俄罗斯联邦的作用

第一节　俄罗斯联邦的作用

作为全球与区域行为主体，俄罗斯的政策受到其潜力、国家利益及其面临的全部威胁、为保障国家利益和应对威胁所选择的战略方针及其贯彻执行等因素的影响。

俄罗斯武装力量的使命是保障国家安全免遭来自外部和部分来自内部(与内务部的内务部队和紧急情况部的民防部队的使命相同)的威胁。俄罗斯武装力量由陆军、空军和海军三个军种，战略导弹部队、太空部队、空降部队三个独立兵种以及后勤部队构成。目前，全国共划分为7个军区，分别是莫斯科军区、列宁格勒军区、伏尔加河沿岸—乌拉尔军区、北高加索军区、西伯利亚军区、远东军区以及加里宁格勒独立军区。海军包括波罗的海舰队、北方舰队、太平洋舰队、黑海舰队和里海区舰队。

截至2005年1月1日，俄罗斯武装力量的兵员总数为116万人。^[1]近年来，以最优化标准确定的计划兵员总数是100万人。列兵和士官的补充大部分依靠征兵制度。在武装力量的改革过程中，将提高列兵和士官的雇佣比例，到2008年其比例将占17%。从2008年起计划将服役期由2年改为1年。同时必须考虑到的是，兵员招募的规模和额定数量正在下降。据专家预测，在2005年以后的5年中，俄罗斯将出现“兵荒”，即由于20世纪90年代人口出生率的急剧下降而导致兵员招募中适龄青年数量的减少。

就整体而言，俄罗斯拥有遏制和进行现代战争所需的武器装备。规模大大缩小并度过了预算被大量削减的困难时期，俄罗斯的军事工业综合体^[2]仍然保存了几乎所有武器装备的生产潜力，问题仅在于军队大规模购置军备的经费不足。

俄罗斯拥有强大的核遏制力量，在数量上与美国进行相互削减的同时，俄罗斯的核力量正在进行升级换代。现代化的洲际弹道导弹“白杨—M”已经取代服役期满的老一代陆基导弹，新型的海基导弹“圆锤”已完成试验。由于租赁并使用许多新独立国家的雷达站，加上俄罗斯自己境内的雷达站，成功地建立起了行之有效的全方位的导弹进攻预警系统。大量军事卫星的发射以及最新地面光学电子设备——太空跟踪器“窗”的运行，提高了对空中——宇宙进攻的反击能力。俄罗斯还部署有世界上唯一的地区导弹防御系统(在莫斯科周围)。

常规力量战备水平的现代化和更新换代工作的进展比较缓慢。军事工业研发了C—400防空导弹系统，苏—34歼击轰炸机和苏—27CM歼击机，米—24PH直升机，KA—52“黑鲨”直升机，T—90坦克，“伊斯康德尔”战术导弹，携带常规弹头的空基翼式导弹等大量现代军事装备，其中许多军事装备已向国外用户供货。然而向俄罗斯武装力量提供这些军事装备的速度较慢，因此，俄罗斯现有的所有武器装备都已经严重老化。2005年夏，国防部宣布大约一半(共2万辆)的坦克需要大修，从技术上讲30%的作战飞机的使用寿命已经到期，只有20%的武器装备符合现代标准。

今天俄罗斯武装力量面临的实质性问题，是增加并完善航天器以建立有效的全球通信和指挥系统，以应对发生在任何地方的军事行动，使用精确度高、射程远的武器装备是该系统功能发挥的必备条件。精确度高、射程远是现代战争的主要特点之一。

与武器库老化问题相似的还有因军人的社会保障水平低所带来的一系列其他问题。许多军人家庭的人均收入处于最低生活水平，有的军人家庭甚至低于最低生活水平，致使相当数量的青年军官在第一个为期5年的雇用合同到期后就退役了。俄罗斯武装力量中约有10万官兵的家庭没有自己的住宅，这种情况导致伤病和虐待士兵现象的大量发生，进一步降低了军队的吸引力。

