（如欧洲经济共体、北美自由贸易区等）；另一类是国家内部多种区域发展合作组织的产生（大都市区政府、区域发展机构等）。基于此，区域主义渐趋形成“外向型、兼容型、复合型”等新特点。为了区别于此前的区域主义，众多学者称之为“新区域主义”。

比较显见的是，随着原有区域组织的活力焕发和大量新的区域组织的不断形成，“区域认同、区域合作安排、区内区际协调”等已然构成了全球化背景下经济社会发展的重要基本特征之一。而且，新区域主义者认为，各尺度空间（全球→国家→区域→次区域→市镇）正在且还将被不同程度地组织到各种整合与合作的进程中。其中，以城市群区域和跨界区域为主要对象的相关研究和实践不断涌现，基于制度、文化、治理等多种视野的研究成果也层出不穷。在此基础上，主要形成两大类区域主义：一种是自上而下的区域主义。主要由国家政府功能革新或经济发展压力所推动；另一种是自下而上的区域主义。主要由地方政治主体、公民组织及市场力量机构等结成伙伴关系所推动。新区域主义术语的最早提出者帕尔默所总结的“以地区为中心，聚合发展的显著趋向引发了全球范围内区域合作的新浪潮”。这准确地指出了新区域主义发展仍然方兴未艾的根本原因。

4.2　新区域主义的兴起背景及其理论溯源

4.2.1　兴起背景

1）全球经济一体化进程的推动

随着冷战的结束和各种区域组织的形成，世界各国之间的贸易和资金往来呈现出前所未有的上升趋势。跨国公司大量在全世界各地进行投资设厂的行为，从微观经济基础上促使世界各国的经济联系日益密切。在此过程中，为了获得更多的经济利益和相对优越的分工地位，许多国家或地区都非常注重自身综合国力和竞争力的提高，因而，诸多地理位置邻近、经济上依存度较高的国家或地区通过形成新的区域联盟组织，以进一步增强自身的经济能力并以此形成在国际经济中一致对外的谈判能力。

2）资源环境约束下区域合作发展的需求

随着世界政治局势的基本稳定和社会经济的迅速发展，全世界的人口总数量和各种总需求都在不断扩大。与有限的自然资源和空间相比，人均占有资源和空间占有量均在逐步下降，而经济的持续发展却离不开各种资源和要素的持续投入。因而，为了实现经济、社会等方面的可持续发展，世界各国必须通过一定的合作发展方式来充分利用有限的资源和环境，努力降低管理和交易成本，从而使资源在整个社会经济发展过程中实现产出最大化和最优配置。

3）各种多边谈判机制和内容创新的努力

近年来，以WTO为代表的各种多边协议谈判虽然已经进行了多次，但谈判进程却越来越艰难。主要是因为世界各国的经济发展水平相差很大。即使在WTO成员方之间，其经济社会发展水平也存在较大差距。因而，谈判进程的受阻也很自然。虽然这些多边协议大多还没有最终达成共识，但是整个协议的进程却不断地丰富了新区域主义理论。随着协议内容的增加和更多谈判成员的参与，每个国家都意识到：仅仅从自身的经济和政治等方面进行合作或谈判已经远远不够，必须引入更多新的机制和元素来提升谈判能力或扩展协议的内容。这就使得那些地理位置临近和经济发展水平相差不大的国家或地区，通过形成区域联盟来维持自身的发展和增加在多边协议谈判进程中的主导能力。

4）新自由主义和社会民主进程的广泛影响和快速发展

一方面，进入20世纪90年代以来，新自由主义思潮在发达国家的经济社会发展中产生广泛影响。它主张应减少政府组织在社会服务领域的活动和不合理干预，鼓励企业、非政府组织、个人等在经济发展和公民社会服务等方面发挥更积极的作用，而这些领域过去长期为政府控制但是成效不佳；另一方面，社会民主化进程得到快速推动。它倡导主要借助鼓励公众参与、被赋予一定的责任和权力、获得接纳和认可权威等手段，公民团体应积极参与到民主化决策程序中。因此，伙伴关系机构或半公共机构、合同安排管理等大量出现，政府参与者可以与商界代表、社区民众和自愿者团体、行业协会等组织共同努力，更好地推动创新政策的制定和实施。

4.2.2　理论溯源

1）治理理论

（1）治理的基本概念

治理（governance）术语最早源自古拉丁语和古希腊语中的“操舵”一词（原意主要指控制、指导或操控），与government的含义交叉。自20世纪80年代末以来，它被赋予了新的涵义后逐渐分离于government。它第一次出现于制度经济学研究领域，以后在比较社会学研究中得以丰富和发展。1989年世界银行在讨论当时的非洲问题时提出“治理危机”（crisis in governance）后，随即引起了巨大反响。由于信息、科技的发展及社会中各种正式、非正式力量的成长，人们如今所崇尚与追求的最佳管理（government）和控制（control）模式往往不是集中的，而是多元、分散、网络型以及多样性的。应该说，治理的兴起，是对过去由国家作为绝对主体力量进行各种社会事务协调失败的事例做出的周期性反应，特别是20世纪70年代中期起应付刚出现的大西洋福特主义危机的企图失败。如今，虽然不同语境下的治理具有不同的定义，但都形成了“治理通常指的是将政府和非政府参与者组织在一起的控制性和管理结构的基本认识。”治理理论和实践包含了为实现公共目标所必需的各种组织和联系（主要分为正式的和非正式的两种类型），并被公认为是一个约束、协调与控制的过程。故此，其核心内容包括：吸引管理对象的参与、多中心、主张市场—政府—社会的合作与依存、管理手段方法多样化。总体上，它是为维护公共利益，强调行动者之间的自我管理、公私协力及互动的一种管理过程。强调“五性统一”：即合法性（legitimacy）、透明性（transparency）、责任性（accountability）、法治性（rule of law）、回应性（responsiveness）及有效性（effectiveness）。

（2）治理的主要内涵和模式

由于治理是创造有利于秩序维持及集体行动的条件，并涉及组织集体的行动，而此行动进一步影响到制度的建立；另一方面，制度则是规范或禁止行动的游戏规则。因此，审视治理可以从以下三点展开：从整体社会而言，治理是一个社会化的过程，公私部门皆应参与其中；仅从政治体系而言，治理是指政治网络中的管理（administering），以及公共利益最大化的引导能力；从政府与外界间的定位看，以治理来取代政府的观点，用来说明政府与公民社会之间的关系，不再是对立状态，而是朝向新形态的政治协商与互动发展。由此可以看出，治理所隐含的内涵包括：政府意涵的改变、统治的新过程、原有管理规则的变迁以及统治社会的新方法。与此相对应，主要形成三种治理模式：积累模式（新的管制）、社团模式和政策驱动模式。

（3）治理的核心主张

当代治理是为维护公共利益，强调行动者之间的自我管理、公私协力及互动的一种管理过程。它逐渐形成以下核心主张，益于多角度思考治理的概念内涵：治理是由政府或非政府制度与行动者的复杂组合；治理出现出公、私界线和责任模糊化的趋势；治理过程表现为各类机构制度间形成权力依赖关系的过程；这种相互依赖的协同能力将形成自我管理网络；不同于政府管理的治理理念，政府的角色能够被重新界定——仅是领航者角色。

（4）治理的最终目标——善治（good governance）

治理的最终目标在于，通过多种集团的对话、协调、合作以达到最大程度动员资源的统治方式，以补充市场交换和政府自上而下调控的不足，最终达到“双赢”的综合性社会治理，即善治。由此，治理不仅意味着政策制定和执行不再仅限于公共机构，还意味着“公共服务与行政管辖”的空间范围将越来越趋于不一致。近年来，许多城市和区域依据善治目标理念，更多地促进发展私人部门和公众参与的条件，以使城市公共事务的决策与实施更有效和灵活。这正是全球化和区域化趋势加剧背景下，城市竞争基于提高城市战略能力的目标，而积极致力于改善城市组织资产（organizational assets）的真实写照。在此意义上，斯科特认为治理被整合成由一条或若干条边界分割的某一地区或沟通不同体制架构的适宜机制，包括建立和遵循一套规章制度来规范地位、分配角色和职责，指导不同组织之间的相互作用，从而，更好地解决集体问题。

