国家层次分析

国家层次分析

和体系层次分析一样，国家层次分析也是一种研究世界政治的方法，但国家层次分析聚焦于国际体系的中层，强调民族国家及其内部过程在世界体系发展演变中的重要作用。

国家层次分析的主要研究内容是国家对外政策及其决策过程。换句话说，就是国家做了什么，为什么这么做，究竟（应该/可以）怎么做，产生了什么结果和影响。因此，国家层次分析关注的主要内容是两点——某个国家的行动和多个国家的互动，前者是原因，后者是结果。在狭义的范围上说，国家层次的分析其实类似于对外政策分析，理解任何国家的对外政策都必须理解其国内因素和外交决策过程。这些因素结合起来，决定了国家如何行动。推而广之，也决定了作为这些互动关系总和的国际体系是如何运作的。

很多人似乎以为，国家层次的分析不过就是看看领导人作出什么决策，然后加以实施。事实上，很多时候，领导人并不扮演什么关键角色。就算“帝王般的总统”（imperial presidency）也经常有不自在的时候。“新政”时期的美国总统罗斯福得到了国会赋予的空前绝后的行政权力，可是他依然总是抱怨财政部的僵化，认为财政部不配合他的新政改革，以至于他难以实现改革目标，用罗斯福的原话说，要改变财政部，“就像要在棉花上打孔一样困难”^[37]。因此，为了真正细致地了解国家层次分析，为了寻找影响决策和国家间关系的重要因素，我们必须了解不同的国家类型、形势类型、政治文化、行为者对对外政策的影响。

●国家类型

国家的政治和经济特性显然是影响对外政策的一个重要变量。面对昂贵的奢侈品，富人和穷人所能作出的决策当然会不一样。类似的，富有的国家拥有更多经济资源，能制造和购买更多武器以提高军力，在国际组织中和国际舞台上享有更高的国际地位，因为他们能更多地向发展中国家提供援助，并成为他们学习的榜样和仿效的对象。当然，在国家层次研究中，经济实力的影响并非是学者们唯一关注的对象。在过去的100年间，聚焦于国家层次的研究主要探讨国家政治类型与战争的关系，其中最有影响力的观点，首推帝国主义论和民主和平论。

帝国主义论的主要观点是中国读者非常熟悉的，在此只做一个简要叙述。这一观点主要是列宁基于对一战起源的分析而引申出来的，基本的观点是帝国主义是世界战争的根源。原因是当资本主义制度发展至垄断阶段后，新兴的帝国主义能利用先进的科学技术，使自己的经济跳跃式发展，迅速赶超老牌的帝国主义，其结果是资本主义各国经济政治发展不平衡大大加剧，从而引起帝国主义各国的实力变化。新兴的帝国主义要求重新瓜分殖民地与势力范围，这就导致帝国主义战争的不可避免。简而言之，帝国主义就是世界大战的根源^[38]。从帝国主义论的视角看，一战就是新兴帝国主义（德国）与老牌帝国主义（英法）争夺殖民地和势力范围的战争。

在冷战结束之前，帝国主义论一直盛行于社会主义阵营之中，在意识形态上对两极对峙有极大的影响。但是，随着殖民体系的瓦解、新型工业国的兴起和世界进入和平与发展时代，帝国主义论在国际关系学界基本失去了理论说服力，而民主和平论崛起成为另一种阐述国家类型与对外政策关系的中观理论。

民主和平论基本的命题是：民主国家之间不相互打仗，它们之间的争端和矛盾是通过和平的方式加以解决的。世界和平有赖于民主制度在全世界各国的建立。原因主要有两点：第一，民主国家有着相互妥协的文化，在解决国内政治争端时，不诉诸有组织的暴力反对自己的对手，进而也倾向于用同样的方式来解决与其他民主国家之间的问题。第二，民主国家的分权制衡要求行政部门寻求对战争立法的支持和战争拨款，从而使战争受到民众的制约。民主国家领导人要对糟糕的决策承担责任，也使他不敢轻易决定打仗，而这些正是民主国家共同利益的来源^[39]。当然，对民主和平论的批评相当多，本书将在讨论国际安全时详细分析这个理论。

