主权的层次分析

二、主权的层次分析^[1]

主权是民族国家特有的根本属性和固有的排他性权力。从本源上和本质上来说，主权具有至高无上的特性。对内主权是国内社会的垂直权力关系，对外主权则是国际社会的水平权力关系，后者从来就是一种受到相互制约的平等关系。为了发展良好的对外关系，从中获取国家最大利益，国家行使主权需要自我克制和控制，以便与国际社会和其他国家保持平衡。主权是国家立于世界之林的命脉所系。

主权是一定历史环境的产物，是以世界民族国家体制的存在为客观基础的，它仍然是当代的显著特征，在可预计的将来，也不会显露出即将退出历史舞台的征兆。但是，主权既然是历史的产物，就不可能是一种令时间与空间凝固的特权，它必然随着历史进程而演化，必然与变动中的国际环境相平衡，与变动中的国家利益相适应。简言之，国家的存在及其利益是它在主权问题选择的内在动力，国际环境嬗变是这种选择的外在动力。这意味着主权的特性、地位和作用，在国际关系的发展进程中会不断发生变化，提高其适应力。在当前的国际体系转型期，这种变化尤其明显。这是主权自诞生以来，第一次面临着历史性变迁。

其实，主权并非是先验存在的东西，而是社会建构的产物。众所周知，欧洲由中世纪向近代转型之际，在欧洲民族国家的形成过程中，它们彼此之间以及它们与国际体系的互动，才建构了主权和主权国家，奠定了现代国际关系的基石。300多年来，对国家及其主权中心地位的认可，一直是国际关系的根本特征和基础。随着国际社会的不断转型，上述互动的深化，主权必然面临不断的重构，因为主权将特定的国家权威与特定的国际社会结构、政治空间和时间联系在一起，它随空间与时间的变化而变化。从社会建构的意义上来分析主权的变动性，我们同样会发现，全球政治生活本质上是一种社会生活，是多种社会关系之和，主权建构在这种社会关系，特别是国家相互间有意识的社会交往活动之上。随着全球化与全球问题不断推动国际权力相对集中，国际机制与国际制度日趋扩展、日臻完善，越来越多的非国家行为者积极参与全球决策，跨国家治理日益增多，全球政治生活不断扩展和深化，主权也不断改变着自身的属性，这是国际关系互动实践不断建构的结果。只有这样，我们才能考察和把握主权的时代变迁。国家主权在全球化进程中，在现代国际体系的转型过程中，在国际政治向全球政治发展的历程中，经历着社会性的重构。

由主权国家组成的体系，可以被看做是一个国际俱乐部或国际共同体，主权就是俱乐部的成员资格或共同体颁发的行为许可证。它们相互间的关系是独立的，互不隶属。主权国家间的这种平等关系，要通过平等的相互承认来确定，在此基础上，它们共同构成了一个国际体系。它们也是所有国际法和国际制度的合法性源泉。

由此可以看出，主权既有体系层次上的意义，又有国家层次上的意义。可是，这两种意义是不一致的。国际体系对主权的规定是抽象的、平等的，因而体系层次上的主权是同质的。如果体系对主权的质的规定性能完全贯彻，那么在国际社会中，有关主权的问题都能迎刃而解。事实上，主权在法理上、形式上的平等受到实质上不平等的冲击。国家主权与国家行使主权的能力之间具有实质上的相关性。这是因为在国家层次上，主权的实现存在着巨大的差异。由于“国力就是主权的必要条件，但并不一定每个国家都能做到。任何情况下，国力都不是一个充分条件”^[2]。在国际体系中，国家主权以自我国力为基础发挥作用，而体系结构和进程揭示国家间实际能力分布的差异性和不对称关系，绝大多数发展中国家处于民族国家的初创阶段，政治、经济与社会结构不够稳定，政治、经济与社会发展困难重重，综合国力和国际地位较弱，它们对内对外的重大决策，以及对自身发展道路的抉择，经常受到内外势力的干扰和干涉，总体上处于劣势地位，它们的主权处于脆弱状态，而霸权和强权国家利用其力量优势，奉行扩张性、干涉性对外政策，否定体系对主权的规定性。因此，在实际上，世界各国的主权是绝对不平等的，虽然在国际法上似乎享有平等地位。问题的复杂性在于，现今的全球化并非是纯粹意义上的进程，而是与美国的霸权缠绕在一起的。美国的霸权并不单单是在一般意义上侵害了其他国家主权的有效性，恰恰是充分地利用其在全球化及其所带来的全球机制化中的主导地位和独享的特权，把它的霸权有效地扩展到其他国家的主权领域，从而侵蚀了它们的主权。因此，对于发展中国家来说，主权是一个没有实现的目标，它们在主权问题上不得不面对弱势、困境和挑战。