（5）治理的依托载体——多层治理体系（multi－level governance）

多层治理体系研究及其实践出现于20世纪80年代中期的欧盟。基于一体化发展的效率、效力和民主化目标，欧盟及其成员国的政策协调问题被予以长期关注。20世纪90年代早期广泛讨论了欧洲的区域及其区域政策领域内复杂的制度关系，这进一步促使学界和政府需要寻找理解政府间关系的新方法。因为正在形成中的这些关系似乎没有明确的刚性科层制的等级特点。一方面，成员国家并不隶属于欧盟的制度框架体系；另一方面，各成员国家的区域和地方政府常常与欧盟保持独立关系。许多学者和机构努力研究确认和明晰上述关系。其中，比较典型的观点是，以三维立体的形态描述二层及多层政府间的利益交叉和新制度网络。作为进一步的观点补充，随着欧盟一体化程度的不断提高，多层治理的理念开始被广泛接受，该观点建议在欧洲、国家、区域及地方政府之间可以形成新的政治关系形式。不同于其他学者认为区域化的欧洲会出现国家政府权限能力的弱化，在欧盟的多层治理模式下，并不刻意突出某一层面的政府作用和能力，而是强调多层面的良好相互关系及其灵活性，并认为国家政府仍在资源配置和预算控制方面具有重要影响力。在全球治理中，许多跨国家，甚至是超国家的个人和机构，公共和私人共同结合、参与，以管理他们的共同事务，没有单一行动者能垄断执行游戏规则的权威能力。公共政策在此全球化架构中，会纳入各种不同的冲突与利益，以及采纳合作的行为。因此，多层次治理已经成为主要的分析架构（见专栏4－2），而且会出现垂直的政策协调（policy coordination）。

专栏4－2　欧盟的多层次治理体系

欧盟的多层次治理体系具有三个主要特点。（1）各层次的参与者共享决策能力。（2）参与者及其参与内容不受限于传统政府关系内的预定（非等级式的制度设计）。（3）参与者经历广泛充分协商过程的一致性表决（并非由多数决定）。

来源：译自Grande，E．Multi－Level Govemance：Institutionelle Besonderheiten und Funktionsbedingungen des europaeischen Mehrebenensystems，in Jachtenfuchs，et al．Wie problemloe－sungsfaehig ist die EU［M］．Baden－Baden：Nomos Verlagsgesellschaft：2000：11－15．

从多层治理的理论视角，欧洲公共政策领域的分析家日渐认为，成员国政府正面临如下主张的挑战：国家治理资源的权威性配置可通过政府体系或也可以在政府之外。正如多层治理分析家所假设的那样：治理本身包含一整套多层政策网络。为了消除区域性参与者对欧盟或国家单方面实施相关政策而出现中央集权化的担心，区域治理的内涵必须尽快实现由政策的协调性实施转向协调性制定。

（6）治理的实现路径——政府重塑

治理从概念到实践在本质上是国家实现更广泛的政治、经济、社会及环境转型的过程，其核心要点是国家政府功能再造必须以推出新的治理结构为重点。相应地，责任、资金和权力不仅在纵向的国家之上和之下各层面出现增加、而且在横向的多元参与者伙伴关系也出现增加。从而，国家政府功能重塑呈现出“去中心化”或部分让渡的特征。然而，这并不意味着国家权力的部分丧失，而是一种必然的、明智的战略选择。原因在于，这将改变过去国家政府作为“刚性政策的输出者”功能，更有效地保持对新的治理结构安排的强大激发和影响能力。例如，过去二十年来，英国的英格兰地区新建的关于经济发展和规划的多个区域性组织机构，就是基于国家政府重塑运动背景下积极探索新区域治理结构的具体体现。

为此，以治理理论为导向的行政制度改革将是通过合理转移政府权力以实现善治目标的必然选择。它重点包括三个主要的方向性路径：第一，行政组织从科层制转向扁平式。不同于僵化、繁琐、低效的管理模式，政府要更全面地接触社会、公民并与之加强合作；第二，行政体制从集权转向分权。主要通过权力的非集中化。可主要采用权力下放给地方政府或基层政府、各级政府职能的削减和转移；第三，公共物品从政府垄断转向市场参与。政府应鼓励由市场和社会来承担公共物品生产和服务功能；第四，行政理念从统治转向服务。作为一种公共组织，政府的最主要作用就是提供公共产品和推动制度创新，以公民的满意程度来检验公共服务。

2）新制度主义理论

新制度主义是西方20世纪70年代之后兴起的重要思想流派之一，主要存在于经济学、政治学和社会学等社会学科领域。与20世纪50年代以前的旧制度主义所主张的“制度预先存在”的观点不同，新制度主义认为具有结构特质、相对稳定的制度存在是影响政治、经济活动的前提，个人行为镶嵌于制度之中，强调制度对于政治、经济、社会运行的重要性，个人主义和整体主义的融合；同时提出制度并不是决定政治、经济、社会活动的唯一要素，制度概念的外延包括所有政治、经济、社会以及文化等方面的内容，政府应置身于公共领域的合作网络制度之中。

新制度主义的代表人物Amin和Thrift提出了产生广泛影响的“制度厚度”（institutional thickness）概念，主要用以解释区域发展的成功原因。这一理论概念强调分析区域成功应当实现从经济因素转向制度问题。他们主张，虽然制度厚度本身不必然是导致区域发展成功，但是分析社会、文化及制度问题的确有助于改善对区域发展转型的理解。制度厚度主要包括四个主题：强烈的制度功能展示；网络、合作、信息共享等多层次的互动；影响施加体系（以减少冲突和不实行为）；共享区域议程及其发展。以上主题均突出强调制度能力和互换的质量。例如，体现在区域规划层面，新制度主义认为，对于协作型区域规划的制定和实施及其协调式民主的形成，其关键之处在于“如何使最广泛的利益相关者实现高效率的参与和内容丰富的合作”。

新制度主义同时认为，制度主要涉及空间经济中结构与中介以及制度环境（institutional environments）与制度安排（institutional arrangement）之间的互动关系（Martin，2000）。前者指的是对经济有影响和塑造作用的各种类型的正规法则（如法律规章等）和非正规习俗（如习惯、禁忌等）；而后者则指的是特定的组织形式，如企业、政体、公众参与、基金等。因此，区域一体化过程中的新制度主义，既侧重于立法机构等实体性制度安排（组织），也关注制度环境建设（如理念、信念、行为以及规章制度等）。

新制度主义还认为，区域机构是一个多中心、多层面的政体组织。它综合了各种形式与不同程度的制度化进程，突出体现了行为主体与制度结构之间的互动。此外，新制度主义者强调，在全球化和知识经济的今天，经济发展来源于劳动力、自然资源、金融资本、技术等物质禀赋投入的作用已日益减少，一个国家或地区的竞争力不是由所拥有的物质禀赋来主要决定，而是取决于该政府能不能创造一个良好的经营环境和支持性制度确保投入的要素能高效使用。国家或地区的成功发展除了依靠生产要素外，更重要的是竞争、开放、统一、可靠的制度。