●形势类型

即使国家类型完全一致，对外政策也不可能完全相同。形势是决定国家对外政策的另一个变量。划分形势的方法有很多种，其中较为常用的一种是危机与常态。危机是具有突发性、危害性和紧迫性的事件，也就是突然发生的极具威胁的需要在短时间内解决或应对的事故。一般来说，相对常态而言，危机期间的对外政策的特点可以归结为三个“最”：

最小规模和最快速度。具体说，就是相对小规模的最高层领导群体争取在最短的时间内作出决策。危机的危害性和紧迫性使得解决危机的过程不可能发动广大人民群众进行长期深入的大讨论，正所谓“人多手杂，越帮越忙”，最高决策层必须尽快作出应对之策。经常被用于决策分析案例的古巴导弹危机便是如此。当白宫获得苏联在古巴部署导弹的确凿证据之后，肯尼迪总统迅速召开国家安全委员会并成立了一个仅有16人的执行委员会，用于解决危机，而处理这一可能引发超级大国核大战从而改变人类命运的可怕局势，时间之短可以用一本书的题目来形容——“十三天”^[40]。

领导层得到最大支持。事实上，任何国家的决策层都不会是铁板一块，不同部门和利益集团的纷争时时刻刻都在进行，在成熟的民主国家中这种情况尤其突出。但在危机所造成的巨大政治压力下，几乎所有的政治势力都会倾向于支持行政机关的高层。最近的典型例子首推“9·11”之后的美国。“9·11”恐怖袭击发生之后，布什政府在美国民众中的支持率一路飙升，美国国会几乎给政府在反恐方面的一切政策大开方便之门，迅速通过了一个400亿美元的反恐提案^[41]。这种危机下的特殊效应，使得一些政权不稳的国家可能会以加剧国际冲突来增强国内对统治者的支持，这就是所谓的“替罪羊战略”^[42]。

图2．2　《十三天》一书作者、应对古巴导弹危机的关键人物之一——罗伯特·肯尼迪（左一）

●政治文化

政治文化是一个社会普遍的、长期的和基本的价值观，主要来自历史经验和民族信仰。在200年来的国际关系史上，中国领土曾经遭受过几乎所有列强的入侵，类似“东亚病夫”这样的耻辱称号，使得中国人在很长一段时间内对体育赋予了极强的政治含义，而本土只遭受过一次外敌入侵的美国显然不会有这种感受。此外，主要信仰新教的美国、信仰东正教的俄罗斯、信仰伊斯兰教的伊朗，对世界的看法自然大相径庭。

虽然学者们都公认政治文化对一个国家的对外政策和行为起着至关重要的制约作用，但学术界同时存在着夸大文化作用和贬低文化作用的两种倾向。由于文化的功能主要表现在提供认同标准、确立规范和行为模式三个方面，所以，文化在国家对外政策和对外行为方面的作用也应该主要体现在这三个方面。即文化在对外政策中确立“我者”和“他者”的认同标准，确定国家在国际社会的价值追求，在国家面临转型或形势不明朗时指引国家的对外政策和实践^[43]。

下面我们以古代中国为案例来说明文化对对外政策的影响。

第一点，文化影响民族国家对“我者”的认同，回答“我们是谁”的问题。古代中国对自身的认识十分清晰，那就是将自己视为世界文化的中心。所以中国所应采取的态度是傲视四方，成为周边各国的楷模，中国文化应当辐射和教育周边蛮夷。随之形成了中国对外的不平等概念：天下一家，但中国是权势无边的家长；四海之内皆兄弟，但中国是决定一切的老大^[44]。中国中心观和自我优越感在政策上的表现，就是形成了东亚地区古代国际关系的基本模式——朝贡体系。这一体系体现出严格的尊卑和等级秩序，凸显了中国在政治上的中心位置。

第二点，文化确定国家对外政策的价值取向，回答“我们要做什么”的问题。基于中国中心论所具有的巨大文化优越感，古代中国对外政策的最高目标是以夏变夷，最低目标是不能被“夷化”。因此，当中原王朝统一和强盛时，往往以文化扩张（而非军事和经济扩张）为重要使命，对掠夺财富和征服领土兴趣不大，比如盛唐时期对西北和东北地区的经营和治理几乎都以当地少数民族贵族为主导。当中原王朝处于弱势时，则不得不采取一种“隔离”政策，保证本朝在文化上的优越地位，这一点在晚清时期抗拒外国公使入京一事中表现得极为明显。