同时，西方国家用主权理论巩固了自己的民族国家地位之后，就陷入了某种困境，即主权原则在国际关系中所倡导的独立原则与平等原则，与资本的无限扩张性形成了难以调和的矛盾。这种矛盾在当代日益深刻化。发展中国家构成了全世界民族国家的绝大多数，它们积极接受和实践主权的最高性与平等性原则，用以捍卫自己的政治和经济利益，这是创立主权理论的近代西方思想家和政治家始料不及的。主权原则在当代国际关系中的震撼力，与西方大国的愿望和利益相悖。因此，主权在国际上面临两股力量的冲撞，一方面国家（主要是发展中国家）为落实体系对其主权的规定性而努力，这就是国家间的平等、独立、互不干涉内政；另一方面，霸权或强权国家践踏体系层次上主权规定性的本质。这就是主权陷入困境的根源所在。

既然主权的困境来源于体系和国家间内在的结构性紧张，而且，从原理上讲，这种结构性紧张是现存的国际体系所固有的，因而彻底消除是不可能的，虽然这种结构性紧张是现代国际体系确立之日起就已存在的问题，但是，全球化极大地改变了体系和国家本身，体系的整体性和联动性大大加强，国家对体系的依赖，以及国家间相互依存性、差异性和不对称性也大大加强。在全球化进程中，一方面国家必须适应新的历史条件，以新的思维，从新的视角，审视全球政治，重视全人类和地球的命运，重视共同利益，洞悉世界各国除了以共同的责任感，非排他性、非独占性的利益追求，明智和建设性的方式，共享整体性和多样性发展的成果之外，别无选择。在这种情形之下，国家的生存和发展方式发生了根本变革，国际行为也有了新的生长点。国家利益的内涵开始深化，这突出地表现在国家间在不同领域和不同程度上，存在着日益增多的、共同的、普遍的利益，包含着共同受益或共同受害的因素。国际合作、国际机制、国际制度甚至国际一体化建设，逐步成为世界各国普遍采取的生存方式和发展方式。这种互动关系的实现是以利益和权力的让与为条件和代价的。另一方面，以美国为代表的西方大国，倾向于利用全球化所塑造的结构和进程的力量，巩固其有利地位，强化其对世界的主导权，而广大发展中国家只有参与全球化进程，积极融入国际体系，才能求得发展，因而处于一种被动受影响的地位，极大地受制于其中。在上述双重压力下，体系结构所展示的国家的不平衡性，以及体系进程所揭示的国家的不对称性进一步加剧，并且随着全球组织化程度的迅速提高，以一种制度形式固定下来，国际体系和国家间内在的结构性紧张空前激化，主权在全球政治中的地位和意义发生了深刻的变化，全球性因素和外部性因素日渐影响政府的决策，主权问题凸现出来，种种贬低、否定主权的观点接踵而来，从淡化、弱化、侵蚀、取消主权，到否认发展中国家作为主权者及其行为的有效性和合法性。这在冷战后时期集中表现为对发展中国家内部事务或相互冲突的干涉主义倾向。

因此，我们必须在体系和国家两个层次上作出极大努力，以缓和国际体系和国家间内在的结构性张力。

一方面，我们要坚持体系对主权的质的规定性，通过强化国际法与联合国宪章的基本准则，加强有关的保障机制和制度建设，推进国际关系民主化，促进国际格局多极化，反对霸权主义及其干涉主义，建构全球和谐社会，来进一步落实主权平等的原则。主权平等原则并非只是抽象的法律主张，还是具体、紧迫的全球政治实践。