然而，新制度主义也提出，尽管制度可以为参与者提供新机会或新动机、甚至影响他们的选择偏好和意识认同或抑制不良的结构性变化，但制度本身并不能自觉发生改变。因此，作为增强社会性学习和适应能力的重要先决条件之一，利于修正相互作用关系的某些集体行动能力、区域和地方主要经济社会参与者之间的联动过程正在浮现和加强。这在大量新近研究成果中得以进一步证实，例如协作文化土壤和区域共同意识越来越成为欧盟实现区域动员的潜在重要因素，而不再仅限于集中投放资金及其他资源的简单逻辑。在此意义上，各种正式和非正式制度性安排的创新，不仅决定了区域—地方治理体系学习能力的提高，并最终密切影响到欧盟层次对它们的动员程度。进而，在欧盟政策制定的各个演化阶段，作为制度基础设施的操作性因素，借助于网络范式的兴起，基于持续学习和适应过程的集体行动能力日益显现出重要性。

除此之外，新制度主义特别关注建立在制度背景下的结构、个人和集体行为，认为个人和集体行为的相互作用对政治、社会和经济环境有着极大的影响，专业化和文化标准也影响着制度行为模式。而且，制度主义认为政策既不是外生的，也不是稳定不变的，而是通过制度、教育、尤其是专业知识而由经验形成的。新制度主义强调制度化并不仅限于正式的政府组织，也包括被称为“第三领域”的所有组织。由于区域公共治理中各种不确定性因素增加，而且诸多组织之间又形成了复杂的组织网络，因此政府必须被置于公共领域的合作网络之中，努力减少复杂组织网络中的不确定性，从而在行政管辖分割的区域治理中发挥促进和平衡作用。

新制度主义还着重指出，如果某些制度安排片面强调国家利益，忽视团体利益特别是个人利益，就会严重挫伤和束缚主体的积极性，哪怕花费大量的人力、物力和财力去倾注大量的心血来调动劳动者的积极性，但主体的利益追求得不到实现，甚至受到压抑和束缚，总是事倍功半甚至事与愿违。

3）网络理论

广义的网络是指关于事物、信息和能量的一系列流动途径。这些途径将重要的流动节点连接起来，并使其成为各种流存储和形成的空间。网络主要分为物质性的网络和社会性网络。其中，社会学者认为，社会网络是由各种准则、价值标准和实践活动的各种社会关系联结而成，具有流动性和多种边界。

20世纪中期以来，鉴于社会发展对网络的依赖性，随着技术条件和社会关系的快速发展，特别是新技术条件下的网络参与者进行彼此沟通的方式发生了显著不同。这促使当今的网络社会形成了三大主要特点：开放度和多中心的社会新结构；活动的游移性增加；虚拟化的空间增多。

社会学对网络理论的系统研究主要开始于公共行政学领域。由于20世纪60年代后，西方国家的政府管理战略发生了根本性变化。政府在供给公共物品和服务时，对多机构、政府间以及公—私—非营利伙伴关系的依赖日益增加。研究组织与公共政策的相关学者就注意到：在地方—社区层次，公共投资的公共服务中存在的一个重要的问题就是：进入服务供给网络的组织间一体化和协调。20世纪90年代后，凯斯特尔和弗里森等人进一步提出，公共行政学研究应该重新认真地对待网络及其作用。组织网络理论随即成为重要的研究热点之一。

传统的公共行政争论是基于指挥命令统一性假设的。早先的科层制的政府治理机制在很大程度上是对市场治理机制的替代，然而在实践中也不断暴露出种种弊端（即政府失灵）。而组织网络作为一种新型的治理机制，它是对市场与科层制的超越。所以，当代西方公共行政学对组织网络理论加以了广泛应用，并提出：首先，组织网络时代的来临给管理者带来跨界相互依赖的挑战，公共职能再也不是政府的唯一领域；其次，“政府间的”（intergovernmental）这一术语被赋予全新的内涵。不仅包括联邦政府—州政府、州政府—地方政府以及地方政府之间的关系，还包括政府与准政府之间的关系，以及政府与政府之外的组织间种种契约的、管制的、援助的、互惠的互动关系；第三，公共部门的网络就是一种相互依存的结构，它表现为正式和非正式的联结，包括交换或互惠关系、共同利益，而且结合共同信仰和专业视角。其中，自治自利的机构网络通过自愿联系和相互协调，也可取得共同利益和收获。

不过，现有文献并不强调“所有网络的运作均以平等方式或它们总是为了追求所有人的眼前利益”。对此，阿明等学者提出了重要的三个可替代的工具方法：结构主导、领导力和战略方向。在此指导下所建立的公共部门网络就是一种相互依存的结构，它表现为正式和非正式的联结，包括交换或互惠关系、共同利益，而且结合共同信仰和专业视角。

网络治理理念的出现和兴起有力地促进了政府治理模式的变迁。从政府治理模式演变的角度看，全球化和区域化给政府带来的最大挑战，莫过于网络治理的兴起，这改变了传统的等级制政府治理模式。欧盟区域公共管理的研究专家贝娅特·科勒—科赫认为：欧盟不是通过等级式结构，而是通过一种被称为“在网络中治理”的特殊治理方式来实现各种决策行为。她认为，在传统的等级制管理模式（国家主义等）基础上，网络治理已经成为政府治理的第四种机制，并认为国家主义、多元主义、和谐主义等三种治理机制主要适用于某个民族国家或行政区政府，而网络主义的治理机制则适合于特定的跨国或跨行政区的区域共同体。

对于区域发展和规划而言，网络理论是在广泛吸纳了公共产品、交易成本、囚徒困境等理论及其相应合作可能性的基础上，逐渐形成和完善起来的相对成熟的重要理论之一。它可以有效地解释在相互依存条件下的合作模式类型及其选择。这里的网络既可以指机构间的合作企业、政府间的项目管理结构、复杂的合同和公—私合伙制；也可以指包括公共机构、商业企业、非赢利机构、或甚至自愿人员群体通过相互依赖和一些共享项目，而联结成相互依存的关系。

4.3　新区域主义的研究议题

4.3.1　区域和区域功能

1）区域

新区域主义对区域的认知，主要包括三个方面：

（1）区域被证明是协调社会生活的一种先进形式和竞争优势的来源

在新区域主义视野中，区域不仅被看作是参与当今全球竞争的重要空间和组织单元，也被看作是新形势下全球化的基本动力。故此，传统的区域发展战略、区域规划、区域政策与管制等都面临巨大的转型，发达资本主义国家普遍实行了政府重塑角色和治理权力分散并向区域转移，即国家权力的下放和城市联盟权力的上交。由此，各种区域性的层次制度和空间构架也就成为空间积累的最佳组织。

（2）区域已经成为当今世界众多不同机构积极参与的网络空间

这种整体网络结构已经逐步成为研究区域本身的基本点。例如，英国城市经济学家克里斯·韦伯斯特认为，城市区域是在政府和市场经济构成的制度网络中自发生长的，最小交易成本是其动力。美国社会学家卡斯特尔提出，人的流动、物的流动、资本的流动、信息的流动等构成了当今的网络社会，这些流动的空间将会构筑出不同的空间场所，区域空间的形成依赖于上述要素流动构成的网络。而且，随着网络的密集度提高及其空间流动的复杂化，巨型城市区域将会越来越多。英国的城市地理学家迈克尔·巴蒂认为，当今自然和人文地理的网络拓扑空间关系动态地影响社会、经济和文化等方面。

（3）多因素相互作用及其动态变化导致了区域的边界确定趋于复杂

在当今时代，由于区域经济社会发展的开放性，使得越来越不可能去明确限定一个区域、城市中心或者城市功能区的边界，区域或者中心的出现常常是跨越已有的功能或者行政边界、甚至是国界。因而，区域边界将会随着经济、社会、文化等因素的变化而发生动态性改变。