第三点，文化在确立“我者”时，也明确了“他者”，回答了“谁是我们的敌人？谁是我们的朋友”的问题。中国文化中确定“他者”的主要标准比较简单——是否接受中国文化，是则成为藩属，否则“非我族类，其心必异”。在古代史上，接受中国文化的表现主要是上表称臣，加入朝贡体系，拥戴中原王朝，成为藩属；不接受中国文化的表现主要是不来朝贡，甚至是侵扰边境和攻城略地。在政策上，中原王朝对这两类国家给予完全不同的待遇。对属国，中原王朝承担安全保卫的义务，绝不置之不理，这就是所谓的“天子守四夷”；同时在经济方面厚往薄来，给予大量财富和贸易机会。明朝万历年间支援朝鲜对抗丰臣秀吉的入侵就是一个典型的例子。对“蛮夷”和敌国，中原王朝实力不济时就搞和亲，实力足够后就征讨，征讨后就安抚和汉化，西汉对匈奴的政策和唐对突厥的政策都是如此。

●对外决策过程中的行为体

与体系层次分析不同，国家层次分析不会把国家看成一个单一的结构和一个黑箱。国家不过是一个外壳，里面封装的是对外政策的制定和执行过程，其中许多的次国家行为体都发挥了作用。他们包括政治领导人、官僚、议会、利益集团和民众。这些行为者之间的合作、冲突和妥协塑造了对外政策的诞生过程。

上文虽然论及富兰克林·罗斯福对其权力受限的抱怨，但领导人依然往往是最强有力的次国家行为体。不管他们的头衔是总统、总理还是首相、国王，他们几乎都是国家安全和对外政策的最高决策人。对于认可“双层博弈”理论的西方学者而言，政治领导人主要的工作就是与他在国际层次和国内层次上的各种政治势力展开谈判，其目的是达成一个让国际谈判对手和国内政治势力都满意（最低程度是不反对）的协议^[45]。必须说明的是，这种情况并不限于民主国家，也不是全球化时代才有的现象，中国近代史上多次与列强的接触都可以拿来当“双层博弈”的案例。办理天津教案的曾国藩死于“内疚神明，外惭清议”，而被骂为“汉奸”的“李二先生”也在访欧期间对俾斯麦发出无奈的抱怨：“与孺子妇人共事何其难也！”

官僚不是通过选举上台的政治领袖，他们是通过考试选拔出来的职业政府职员，即公务员。在法律上，官僚必须完全听命于政治领袖，但实际上往往并非如此。官僚们会根据自身的利益和位置来影响政策的制定和执行，影响官僚行动的往往不只是领导的批示，还有他们自身的考虑。在日本这样的国家，官僚们甚至长期主导了政府的内政外交路线，出现了所谓“行政主导”的现代化模式。在20世纪60年代开始的长达30年的日美贸易摩擦中，主导日本政策的是通产省和农林水产省等部门的文职官僚^[46]。

虽然几乎在所有的国家，政治领袖都掌控外交政策，但议会并非政治领袖的橡皮图章，尤其是在民主制度较为成熟的国家。在宪政民主国家，议会一般掌握财政拨款权和宣战权，如果行政机构的对外政策设计没有令议会满意，那么再美好的政策设计也会成为一纸空文。在全球化的时代，由于“国内问题国际化、国际问题国内化”的趋势逐渐加强，原本侧重关注国内议题的议会作用更是明显上升。比如说，美国国会不可能不关心中美贸易逆差问题，因为这至少关系着美国商界的贸易利润和工人的就业率问题。

利益集团作为具有相近观点或者利益的民众组成的团体，对对外政策的影响日益明显。涉及种族、政治、经济和环保等议题的利益集团可以通过倡议与游说等方式发挥他们的影响力。美国公认的最出色的游说力量当首推以色列游说团。在犹太裔美国人的努力下，美国自二战后对以色列采取了长期的广泛的支持和援助政策^[47]。利益集团的影响力和受到关注的程度由此可见一斑。