常规武装力量的战备水平也不容乐观。尽管近年来战备机动部队和用于战备的拨款都有所增加，但远没有达到应有的水平。比如近三年来，空军飞行员的年平均飞行时间增加了5%～7%，达到12小时～44小时。但按照国际标准(如印度空军标准)，飞行员为保障自己的专业水准，年平均飞行时间都不少于160小时～180小时。

财政拨款问题是决定俄罗斯武装力量状况和现代化与战备水平前景的重要因素之一。

通常在自身安全出现危机的情况下，如发生战争，国家都会投入最大的财力和人力用于军事目的。冷战时期，苏联在这方面的投入达到国内生产总值的20%，而美国由于其国内生产总值的绝对值高，其平均投入约占6%。一般认为，用于国家安全的合理投入为国民生产总值的3%，若提高此门槛，不可避免地将给国家经济的健康发展带来负面影响。

朝鲜民主主义人民共和国的相关情况就是最明显的例子，它的军费开支约占国内生产总值的1/4。较少的军费开支有利于国家的经济发展，但是，总有不少国家不得不依赖其在军事方面的大量支出以保障国家安全不受军事上比较强大的国家联盟的威胁。这主要是指军事支出占国内生产总值1%的日本和许多欧洲国家。当今世界上的平均军费开支占世界总产值的2.7%。美国的军费开支占其国内生产总值的3.5%(约为4 500亿美元)。

若按购买力平价计算，苏联和后来的俄罗斯的军费支出自1987年以来已大幅度减少，从当时的最高值(超过3 000亿美元)降为1992年的470亿美元，1996年降至最低水平(230亿美元)。俄罗斯的军费开支在1998年金融风暴之后开始逐渐增加，1990年增至350亿美元。最近三年的军费开支又有了实质性的增加。今天，若以购买力平价计算，俄罗斯的军费开支已超过700亿美元。若用卢布计算，2005年俄罗斯联邦预算中的国防开支为5 290亿卢布，2006年为6 680亿卢布。根据官方的数据，占俄罗斯联邦国内生产总值的2．7%。应当指出的是，为了国家安全和保障护法机关(包括内务部、联邦安全局、对外情报局、紧急情况部等)的活动，国家增加的开支并不大，2005年的预算支出为3 980亿卢布，2006年为5 400亿卢布。我国军费开支的动态情况见图7。值得注意的是，按绝对购买力平价计算，俄罗斯的国防开支约3倍于外汇兑换汇率的指标，但这对上述时期军费开支变化的整个动态图影响不大。

图7　1986—2003年苏联和后来的俄罗斯国防开支动态图

在政治家和军事政治安全专家的文章和言论中，经常有对增加军费开支的正面呼吁，如建立这样或那样的武器系统、提高战备水平、增加军人薪水等。但问题是，要增加军费开支就必须削减联邦政府的其他开支，如教育、医疗卫生事业、社会政策方面的开支，或者提高税收。对具体军事项目增加经费要以缩减其他项目的财政拨款为前提。武装力量的建设和国务活动的许多领域一样，是一种有前提的艺术。对于俄罗斯而言，这种前提就是人民生活水平的提高与国家现代化建设速度之间的平衡，具体而言，就是国内生产总值的平稳增长。在一次记者招待会上回答为什么国防部不要求增加更多的财政拨款的问题时，国防部长С．Б．伊万诺夫就是这样坦率地回答的，他说，若这样做将会导致国家经济的全线崩溃，所造成的后果也包括对武装力量财政拨款的影响。

客观地讲，军事建设可能的优先地位取决于该领域目标和任务的优先地位，军事领域目标和任务的优先地位又取决于国家安全威胁的规模和性质，而国家安全领域的目标和任务是由国家政治领导层决定的。