2）区域功能

随着资本的跨国流动，全球化时代世界经济被看成是一个“流动的空间”，而地理空间总体上开始被看成是一个无疆界的空间。但是，新区域主义提出，全球的经济和社会活动仍然是通过有边界的空间来构筑的，而且全球化时代一个重要的理论论断就是区域作为经济、文化、政治组织的回归。例如，从制度层面来看欧洲的发展，随着过去50年里欧洲一体化进程的推进，区域层面的政治、经济作用不断趋于增强。

综合前面的分析，区域空间无疑是一个重要的范畴。既然全球化时代区域空间的功能意义比过去任何时候都显得更加重要，全球范围内各国的区域空间规划理论和实践的发展则是任重道远。其中，最为核心的问题是，规划的制定和实施过程中，必须充分认识区域空间变化的内生动力，特别是有关经济动因和制度变迁的深刻影响。

4.3.2　区域化

新区域主义认为，区域化（regionalization）是指一个区域内社会整合的成长，以及自发性的社会、经济互动过程。换言之，也就是所谓的柔性区域主义或非正式的整合（informal integration）。它追求以弹性空间加快区域整合，并包括四大内涵要素。

1）区域化程度的划分

新区域主义认为，由于整个区域会发生不断地演变，分析区域化时应当以“过程”或“社会建构”（social construction）的逻辑来阐释区域的形成和发展。鉴于此，新区域主义的代表性人物之一赫特纳提出了相对全面的观点，用以解释当代新区域主义视野中的区域化过程。他指出，区域化的主要构成要素包含：区域意识或认同、区域合作、国家推动的区域整合和区域凝聚力等（见表4－1）。

表4－1　区域化的组成要素

来源：译自Hettne B，Inotai A，Sunkel O．（Eds）．Globalism and the New Regionalism［M］．New York：Palgrave McMillan Press，1999：122－124．

同时，用区域性（regionness）具有的依次递进的五个层次来表征不同的区域化程度。具体包括：区域空间（regional space），仅强调地理上的地域特性；区域复合体（regional complex），强调跨各种团体机构间的互动关系；区域社会（regional society），在文化、经济、政治等范畴中所存在的多种互动关系；区域社群（regional community），当已有的组织架构能够促进社会沟通和集体价值汇集时，将形成区域整体一致的公民社会；区域制度性主体（regional institutionalized polity），强调一个更加具有稳固特性的决策结构体系。

2）区域化与全球化

当今世界已经是一个全球化和区域化并行发展的时代。原因在于，全球化抽离了过去由国家掌握的一些权力（包括潜在的凯恩斯主义倾向的经济管理做法已被大大弱化）。但是，全球化反过来又催生和促发了对地方整体意识和识别性的强烈需求。例如，英国的苏格兰地区、加拿大的魁北克地区和西班牙的加泰罗尼亚地区等新近出现的政治、经济和文化的新变化成为有力证明。

为了迎接全球化带来的机会，或者更好地去因应和抵御由此产生的种种弊端，世界许多国家或地区的区域认同和区域意识发生普遍觉醒，推动了经济全球化视野下新一波区域化和区际关系整合受到前所未有的有力驱动而加速进入区域化进程。这一进程的突出表现之一是区域主义的崛起。在全球化的作用影响下，特定区域内贸易、投资及生产等方面，更进一步地透过政府间政策合作的引导、规划来形成区域共同目标或整体认同。由于区域化必然是涉及多因素、多目标的持续性多边合作过程，显然，新区域主义必然选择政府间合作机制来处理和解决各种区域问题。

随着全球化的区域效应或全球化对区域关系的影响问题日益显现，新区域主义的区域化从一定意义上又构成了对全球化的显著制约。原因在于，除了全球化影响下多种经济结构性因素和社会因素外，还存在更为强大和复杂的政治和文化因素的制约。因此，鲁格曼也曾发出如此断言：虽然存在着一些推动全球化的经济力量，但是更存在着极强的文化和政治壁垒……对于大多数（跨国公司的）其他生产部门和所有的服务业而言，区域化比全球化的意义更大。

全球经济问题研究专家阿兰．M．鲁格曼认为，目前的世界经济发展中，新区域主义及其作用正在凸显。例如，全球化背景下欧洲的新区域主义发展趋势是，新的区域经济联盟也开始朝着向更高形式的区域政治组织或制度体系发展，并逐步形成较为正规的经济—政治核心区域。显然，新区域主义在欧洲的整体发展进程走在了世界前列。根据全球化在根本上加速和加深了区域化和区域竞争的事实，区域竞争的重要性日趋凸显。而且，这种竞争却早已不再是传统意义上的资源禀赋等比较优势的竞争，而更多的是作为国家或地方战略战略层面上的区域竞争。由此，便自然衍生出一个重要话题：为了形成区域的独特竞争优势和整体竞争能力，作为区域治理的重要的手段——区域规划应该“做什么”和“怎么做”。

4.3.3　区域治理

如前所述，长期以来，欧美学者从不同的角度展开了对区域治理的研究，力图建立新的发展观和相应体制机制来满足区域发展的新需要。总体上，诸多研究成果的共同目的是：（1）在区域层面建立一种方法以提升地方政府间合作；（2）目的是解决区域碎片化的政府组织结构带来的负外部性；（3）提供一种财政和减税的办法来促进中心城市的发展，以便于使其能更好地为整个区域的发展作贡献。与此相对应，主要围绕大都市区治理产生了三种不同的理论争论：主张政府合并的巨人政府论、主张大都市区制度碎片化有利于服务供给有效的多中心治理论、主张多种政策相关主体之间谈判过程的新区域主义。

由上可见，基于新区域主义的区域规划必然要求区域治理的根本性转型。新区域主义不仅提供了一种区域治理是什么的新视角，而且也提出如何更新区域治理能力的途径。众所周知，政府和非政府组织都没有足够的能力去单独解决区域性问题。新区域主义视野下的区域治理则主张通过政策相关行动者间的稳定网络关系来达成，并主要形成两种类型区域治理：政府之间协作和公私部门间协作。

国内外相关理论研究的分析视角同时也表明，区域（多数是城市区域）的兴起根源是其政治性变革。它并不是区域经济的“凤凰涅槃”，而是治理结构的区域化。总体上看，近十年来，国外城市密集地区的区域规划创新尝试及其相关制度性变革努力，主旨是建构适应强竞争性区域目标要求的区域治理能力。例如1996年纽约区域规划协会（RPA）发表了以《一个处在危险中的地区》为题的第三次区域规划。主张对基础设施、社会、环境与劳动力进行新的投资，同时指出：生活质量正日益成为评判区域在国内外竞争力的标准，“3E”是指经济（economy）、环境（environment）与公平（equity）是生活质量的基本保证。并运用包括治理（governance）在内的五方面措施来整合实现上述目标。其中，区域治理结构创新的重点是通过新的途径来组织政治机构与民众机构并赋予它们活力。

然而，需要指出的是，新区域主义的区域治理不是聚焦于制度性结构和地方自治体的行为，而是聚焦于为了区域治理目的而在不同公共机构和私人主体之间建立联系。区域治理设计出了基于合作政治学的秩序化，但又是灵活的形式。这种形式要求众多参与者具备持久的适应和学习能力，主要原因在于区域治理是高度关注复杂的、充满动力的、不确定的形势变化。故此，治理成功往往取决于持续的结构多样性和不同控制机制的有效组合。

新区域主义特别强调，区域治理应该是通过建立整合的政府或专门的机构，运用和动员社会及非政府组织的力量，在充分尊重并鼓励公众参与下，进行的一种解决区域宏观和微观问题的政治过程。故此，新区域主义倡导建立拥有适宜价值体系的区域精英（群体）和高程度的社会互动作用。由于信息、科技的发展及社会中各种正式、非正式力量的成长，人们如今所崇尚与追求的最佳管理和控制往往不是集中的，而是多元、分散、网络性以及多样性。区域规划作为对未来时空范围内经济、社会、资源、人口、环境、科技等方面发展协调的总体战略和宏观调控手段，其传统带有很强指令性色彩的单一、纵向模式已越来越不适应新时代的要求，实施的难度也越来越大。发展一个公平、公开又具有竞争力的区域管理与协调系统就成为保障区域、城市可持续发展的迫切要求。因而，治理理念在区域规划编制与实施管理中的应用成为当今区域规划发展的必然。