民众在对外政策中所起的作用虽然是间接的，但历史上和现实中并不乏民众对对外政策起重要作用的例子，尤其是在民主国家。一般来说，决定民众对对外政策影响力大小的，是民众对国际事务的关心程度，以及是否有合法的畅通的渠道发挥作用。民众通常更为关心国内事务，但有些时候，民众更关注对外政策，特别是国家遇到麻烦的时候，比如1931年“九一八”事件之后的中国国民显然更为关注日本侵华问题。而且总有部分公众是热衷观察国际事务的，否则我们不能解释为什么《环球时报》在中国的销量如此之大。民众发挥作用的渠道主要是选票和舆论，但在某些情况下，他们还可以通过全民公决的方式决定十分重大的问题，比如瑞士2002年全民公决是否加入联合国。

●从国家层次分析美国为什么会发动伊拉克战争？

从国家利益的角度看，美国认为，伊拉克与恐怖主义的关系威胁了美国的国家安全。“9·11”事件后，美国坚信萨达姆政府和拉登的“基地”组织有联系，是支持恐怖主义的一大势力。不仅如此，伊拉克拥有或正在研制大规模杀伤性武器，如果伊拉克向国际恐怖分子提供大规模杀伤性武器，那将对美国及其盟友（尤其是以色列）造成巨大威胁，因此美国必须实施“先发制人”战略，坚决推翻萨达姆政权^[48]。

从国家类型角度看，美国自认为自己是民主国家，代表了世界先进文化和发展方向，而伊拉克萨达姆政权是个独裁而专制的国家，是不文明、不开化的落后国家。实行了民主制度的国家有助于世界走向和平和稳定，而独裁国家则是对世界的威胁。所以，美国在证据不足的情况下就断定伊拉克居心不良、威胁美国安全，只有将伊拉克这样的国家改造成民主国家，才能有效消除美国和世界的安全威胁。

从政治文化角度看，美国文化中有一种根深蒂固的“救世主”思想，认为自己是“上帝的选民”，担负着“拯救世界”的“天定命运”，“基督教注定要把世界从撒旦的统治下拯救出来的神圣使命的世俗表达就是——美国的民主制必将把世界从专制者的压迫下解放出来”^[49]。因此，美国不惜以战争的方式来推广美国式的民主制度。而伊拉克萨达姆政权在美国眼中就是一个“流氓政权”和“邪恶政权”，只有彻底推翻萨达姆的统治，“解放”伊拉克人民，建立民主政权，才能使伊拉克人民幸福。布什曾宣称他的目的是要为中东地区树立一个“民主”的样板，进而向整个阿拉伯世界实行民主辐射，为建立一个美国治下的世界新秩序开辟道路。国防部副部长沃尔福威茨说：“伊拉克战争是为了实现政权改变，一个民主、自由的伊拉克将为中东国家的人民树立一种典型，伊朗、叙利亚人民将从中得到启示，沙特等国也会为政权形式而不安，从而实行改革。”^[50]

从利益集团角度看，希望从战争中获得经济好处的军工复合体^[51]会极力推动美国攻打伊拉克。因为战争显然会刺激美国的传统军火工业，从而带动相关高科技产业的发展。据统计，战前美国聚集在海湾的22万军事人员中，真正担负进攻任务的军人不过三分之一，其他的人大部分是美国军火公司的雇员，负责指导美国军人如何使用其公司生产的先进武器。这从侧面说明军火商会倾向支持美国政府发动战争。而战前美国提出的直接预算高达1　000亿美元，国防部等军事部门当然也能从中获利^[52]。

从民众角度看，美国大部分民众对萨达姆政权没有好感，认为它不仅是“邪恶”的，而且直接威胁美国的安全，并倾向于以战争方式解决伊拉克问题。据美国多种民意调查，在开战前，60%以上的美国选民支持这场战争。美国参议院最后以99票对0票批准布什总统发动这场战争。在此等民意压力下，为了博取选民欢喜的布什政府当然不会对民众的意愿置之不理^[53]。