另一方面，在国家层次上，我们寄希望于力量的平衡，包括大国力量的平衡、发展中国家与发达国家力量的平衡，以及越来越多发展中国家的崛起，只有逐步纠正世界力量的失衡状态，尤其是改变美国与其他大国力量的极端失衡状态，才能使主权的困境不断得到缓解。

与此同时，我们必须注意到，在国家主权问题上，世界各国进行了富有成果的创新实践，它们在主权问题上的选择，有明显的时代特征。它们在全球化、区域化进程中考察主权的变化，在主权问题上采取积极的态度，注重在与其他国家的互动关系中建构主权的新形态，把可自我调节的行动自由度与享有独立的方式统一起来，以适应全球化时代的新形势。现在应当在理论上作出阐述，确立国家主权的新分析框架，确立新主权观，采取更自觉的行为。尽管人们无拘无束地谈论主权的获得、失去或被侵蚀的方式，但主权说到底是一个政治权力如何行使或应该如何行使的问题。

为此，我们需要建构一种国家主权的层次理论，必须对主权困境进行层次分析，对主权内涵进行层次分析。

主权的本质和内涵是对内最高统治权及其对外独立权，它在主权中居于核心层，是一种核心权力，是国家一切权力的本源。就国家人格和主权最高属性而言，主权是绝对的、抽象的、排他的、不可分割的、不可放弃的，这在全面的区域或全球一体化以及民族国家消亡之前是不会改变的，而具体的主权权力则不同，它们是主权授予的下属权力，是主权的派生权力和具体表现，在主权中居于外围层，它们是相对的、具体的，可以自主限制，也可以自主让渡。这种划分旨在为新的主权观奠定理论基础。

实际上，世界各国特别是包括中国在内的发展中国家，都深刻认识到在全球化过程中国家主权受到越来越多的限制，即使最强大的国家也难以完全在单边主义的状态下作出重大决策，所有国家都要在全球政治空间中进行决策，调整自己的国内行为和国际行为，全球化程度越高，国际体系越紧密，限制的压力就越大，唯一出路是在体系与国家、国家与国家的互动中，进行互利的变换，维持和增加合作关系，才能真正保有甚至强化主权，世界各国在主权的实践活动中，已经对此作出了明确的回答。

一方面，世界上至今没有任何一个国家愿意或已经在本质上放弃主权，美国是如此，欧盟各国也是如此，发展中国家更是如此。对于作为弱者的发展中国家来说，主权是它们的强大武器，在国内反对国家分裂，在国际上捍卫自己的独立，这不仅是为了自身的利益，也是为了维护国际民主与和谐。因此，在涉及主权本质的问题上，世界各国的态度和立场都是刚性的。

另一方面，世界各国在当代的国际大趋势下，采取了柔性的态度，以自主适应的姿态，对具体的主权权力进行自主限制或自主让渡。这种自主选择，虽然历史上也有，却是偶然的、少量的，而在当代成为必然的、普遍的现象。它集中地体现在国际一体化进程中和发展中国家身上。实际上，已有七个国家的宪法明确地规定了在区域协作利益上的主权让渡问题。

这种对具体主权权力的自主限制与自主让渡有两个特点：

第一个特点是双向性和互动性。国家间或国家与一体化组织间，彼此享有某种权利和承担某种义务。这不是单方面的让步，是为了有所得而有所失，得必须大于失，其起因和出发点是通过国际间互动，来获取国家的更大利益或根本利益。应强调国家利益决定主权的原则，国家利益始终是主权的中轴和判断标准。这种在平等互尊基础上的协商谈判，互让互利，正是尊重主权的表现。

如果双向性向单向性蜕变，即在外来强大压力下自主行动向非自主行动转化，主权就会被剥夺，国家根本利益会受到损害。

第二个特点是独立自主性。即国家是在主权平等条件下，独立自主作出决策，其目的和宗旨是坚持和强调主权的本质，而不是削弱与放弃主权。主权的国际意义就在于国家的独立自主。这可以从三个层面加以说明。