相关研究表明，新区域主义提供了全面理解区域治理的新视角和如何提高区域治理能力的可能途径。在新区域主义看来，为了有效实现目标，政府领导人之间、政府领导人与私营部门和非营利组织领导人之间越来越多地需要相互协作。尽管每一个部门在区域治理中都有自己的特殊利益，但为了实现自我利益它们必须愿意共享权力和资源。它建议通过一个协作性的而非科层制的过程来实施区域治理，而且过程的参与者包括了在都市区问题解决中享有领导地位的所有公共和私人部门。不容置疑的事实是，政府和非政府组织都没有足够的能力去单独解决区域性问题。大多数区域治理的实践案例一定程度表明，通过各种不同层级的政府与私人部门组成的合作与协调网络来解决区域问题显然具有一定的成效。

应该看到，引入治理理念将有利于突破区域政体的限制。长期以来，缺失统一的政体一直被认为是制约区域规划和政策有效实施的最大障碍。治理在公共事务管理中是指政府与民间、公共部门与私人部门之间的合作与互动。欧盟给出了在非政府组织框架下，运用治理力量实施公共政策的范例。在现行区划体制下引入治理的理念，在没有政府作为单一政策主体的前提下，通过全面动员政府、企业和社会的力量，将引导性和灵活弹性的政策框架导入到层级式的政府政策网络中，激发各级地方政府、企业及社会的力量，使他们共同成为区域规划政策的复合主体，以社会、经济和环境可持续协调发展为目标，协调各行业、部门的利益，赋予区域成员公平的发展权利，合理利用各类空间资源，以期实现对经济和社会发展的合理布局。

4.3.4　治理视角下的大都市区域规划

新区域主义的快速发展主要是由于对城市区域（特别是大都市区域）的关注不断增加，将之看作当今经济全球化的关键功能单元之一和提升区域竞争能力的重要政策手段。而且，无论从经济的角度，还是聚居形态演变的角度来看，以特大城市为核心的大都市区发展将是未来空间发展的主要形态。为此，作为全球化背景下正在形成和发展中的大都市区域无可争议地成为区域规划理论和政策研究的主要对象。

大都市区在空间上和职能上是多中心的、空间连绵不断、服务功能相互交织扩散的广域地区。新区域主义认为，建立统一的大都市区政府存在诸多现实困难，应该强调通过综合性政府改革来促进形成治理战略。它提出有效的大都市区治理可以不依赖成立统一的区域性政府，相反，区域性治理可以通过合作性安排来实现，这种安排建立在政策相关者之间的谈判过程之中。这些网络通常是拥有不同背景和权力的行为主体和机构的异质性混合体。这些主体和机构以一种独立于制度性管辖边界的方式来界定和提供跨区域的服务。

在新区域主义思潮的影响下，西方国家始终进行着大都市区区域规划的治理试验。自20世纪90年代以来，建立在北美和西欧大都市区跨区域性政策的经验性研究基础上的大都市区治理新视角开始形成（见专栏4－3）。

大量案例的研究发现，在大都市区区域问题以目的为导向的合作网络形式被提出，包括与私营服务供给者一样的市政当局和不同层级的政府机构。这种新的视角提出，有效的大都市区区域治理并不必然要求制度性合并。相反，它声称区域性治理视角下大都市区区域规划的组织和实施，可以通过建立在政策相关者之间谈判基础上的合作网络来实现。

专栏4－3　新区域主义与美国的大都市区区域治理

过去的二十多年来，新区域主义的倡导者一直呼吁要实现美国区域治理的新形式。从美国区域治理的过程看，新区域主义学派成为“区域治理运动的第三波浪潮”的主导。的确，新区域主义者与早先的大都市区政府改革者具有某些类似思想。例如，两者均认为，在体现效率与公平和解决区域性公共问题方面，区域治理的多种机制及其相关政策是必不可少的。然而，尽管在认识大都市区所面临问题及其解决方面，都强调了区域治理的必要性，但两者在以下两点却存在着根本性的差异：首先，新区域主义认为，区域治理的首要目标已经从“实现效率与公平兼顾”转变为“提升区域竞争力”，而多数大都市区政府改革者并未突出强调经济原则；其次，相反于大都市区政府改革者所提出的“正式的政府组织能够对区域性事务作出权威性决策”主张，新区域主义者提倡区域治理的首要机制应该是“多种形式的自愿合作”。

新区域主义的区域治理内涵特征。新区域主义的区域治理认为，为有效解决大都市区问题而可以形成多元力量组成的合作网络，而不必只有选择大都市区的制度性合并、建立大都市区域政府。相反，它主张区域治理可以通过政策相关者之间在进行谈判而产生的共识前提下，进行多种合作性安排来实现。其中，这些合作性安排的相关主体和机构是以一种独立于制度性管辖边界的方式来界定和提供跨区域的服务。显然，新区域主义视野下的区域治理聚焦于在不同公共机构和私人主体之间建立联系，并主要表现为多种政策相关主体之间谈判的动态过程。从而，进一步明晰了在美国大都市区展开的区域治理运动主要包括两个主要目的：其一，建立促进地方政府协作的正式或非正式方法途径。因为由此形成的广泛合作，有利于经济全球化背景下的区域更具有竞争力；其二，创新实现区域善治的多种机制。因为运用这些机制，有利于缓解或消除地方政府管理破碎化情形下由发展失控导致的负外部性或溢出效应。

来源：译自Norris D F．Prospects for Regional Governance under the New Regionalism：E－conomic Imperatives Versus Political Impediments［J］．Journal of Urban Affairs，2001，36 （4）：557－558．

新区域主义将大都市区的区域治理看作是多种政策相关主体之间谈判的过程，而不是通过科层制或竞争来推动。通常来看，大都市区的区域治理被认为是大都市区进行自我管理的多种机制的混合物，即它是基于各参与者具有的不同的行动逻辑，而形成的多种合作行动（问题导向的）和多种解决方式（利益冲突）。在此意义上，大都市区域治理比一般的区域合作的内涵更为丰富。主要包括：以行政机构为主的组织力量；谈判协商的网络体系；约束性制度的创造能力。

新区域主义视野下的区域治理不是聚焦于制度性结构和地方自治体的行为，而是聚焦于为了区域治理目的而在不同公共机构和私人主体之间建立联系。新区域主义将大都市区治理看作是多种政策相关主体之间谈判的过程，而不是通过科层制或竞争。

进入2000年以来，欧美国家关注大都市区区域规划的趋势仍然是有增无减。例如，美国针对国内现有的十余个巨型城市区域正面临亚洲和欧洲竞争者的挑战，大力发展全球竞争性巨型区域已经成为美国区域规划协会制定的《美国2050年研究报告》五大重要目标之一。因为这些竞争者不仅敏锐意识到巨型城市区域中不同城市间人流、物流和信息流的紧密往来能够催生更多的协作、灵活弹性和创新活动，而且正在建设横跨巨大地理范围甚至跨国界的高速铁路项目和货物分流体系联系起专业化的经济功能，以形成全球性的一体化区域。美国根据“新竞争单元：全球性的一体化区域”的战略目标要求，制定了加快推进实施由国家目标和政策支持的相关区域规划等六项战略性举措。

4.4　新区域主义的核心论点

从新区域主义的演化过程看，它的形成和发展既是一个对区域本身加深认识的过程，也是一个提高解决区域问题能力的过程。当前，因为区域的多样性和区域问题的独特性，新区域主义是不同众多学科知识和能力汇聚的庞杂领域。