俄罗斯联邦国家安全的目标和任务的确立经历了几个重要阶段: 1992年3月5日颁布《俄罗斯联邦安全法》，1996年6月13日发布《俄罗斯联邦总统向联邦会议所作的关于国家安全的咨文》，1997年12月17日公布首个《俄罗斯联邦国家安全构想》。2000年又出台了一系列相关文件:《新版俄罗斯联邦国家安全构想》、《俄罗斯联邦军事学说》、《俄罗斯联邦对外政策构想》，2001年还发表了《2020年之前的俄罗斯联邦海军学说》。在上述文件中形成了俄罗斯在安全保障问题上的主要立场。2001年以来，由于国际安全领域发生了实质性的变化，有必要对上述文件进行相应的修正。2002年11月，总统В．В．普京提出了这一任务，国防部长С．Б．伊万诺夫对此进行了明确:总统指的是应采用《新版俄罗斯联邦国家安全构想》。

2003年10月2日，国防部公布了《俄罗斯武装力量发展中的迫切任务》的报告，报告分析了俄罗斯联邦在全球军事政治关系中的地位，当前和未来的威胁，现代战争与武装冲突等。这份报告的基础是上述出台于2000—2001年间的一系列文件。考虑到国家安全领域形势的急剧变化，报告作出了一定的修正。

报告指出，建设和发展俄罗斯军事实力的重要性，在于对我国与当代国际关系体系最关键因素的关系性质的理解。当今全球军事政治状况的特点是两种基本趋势的结合:一方面，致力于建立新的、较为公正和民主的国际经济和政治关系体系;另一方面，某些国家未经联合国授权决定使用武力的实践在不断增加。此外，还有另外五种全球性的新趋势:

1．首先是应对新的挑战，包括大规模毁灭性武器及其运载工具的扩散、国际恐怖主义、种族冲突、极端宗教组织和团体的活动、毒品走私、团伙犯罪活动等。从这个意义上说，强力机关之间国际合作的重要性明显提高了。

2．在传统的军事政治组织以外使用武力的国际合作成为现实，经常在临时的同盟框架内使用武力。俄罗斯对严格遵守国际法的此类同盟表示支持，如若俄罗斯的外交利益需要，俄罗斯也将参与其中。

3．为了保障这个或者那个国家的经济利益而使用武力的情况越来越多。

4．国内恐怖主义和国际恐怖主义交织在一起，恐怖主义从政治威胁变为军事政治威胁，武装力量(包括俄罗斯武装力量)反恐的责任范围明显扩大了。

5．在各国为确立外交优先次序的性质方面，国际关系体系中的非国家行为体的意义大大提高了。

报告对构成俄罗斯联邦国家根本利益的威胁进行了分析，这些利益包括:国家主权、领土完整、社会政治稳定、宪法体制、国际社会的战略稳定、对生存至关重要的战略经济区和交通枢纽的自由通道等。这类威胁有三种类型:来自外部的、国内的和跨国界的。

来自外部的威胁主要有:

●以进攻俄罗斯联邦或者其盟友为目的，扩展兵力和设施的部署。

●对俄罗斯联邦领土的觊觎。

●由一些国家、组织和运动实施的研制大规模毁灭性武器的计划。

●干涉俄罗斯联邦内政。

●在俄罗斯联邦边界附近或其盟国边界附近展示武力。

●俄罗斯联邦边界附近或其盟国边界附近成为武装冲突的发源地。

●邻国国家制度的不稳定和虚弱。

●导致俄罗斯联邦边界附近或其盟国边界附近原有力量平衡破坏的兵力部署的扩大。

●危及俄罗斯联邦或者其盟国军事安全的军事集团和联盟的扩大。

●在俄罗斯边境附近国际极端组织的活动和伊斯兰极端主义的加强。

来自外部的主要威胁还有对生活在国外的俄罗斯联邦公民的权利、自由和合法利益的歧视和压制。

国内的威胁主要有:

●以暴力方式改变俄罗斯宪法体制和破坏其领土完整的企图。

●旨在对国家权力机关和管理机关的功能进行破坏和颠覆，对国家、国民经济及军事目标和生活保障设施以及信息基础设施发起攻击的计划、准备和实施活动。

●建立非法武装部队。

●武器的非法扩散。

●大规模的团伙犯罪活动。

●分裂主义和极端宗教势力的活动。

跨国界的威胁较为特殊，指的是在某些国家出现的既针对本国又针对他国家的政治、军事政治或者武力威胁。一般说来，这种威胁来自非国家行为主体，其活动范围是跨国界的。值得注意的是，跨国界的威胁有日益增强的趋势。针对俄罗斯联邦的这类威胁主要有:

●以向俄罗斯联邦和其盟国投送为目的而在第三国领土上部署武装力量。

●来自国外的对从事破坏活动的分裂主义、民族主义或极端宗教势力表示支持的直接或间接的活动。

●跨国界的犯罪活动。

●从事敌对的情报活动。

●国际恐怖主义组织的活动。

●毒品买卖活动。

报告对上述威胁程度的评价具有重要意义:“当今俄罗斯面临的军事安全威胁程度相对而言并不高。没有任何一种现存的冲突局势对俄罗斯联邦的安全构成直接军事威胁。”在此基础上得出的一个重要结论是:“21世纪上半叶，关于俄罗斯联邦武装力量的建设和使用的军事计划取决于诸多不确定因素，对具有政治或军事政治性质的局势、冲突或进程的认识，也是在不确定因素的影响下产生的，它们的发展可能从根本上改变俄罗斯作为优先利益范畴的地缘政治环境，或者对俄罗斯联邦构成直接的安全威胁。”在讨论该文件时许多专家指出，“不确定因素”使俄罗斯武装力量长期建设的优先方向不再明确。

在分析可能出现的地缘战略方面的“玫瑰威胁”时，重要的是要明白，冷战时期的主要威胁均来自西部，因此，苏联的兵力部署主要针对来自西部的威胁。装备最先进的、战斗力最强的部队被部署在华沙条约组织的东欧盟国和苏联的西部军区，最强大的北海舰队被用来同北约在北大西洋的兵力相抗衡。自20世纪60年代末起，苏中边界局势骤然紧张，苏联开始了在苏中边境地区的国防建设进程。体现这种意图的首先是决定建设贝加尔—阿穆尔铁路干线(贝—阿铁路)，该干线南距跨西伯利亚铁路干线(西伯利亚大铁路)600公里～700公里。当时的威胁是，一旦同中国发生武装冲突，可能导致两国边界附近的西伯利亚大铁路的某一路段被“切断”，这势必威胁到苏联的欧洲部分和远东地区的铁路运输安全。

正如俄罗斯联邦领导人多次表明的那样，当前，对国家安全最为可能的威胁来自南方和东方。因此在俄罗斯联邦武装力量的改革过程中，必须同时把军事设施向南方和东方“扩展”。这首先是20世纪90年代中后期在车臣进行大规模军事行动的需要，同时也是应对来自俄罗斯中亚盟国毗连地区的现实威胁的需要。北高加索军区、伏尔加河沿岸—乌拉尔军区、里海舰队的作用大大提高了。

冷战时期苏联海军面临的战略任务，是在全世界所有海域与美国及其盟国的海军相抗衡。从20世纪50年代中期起重点转为对潜艇的使用，即在发生战争时潜艇必须切断北美和欧洲的海上交通，同时对航母集群进行攻击。当前海军的首要任务，是动用小规模舰队在地中海和印度洋地区进行有选择的远航，以保障俄罗斯海洋边界、领水和大陆架的安全。在保存大型舰只(导弹巡洋舰和大型反潜舰艇)现有能力的前提下，重点是要保持沿岸地区舰艇(驱逐舰和护卫舰)的战备水平。但是，由于没有海军基地，在遥远的海域长期游弋的可能性受到了限制。除了塞瓦斯托波尔港海军基地，目前俄罗斯联邦在国外只拥有塔尔图斯港(叙利亚)一个海军物资技术供应站。在遥远地区可能的军事行动中，通过空中掩护保障海军物资的能力也受到限制。目前，俄罗斯只拥有一艘“库兹涅佐夫将军”号重型航空巡洋舰^[3]，计划于2010年再建造一艘这样的航空母舰。