其一，国家在主权问题上作出的选择既然是自主的，就意味着它是行使主权的结果，是自愿作出的并且符合国家利益原则，命运掌握在自己手中，这充分体现了国家主权的本质内涵，是主权权威的表达，表明国家行使主权的完全自主。

其二，诚如汉斯·摩根索所言：“国家限制自己行动自由的法律义务和数量本身不影响它的主权。……影响主权的不是法律限制的数量，而是它的性质。但是只要有一项影响到这种权威的法律规定，它本身就足以破坏这个国家的主权。”^[3]

确实，在主权问题上的自主选择有一个“度”，即不能超越国家的最高统治权和对外独立权。只要把握好这个度，国家就不会因此而丧失主权。换言之，决定主权丧失与否的不是国家自主限制与自主让渡的数量，而是它们对主权本质所产生的影响。从本质意义上来说，国家并不是彻底放弃这些主权权力，只是两者有所分离，或是共同行使这些权力，即在某种国际框架、机制或机构内进行政策协调或集体决策，必要时国家也可以收回这些权力。在这一方面，欧洲一体化具有典型意义。在欧洲一体化进程中，成员国政府的最高管辖权和主权国家间的平等和互不干涉内政原则受到了考验。且不说在有些方面，欧盟有高于成员国政府的管辖权，即使像挪威、瑞士、冰岛这样一些非欧盟成员国，为了和欧盟建立紧密的经济社会联系，也不得不承认欧盟的规则具有优先性。主权国家平等的原则在欧洲一体化的实践中也发生了变异，大国在欧盟委员会中拥有2票，而小国只有1票。不过，华莱士认为，主权原则在欧洲一体化中并没有被废除，主权只是越来越以共同的形式出现。欧洲机制是专为专家等精英治理而设计的，技术管理型的治理被放在了欧洲的层面上，而政治代表仍保留在成员国政府手中^[4]。成员国对主权问题的处理，事实上一直在坚持主权的本质和自主限制与让渡主权权力、坚持国际体系对主权平等的规定性和正视国家行使主权能力的差异性这两个方面，总体上保持着良好的平衡关系。成员国选择一体化这条自主限制和让渡主权权力的道路，是为了更好地维护并实现其主权。拥有欧盟委员会内一半票数的弱小成员国，能够通过集体的力量，否决大国提出的任何有损于它们关键利益的方案，从而有效地共同行使这些主权权力。欧盟的实践经验否定了华尔兹的一个著名论断：任何一个国家都不想参与构建一个它及其他国家会在其中受限制的结构。

其三，国家在主权问题上进行自主限制和自主让渡的必然结果，是国家利益的最大化，即以必要的妥协和让步为代价，充分利用当今世界所能提供的各种资源，在最短的时间内，以最快的速度、最小的代价，走向可持续发展和繁荣，这最终无疑会强化国家的主权地位。

简而言之，主权理论是一种发展的理论。当代的主权理论应当是一种层次理论，它指明了国际体系层次上主权平等的同质性与国家层次上主权实践的差异性，它把主权的内涵分解为作为主权本质的核心权力和其派生的各项具体的主权权力，我们应当坚定不移地坚持和维护主权的本质，而各项具体的主权权力，可以根据国家利益的需要加以自主限制，或自主让渡，其目的是要更好地维护主权的本质，使之成为我们在与全球化和谐共进中的根本保障。我们需要一种刚柔相济的新主权观，以化解全球化、区域化与霸权对国家主权的重大挑战。

当然，由于发达国家和发展中国家处于民族国家的不同发展阶段，它们的境遇、心态、反应有很大的差异性。在全球化和区域化的漫长历程中主权问题将始终是一个极其尖锐的问题。

总之，主权正在从传统走向未来，从古典的、封闭式的单向权力走向当代的、开放式的互动权力。在全球化、区域化进程中，这一趋势将加速。按照历史的逻辑，主权的民族国家及其所构成的体系是历史形成的，随着历史而发展，自然也会有历史的终结，这同样是一个漫长的历史进程。