当今新区域主义的核心观点是：区域主义是一个过程；区域主义是多层次的；区域主义是由区域化的参与者自愿建构的，但此种自愿并不排除非武力的强制因素。因此，回顾其二十多年的发展历程，依然可以搜寻到比较集中的核心主题。主要由以下四方面的论点得以体现。

4.4.1　多种涵义的区域空间

1）区域空间具有多种功能涵义

在全球经济大融合的形势下，经济与社会发展进入了区域革命时代，单一的城市单元已经不适应这样的全球化战略。以纽曼为代表的新区域主义学者们认为，对区域进行的多种物质性和功能性定义，可以被看作是狭义的版图地域（territory）逐渐被广义的空间（space）所取代的结果。需要指出的是，新区域主义的区域是以一定的地理界限为基础但又超越地理意义，根据某个或多个特定的社会、政治、经济等多重关系元素建构，且具有一定规模的社会生活功能空间。这些社会政治关系因素包括：内聚力（同质的程度）、交往（互动的程度）、权力的层次（权力的分配）或各种关系的结构（如合作的程度和紧张的烈度）等。

2）区域类型主要分为两大类

新区域主义将区域分为两大类，一类是国家层面之上的各类区域，另一类是国家层面之下的各类区域。无论哪一类区域，它完全不同于自然地理特质的空间概念，而是不同尺度的制度、政治、经济、社会和文化的综合功能空间。因此，在许多新区域主义学者看来，区域主要是关系空间、过程空间、政策空间。特别是，20世纪90年代以来，新的社会经济发展实践，促使区域具有了新的时空特征，其涵义变得复杂化和具有争议。相应地，面对全球化的竞争，将不同概念的区域作为在全球经济秩序中获取新竞争优势的观点受到格外关注。

3）区域空间包括多种组成因素

新区域主义认为，区域是以一定的地理界限为基础，根据某个或多个特定的经济、社会、政治关系方面的多种因素进行建构。它主要形成了自然空间、物质空间、社会关系空间。新区域主义将区域看作是协调社会经济生活的最先进形式和获得区域竞争优势的重要来源之一。综观世界经济社会的发展趋势，各国的区域发展进程中，尽管经济因素无疑仍是一个重要变量，但毕竟不再是唯一变量。与此相对应，近年来，对区域化动力机制的研究分析，国际政治学、社会管理学等学科的建树颇为引人注目。为此，全球化时代的一个肯定论断是：区域主要作为经济、文化、政治组织的回归。例如，鉴于欧盟和国家层面对区域发展的深入影响，即同时出现了引导支持和激励区域空间发展的正向力量和阻碍区域空间发展的负向作用。新的《欧洲空间展望计划》就针对性提出，为了科学指引未来区域发展，从行动和管理的功能视角重新认识区域已成为必然，并突出强调将实现“部门性方案计划的协调、各种实施工具与评估间的协调”被确立为2005年的重要任务之一。

4.4.2　多层治理的决策方式

旧区域主义提出了“主要依靠传统力量均衡维持区域秩序”的观点，但是新区域主义却提倡将不同的区域组织视为一个多层治理机构网络。其中，多层是指不同层次权力组织（欧盟、成员国、区域及市镇政府）间不再是一种垂直的命令与服从关系，而是平等与协商关系；治理是指从单一的政府行政行为（government）到多元公共治理行为（governance）的转变，即政府不再是决策过程中的唯一主角。各种非政府利益群体（工会、学校和各类经济组织等）能够广泛参与决策。具体反映在区域空间规划政策领域，新区域主义：指出实现多层治理的决策方式必须不断加强制度能力建设。例如，20世纪90年代以来，欧盟体制改革的关键强调要不断提高区域直接参与欧盟的决策程序。从纵向（欧盟—地方政府）和横向（跨越地方政府行政界限）两个维度搭建政府间的伙伴关系和网络，并通过制度一系列的政策和行动计划来推动各个区域的“欧洲化”。从而，形成欧洲的多层治理体系（multi－level governance system）。

4.4.3　多方参与的协调合作机制

新区域主义赞赏多边谈判制度和协作治理理念。它积极倡导区域或次区域的整体观念与合作观念，努力超越国家范畴和省（州）域范畴束缚，不断地培植出强烈的区域集体认同和组织认同。特别通过创建不同形式和功能的协调与合作机制，促进整合区域内各种分裂、隔阂现象，以利于加快区域化进程。

新区域主义认为，每一个区域内各城市及其公共管理者处于一个复杂的政府间与组织间的环境中。在过去几十年的实践过程中，人们认识到：地方层面的辖区、政府机构、非营利组织和营利组织之间的相互依赖关系普遍存在。例如，大城市区域的数量、规模及人口产业分布密度等不断增加，这会使得某个城市的管理工作不可避免地成为其他邻近城市必然考虑的外部决定因素之一。与此同时，新区域主义者提出实现城市外部事务的经济性、合理性就成为重点区域规划协调解决区域中心城市及其周边地区发展关系的题中之意。

任何层次上的区域化，其本质是整合运动下的区域一体化。例如，赫特纳等指出，新区域主义的目标在于加快包括经济、政治、文化等各个方面的区域一体和给国家间带来更多的相互依赖和相互竞争。诚然，竞争可以促进发展，但也会阻碍区域化进程。然而，未来随着区域一体化进程的不断深入，将会在城市间、区域间扩大空间发展差距，而差距的扩大又将会威胁到区域经济社会的稳定。故此，新区域主义又试图把区域当作“联合行动的体系”，积极创建多级政府组织间、政府与私人等社会力量间的主动协调与合作机制。其中，协调与合作的持续性则主要取决于区域的社会凝聚力、经济凝聚力、政治凝聚力以及组织凝聚力的长久保持。20世纪90年代，西欧和美国的区域规划实践中，多方参与的治理权限远远超出地方政府之间的互相调整，而包括许多公共的和非公共的参与者，诸如环境保护、社会服务、就业和培训等领域。

4.4.4　多重价值目标的综合平衡与可持续

自新区域主义兴起以来，一直重视对区域经济发展和竞争能力的分析。例如，新区域主义的经济地理学派始终关注产业集群、区域创新系统、产业区等区域发展问题；新区域主义的城市经济学派则从全球价值链分工角度构建了世界城市等级体系。但是，正如经济社会学家格兰诺威特（Granvnovetter，1985）指出的“经济活动融于具体的社会关系之中”，经济与社会、文化、环境等因素密不可分。这正是对区域增长本质的精练概括。因而，新区域主义积极努力运用“综合可持续发展”的概念试图整合环境、经济、社会等目标，并提供了大量的相关区域规划和区域政策研究成果和实践案例。可以说，新区域主义倾向大力调和“经济效益、社会公平、环境友好、文化融合”等多重价值目标，并形成了更加均衡的、可持续的综合协调的区域发展观。但目前多数的都市区域（或更大范围）实施综合性可持续发展政策的效果有限，而且还面临更多的挑战。主要原因在于，这些区域仍在不懈探索以发现和建立合适的制度基础，来更有效地促进实现多重价值目标的综合平衡与可持续。

4.5　新、旧区域主义的差异对比

综合归纳国内外关于新区域主义的研究成果和实践尝试，新区域主义已经形成了自身的重要特征，而显著不同于旧区域主义（见表4－2）。两者的主要差异体现在以下五个方面：

表4－2　新区域主义的核心特征及其含义释解

续表4－2

来源：郑先武．“新区域主义”的核心特征［J］．国际观察，2007（5）：59－60．

4.5.1　区域治理的实施结构

由于旧区域主义主要是冷战时期两极政治架构制约下的产物，它主要呈现的是以强权为中心的统治格局。而新区域主义则产生于后冷战时期全球多极架构下，它呈现的是以国家、市民社会和企业公司共同构成的治理格局。其中：