国内外专家们的共识是，在高水平常规武器远远不够的情况下，俄罗斯将致力于加速发展战略核力量来弥补其不足。

上面已经提到，俄罗斯总统普京于2000年4月21日签署的《俄罗斯联邦军事学说》中包含有这样的观点:俄罗斯认为，必须把拥有核能力作为一种遏制因素，以保证在任何情况下使任何侵略者(国家或国家同盟)遭受损失。在该军事学说中还有一个十分重要的表述:“俄罗斯联邦保留使用核武器的权利，以反击用核武器和其他大规模毁灭性武器攻击俄罗斯联邦和(或)其盟国的行动，同时，也反击在俄罗斯国家安全处于危急情况下使用常规武器的大规模入侵。”这意味着与苏联时期所承诺的不首先使用核武器的立场相比，与1993年《俄罗斯联邦军事学说的基本原则》中所持的立场相比，可能使用核武器的门槛降低了。需要指出的是，这样的表述使俄罗斯联邦的核政策与美国、英国和法国沿用了数十年的核战略基本接近了。

这一原则在前面提到的俄罗斯联邦国防部2003年度的报告中得到了进一步的明确。报告指出，“由于科研工作所取得的突破性进展，从使用的后果来看核武器已经变得比较‘干净’，因此有人企图把核武器重新列入不被禁止的战争工具的目录。另一方面，未经联合国安全理事会的授权而动用武力的现象在增多，这将刺激地区大国之间更多地使用包括核武器在内的大规模毁灭性武器，其意图是建立遏制来自发达国家的可能的敌对行动的保障机制。许多国家进行着类似的科学研究和试验设计工作，作出了努力扩大这些武器的使用范围的政治决定。俄罗斯联邦国防部认为，这是对全球和地区稳定的一个破坏因素。使用核武器门槛的降低，要求俄罗斯对军队管理体系和遏制不同威胁的手段进行改革”。还需要指出这样一个事实，与2000年版《俄罗斯联邦军事学说》不同，当时使用了“大规模毁灭性武器”的术语，而在国防部2003年的报告中使用的术语是“大规模杀伤性武器”。

作为国防部2003年报告的主要内容之一，提出了发生战争时消灭使用大规模毁灭性武器的侵略者、击败敌人发起的太空军事进攻的任务。许多专家对此提法予以关注，因为目前只有美国和北约拥有太空进攻的武器。与此同时，报告中还明确表明了这样的立场，即在国家武装力量准备参与的可能的冲突中，全球核战争被排除在外，与北约或与美国为首的其他军事同盟使用常规武器的大规模战争也被排除在外。报告认为，正是这一点才使得削减核武器和常规武器成为可能。

在报告中还提出了同时进行两场局部战争的任务。专家们认为，俄罗斯联邦武装力量目前难以胜任这一任务。专家们论证说，美国的军费开支和常规力量的投放能力大大超出俄罗斯的相应指标，而美国只提出同时进行“一个半”局部战争——消灭其中的一个敌人，遏制另一个敌人。

鉴于国防部报告的重要性，为了明确武装力量建设的特点，关于这个领域的政治任务将被写入由俄罗斯联邦总统批准的新版《俄罗斯联邦国家安全构想》之中。按照媒体的报道，这一奠基性的文件必将具有综合性的特点，并可能会有另外一个名称——《国家安全战略》，并由俄罗斯联邦安全委员会负责制定。

在确定国家和地区的安全目标时，充分考虑了与独联体其他成员国在军事政治领域的相互关系。