（1）旧区域主义关注上级政府的管理和指导能力及下级政府的执行力

它主要集中于再造结构组织（structure）、合并区域内各政府或在不同级别政府之上新设更高层次区域政府等多种努力。因此，运用旧区域主义进行政府职能改革的基本原理是，利用规模经济优势、提高施政功效和减少不同级别政府间的不平等现象。如某些国家为了发展特定区域而将一些省市或州郡等联合起来，设立专门协调和管理组织来进行区域规划和发展指导。新区域主义认为，这将会增加新的科层结构及其弊端。

（2）新区域主义的显著特征是明晰定位于治理（governance）而非聚焦于结构

它提倡政府与私人部门间以“协助、联合、网络、伙伴关系”共同处理区域治理事务。强调由各区域成员为了共同利益自发组成的某种区域结盟，因而虽然其管理形式较为松散，但是由于存在着较强的共同利益诉求和行为约束契约。所以，新区域主义的管理结构对于区域成员来说比旧的区域主义管理机制更具有吸引力和约束力。新区域主义更强调不同部门在横向协商合作过程中自发地、开放性地形成和识别区域本身，并且认为在区域规划和区域发展管理过程中，地方政府组织处于横向和纵向联系的中心。而旧的区域主义强调不同部门在纵向指令中进行直接计划干预形成区域。

4.5.2　区域成员承担的责任

新区域主义的研究发现，区域发展过程中，旧区域主义框架内所存在的科层制管理机构给区域内成员带来相应的责任和义务，特别是在某些援助项目需要区域成员共同支出时。但现实中，由于利益和成本分配的不对等会造成非经济理性的现象，从而影响资金的使用效率和项目的顺利实施。为此，新区域主义强调的自愿协作是区域内成员在利益一致的前提下，着眼于相互信任和依赖的分工与合作，可以确保区域成员间形成可信任的承诺和协调。从而，有利于促进区域内成员间的信息迅速交流并实现既定目标。

4.5.3　区域对外开放的程度

旧区域主义非常重视区域范围的界定，包括区域边界划分与区域内权利界定，其目的是为了确保区域内经济增长和解决就业及社会发展等问题。虽然，旧区域主义主要侧重于实现区域内部的合作和整合，但对外却具有相对较强的封闭性特点。

而新区域主义却不只强调地理关系的联结和区域组织内部的合作，更强调包括政治、经济、社会、文化或制度等各方面的联结。广泛兴起于20世纪90年代的新区域主义认为，区域不再仅限于一个国家的地理范围和政治框架范围内。它反映了全球化下区域间、区域内非多元互动角色所产生的政治、经济、社会力量的博弈和交往，并特别凸显以政府间的制度性合作达到“降低成本、减少冲突、创造机会、增加利益、塑造认同”的区域发展整体性目标。所以，不同于旧区域主义，新区域主义关注开放视野下更全面合作的整合典范。

4.5.4　区域化的主题内容

在旧区域主义的主导下，区域化过程不仅要求地理位置上的临近，还要求传统文化及其他各种制度的相似。区域化的主要内容是以安全和经济为目标的阶层式联合，因此，旧区域主义对区域化的前提条件要求很高而区域化的实际内容却又很少，反而限制了其传播与发展。

相比较而言，新区域主义对区域化的前提条件要求则相对较弱。新区域主义吸收了国际贸易理论中的比较优势理论，注意在区域内外形成不同层次、不同水平的横向和纵向分工协作，这使得新区域主义的区域化内容更为丰富。它不仅包括政治和经济合作，还包括教育、环保和社会文化等各个方面的协作。正因如此，新区域主义显示和保持了极其旺盛的生命力。

新区域主义的代表人物Keating根据以欧洲内部为典型的区域经济、社会及政治变化趋势，对区域化隐含的丰富内容进行了总结。主要包括三个方面：一是功能整合。它是指伴随着新一轮的组织创新和经济技术发展，新的区域经济空间形式得以被重新定义和形成。此时，区域经济的发展及其嵌入全球经济循环将主要取决于本区域的独特性，所以相对应的区域政策与规划必然涉及合理整合经济增长、环境和生活质量、劳动力素质等多种因素，而不仅是中央政府提供的投资刺激。二是制度重构。它是指国家政府管理机构的去中心化。这主要是为了回应区域或地方呼吁“将中央政府缺乏效率和低满意度的公共管理功能下移”的政治诉求或强烈意愿。三是政治流动性。它是指国家政府希望能增强在区域层面的施政力量和效能。在此意义上，区域化过程包含一系列政治活动。例如，区域的政治流动性在西欧国家成为普遍趋势：区域不只是自然实体，更多的是一种新政治空间的再造——以战略性思维创建区域所需的有效政府管理机制体系。

可以说，新区域主义所包含的内容相当广泛，已经突破了原有的政治经济范围，而且仍然不断进行的区域化实践将会继续丰富新区域主义理论，使其得到更全面的发展。

4.6　新区域主义的简要述评

4.6.1　新区域主义的理论特点

自20世纪50年代起并持续至60至70年代的一个重要争论是，区域主义的价值只在于它的功效。主要原因在于，西方国家区域规划和相关区域政策的实施是对凯恩斯主义经济思想的长期秉承。但是，进入20世纪80年代后，西方国家自由主义思潮盛行，加之对大都市地区的投资减少，区域主义的研究和发展被迫中断。然而，全球化的深入发展又把区域主义带回到了20世纪90年代许多国家政治新议程的前沿。最直接的原因是，在自由市场经济思潮泛滥下，城市与区域的发展境况越来越不尽如人意。此时，新区域主义多以政府的区域性措施这一形式出现，主要解决个人关心但无力解决的交通、可支付住房及环境保护等问题。不同于以往，此时的商业社团机构开始关注区域主义的巨大推动作用，因为它们虽然是进行全球竞争但还主要以大都市区域为发展扩张的基础阵地。由此，区域主义不再顽固持有效率至上的主张，也不再刻意展示社会综合的观点而是以新区域主义的面目出现。它不仅超越了以前的效率优先和关注区域不同功能部分的合理物质安排，更为关心“什么是好的或坏的、明智的或愚蠢的”等质量问题和价值判断。在此意义上，可以说新区域主义不限于反映历史根源，要更多地真实反映现实条件和合理建构未来。

自20世纪90年代以来，随着冷战的结束、全球化进程的加快及欧洲单一法案的出台与实行，深受“新区域主义的形成有助于世界的和平、发展和各种生态可持续性的达成与生长，有利于形成新的多边主义关系结构”等主张的影响，欧洲再度引领的区域主义在全球范围内蓬勃发展。新区域主义由此构成了全球结构转型的重要部分。在这个转型过程中，非国家／政府行为主体参与全球不同空间层面和领域的活动过程日益活跃。

同时，赫特纳进一步指出，区域主义和区域化的行为主体是一种介于二者之间的区域角色主导的多层次治理。随着区域化的进展和区域性层次的不断提升，由于新区域主义被定义为一种包括经济、政治、文化等各个方面的多纬度的区域一体化进程，它在经济上将原先多少被隔离的市场联结成一个功能的经济单元，在政治上将建立区域内凝聚力和区域认同作为主要目标。赫特纳还进一步指出，由于区域长期处于演化和改变当中，新区域主义的研究强调以“动态系统”和“社会建构”的逻辑来理解和分析区域发展过程才更为合适。可以说，赫特纳重新研究了新区域主义的发展逻辑，提出了新区域主义策略途径的区域整合运动能够超越传统的合作外溢功能，而具有更强的内生性。

4.6.2　新区域主义的理论优势

新区域主义范式影响下的区域规划以经济的、环境的和社会的综合系统的内在联系为基础，采用不同的地理区域尺度中使用全面综合的规划方法以及区域发展管理机构的建设和运作，可以提高区域在全球化经济中的竞争力。因此，运用新区域主义解释20世纪80年代中期以后出现的以欧美国家以大都市区为重点的区域规划实践，具有相对突出的优势。

新区域主义的理论精髓主要在于：（1）强调区域不可或缺的价值，并认为区域应该成为现代经济社会政策关注的焦点；（2）鼓励区域内多元主体互动、激发内生发展潜力的各种长期政策与行动；（3）各种区域政策的关键在于增强合作网络的集体认识、行动与反应能力，强调经济与社会行为的区域化特征；（4）改进区域发展的经济、社会与制度基础，培育和提升区域的可持续发展能力与竞争优势，等等。

新区域主义对实现区域“良好治理”的转型动力有深刻的理解和分析。它认为，治理过程是通过根植于强大的社会关系和文化环境中的实践行为来进行的，这就有必要将治理活动的表现进行不同层次的解析：第一层次是具体细节。主要分析参与者的角色、战略、利益和制度机制等；第二层次是治理过程（制度化）。主要分析网络构建和融合机制、治理理念的表达和传递、相应行动框架；第三层次是治理文化。主要分析被广泛认可和接受的治理模式、内在的文化价值、正式和非正式的监督评价等。

新区域主义的理论创新之处是在于，它提供了一种广泛的决策网络体系。例如，新区域主义在欧盟的实践表明，欧盟、成员国、区域政府以及非政府参与者都已经在一个紧密联系的政策网络中找到了自己的位置，它们之间的关系是合作与互利，而并非此消彼长。所以，通过建立这种决策网络体系并对其不断加以完善，有利于容纳各种先前无法参与决策的利益群体，从而最大限度地动员与汇聚政策资源，以便使欧盟等类似区域能够在日趋复杂的动态环境变化中做出快速适宜的应对，一定程度上提高了决策的效率和准确性。

新区域主义关于区域发展和规划研究的新视角，即区域规划的目标非常明确——提高区域在全球经济中的动态竞争力。然而，新区域主义的理论和政策视野已远远超出了纯经济的范畴，并对制度、文化等因素力量给予了充分的关注和讨论。尤其在区域规划政策实践上，新区域主义为“劣势区域”的经济复兴，提出了超越政府与市场的“第三条道路”，力图摆脱传统政策所形成的“依赖发展”与“不发展”的两难困境，极力倡导以族群与合作经济、学习与调整能力、制度变革和地方资源动员为核心的、以区域竞争力提升为目标的、由区域自主设计与实施的政策。它强调以区域行动主体的程序理性、递归理性和反思理性为基础的政策行为模式，倡导建立信任、互惠、合作、创新的区域文化以及为此所必需的制度变革。

新区域主义不单单是简单恢复旧的区域主义。它正在日益成为经济全球化背景下提升区域能力的重要理论渊源和新动力因素。新区域主义的“新”还明显地表现在理论层面的创新上。正如弗雷德里克·索德尔伯姆所指出的，“新区域主义主要是经验和理论上的创新，其本质上是一种产生于新的框架下并有新内容的新现象：经验上主要表现为综合性、区际性、开放性、主体化和趋同化等，理论上主要表现为体系化、社会化、综合化和秩序化等。”

无论凯恩斯主义和福利国家政策下的区域主义，还是自由市场复兴下传统的区域主义理论，都是主张自上而下由国家推动进行。与此显著不同，新区域主义以一种全新的理论范式，提倡“自上而下与自下而上”结合的、基于多元行动主体的、能够启发内生潜力的政策行动，并强调政策实施的关键在于增强“合作网络”和集体的认识—行动—反应能力。所以，新区域主义的思想精华本质上就是一种新型的协调合作理论和模式。

4.6.3　新区域主义的理论局限

虽然新区域主义是在国际化背景下新近发展起来的一种重要学术思潮，它广泛吸取了经济学、社会学、政治学、历史学等学科的有益理论，并形成了专注于对区域合作形态模式和区域一体化机制等研究重点和一系列观点主张，但需要看到，它仍就处于理论探索和创建阶段。所以，它还需要紧密结合当前更广泛的区域主义实践并适时地做好理论的自我修正和补充。

普查拉（Donald J．Puchala）曾把一体化理论的多样性比作是印度寓言中的盲人摸象。如同每一个盲人只能触及大象身体的一部分一样，每一种理论最多只能揭示一体化进程中的某个侧面或某些阶段性特征，而无法反映其全貌和全过程。当然，新区域主义也不例外。英国卡迪夫大学的区域规划学教授John Lovering（1999）认为，新区域主义还存在三个不同层次上的明显弱点：实质性的经济主张、明晰的政治社会学意义以及体系化的哲学方法论等。从全球化—地方化作用、政治—经济—文化重组等层面刻画出来的诸多益处，事实的确表明，新区域主义思想尚不具备足够能力在实践中解释新区域主义的垄断权。

过去二十年，新区域主义运动在西欧和北美地区得到了空前推进。然而，验证新区域主义的实践效果及其政策成效的研究成果还不充分。例如，赫特纳认为，新区域主义虽然具有多样性和多元主义的特征，但他仍然认为欧洲是新区域主义的最好实践案例，并称之为“新区域主义的范式”。总体上看，区域广泛参与国家和欧盟决策事务确实面临诸多障碍而不可能有统一模式。这是因为，各国区域的多样性、复杂性和不平衡性以及各级政府在面积、权限、功能、认同感和工作方式上都存在显著差异。与此同时，随着欧洲区域化过程中来自区域的各类参与者在数量上急剧扩大趋势，新区域主义的多层治理体系及其建构视角急需进一步实现职能的分层化，以进一步提高决策效率。

4.7　小结

新区域主义不同于狭隘的区域主义。它是在全球经济一体化进程的推动、资源环境约束下，区域合作发展的需求、各种多边谈判机制和内容创新的努力等新背景下产生并逐渐兴起的重要理论。它整合了治理理论、新制度主义理论和网络理论，集中研究区域和区域功能、区域化、区域治理及大都市区域规划等重要主题，形成了多种涵义的区域空间、多层治理的决策方式、多方参与的协调合作机制与多重价值目标综合平衡等核心论点，并在区域治理的实施结构体系、区域成员所承担的责任、区域对外的开放程度、区域化的主题内容等四个方面，与旧的区域主义存在显著不同。当然，全球化背景下，新区域主义作为深刻改变传统区域发展理论和实践的重要理论，既有不可忽视的理论解释优势也存在发展中的理论局限。

新区域主义是在信息技术和通讯网络迅速发展、经济全球化不断加剧及新的国际产业分工体系广泛推进形势下发展起来的。它是建立在对以前一体化理论进行批判的基础之上，又同时成功吸取了凯恩斯主义和自由主义经济学两大对立理论流派中的合理成分，并正在对世界各国区域规划和区域发展产生多角度影响的重要思潮之一，基本上代表了国际区域规划研究的前沿理论和优势思想。尽管由于不同国家的政治体制和社会经济制度存在诸多差异。然而，新区域主义的核心论点和相关主张与我国的科学发展观理念和目标有一定的相同之处，并且对于创新我国区域规划管理体制和实施机制具有方法论价值，值得新时期我国区域规划的研究和实践加以借鉴和发挥。

进入20世纪90年代以来，在我国国民经济实现快速发展的同时，区域发展呈现出区域城市化和城市区域化的两大趋势，相关的区域规划研究也逐渐趋于集中和深入。但是，目前尚未形成比较一致的理论分析框架。新区域主义的理论观点和政策主张，无疑对于研究建构我国全面的区域观、发展观及创新区域规划实施的协调合作机制、丰富区域规划制定模式等方面具有理论指导和方法论启示作用。