政策科学理论

一、 政策科学的创立

(一) 创立政策科学的必要性

德罗尔通过揭示行为科学和管理科学对于政策制定所能发挥的作用的有限性, 阐述了建立政策科学的重要性和必要性。 在德罗尔看来, 虽然行为科学和管理科学是与政策制定工作有特殊关系的学科, 但它们在指导政策制定方面也存在不足之处, 因此, 我们需要建立一门真正能有效指导政策制定的学科——政策科学。

他认为, 行为科学是一个包括社会学、 社会心理学以及政治学在内的广义的学科, 对于改进政策制定可以发挥一定的作用, 但是行为科学由于自身的缺陷,无法完成改进政策制定工作的任务。 德罗尔认为行为科学的主要缺陷包括:1. 它不能严格区分个别行为的微观理论和宏观理论;2. 它回避了复杂而生动的社会问题和社会成员的伦理道德问题;3. 它忽视人的 “适应性” 和反馈探索能力;4. 缺乏自觉意识, 没有自己的方法论。 缺乏方法论正是行为科学未能使政策制定工作得到改进的主要原因之一。

德罗尔也对管理科学的局限性进行了分析。 在他看来, 虽然管理科学对政策科学的发展有帮助, 但是管理科学的以下七个缺陷影响了它对政策制定的正面作用:1. 缺乏对制度问题的研究, 忽视了建立组织的问题;2. 无法处理政治问题;3. 不能处理非理性现象和不确定情境下的各种情况;4. 不能处理涉及基本价值原则的问题;5. 以追求最大功效为原则, 但未能解决如何创立全新抉择的问题;6. 不能处理复杂的社会问题;7. 不能直截了当地处理 “宏观政策” 问题, 并且忽略了总体政策问题。[1]

正是基于以上的分析, 德罗尔提出必须创建政策科学。

(二) 政策科学的概念及特征

德罗尔认为, 政策科学是融合了管理科学、 行为科学、 经济学和政治学等多学科知识的一门全新的跨学科研究领域, 它把系统知识、 有结构的推理、 有组织的创造力等内容应用于有意识的社会方向和社会变革的新探索, 其核心是把政策制定作为研究和改进的对象, 包括政策制定的一般过程以及具体的政策问题和领域。

德罗尔指出, 政策科学的创新之处在于它的各种规范。 在 《政策科学的构想》 一书中, 德罗尔对政策科学的规范作了概括, 其主要方面: 一是政策科学关注社会的发展方向、 着眼于宏观, 致力于研究社会指挥系统和公共政策制定系统; 二是政策科学打破了许多学科之间的传统界限, 特别是打破了行为科学与管理科学之间的界限, 是一门跨学科性质的学科; 三是政策科学在纯理论研究与应用研究这两大常规分支之间, 架起了一座桥梁, 把改进政策制定工作作为最根本的目标, 从而把纯理论研究与应用研究结合在一起; 四是政策科学明确承认超理性过程 (诸如创造力、 直觉知识、 超凡的魅力以及价值判断力) 和非理性因素(如强烈的激动情绪) 的重要作用; 五是政策科学把政策制定看作是一个动态的过程, 与环境的变化相联系; 六是政策科学试图成为一门自觉的科学, 对自身不断研究、 检验和重新构思是政策科学研究的主要任务之一; 七是政策科学既要修订公认的科学原理和基本方法论, 又要把研究范围扩大到公认的科学调查的界限之外, 这正是政策科学假说和方法论的革新方向。 这些规范构成了政策科学的概念、 方法论和方法的基础。

德罗尔认为, 政策科学的 “核心是把政策制定作为研究和改进的对象, 包括政策制定的一般过程以及具体的政策问题和领域。 政策科学的范围、 内容、 任务是: 理解政策如何演变, 在总体上, 特别是在具体政策上改进政策制定过程。”[2]这决定了政策科学有以下特征: 首先, 政策研究的主题范围极其广泛, 包括广泛的事件、 态度倾向、 方法论和具体方法以及利益问题; 其次, 研究范围的广泛决定其研究的任何实质性进展都需要以大量的客观知识和主观知识为基础, 这种需要远远超过了迄今为止人们对跨学科知识的需要。 这就需要用真正一体化的观点看待政策和政策制定; 再次, 政策科学必须在感情、 价值因素介入时, 保持观察的客观性, 也就是政策研究中需要保持一种科学的态度。 科学性可以说是政策科学一个非常难以实现的特征。

这说明在政策科学的研究中需要的是政策分析者而不是政策辩护者、 是政策科学家而不是社会评论家、 是政策的专业贡献而不是政治的行动主义, 同时要把理智活动的价值分析与人类需要的价值信仰区别开来。 他强调要真正实现上述要求, 必须处理好以下关系, 一是处理好理智和情感的关系。 在情感因素介入的情况下也能保持观察的客观性, 即使受到强烈的情绪干扰也能保持理智, 二是处理好个人价值观和服从于权力的关系。 也就是在具体政策的个人价值观和服从权力之间保持动态的平衡。 三是处理好知识和权力的关系。 在知识和权力之间取得协调统一。

德罗尔认为, 政策科学的学科边界是模糊的、 开放的。 但是政策科学应当认清楚自己的学科界限, 阐明自己的适用范围。 在他的界定里, 政策科学与本身就难以实现并超出理性范围的过激革命行为不相干; 政策科学对于超出理解能力并无法加以指导的深奥的社会变革 (例如新宗教) 无能为力; 政策科学对于通过遗传工程而出现的超人、 对于开发智力的药品、 对于拟人计算机的共存以及其他等都不相适应; 政策科学要依靠实证哲学进行推理。

(三) 政策科学的基本内容

综合德罗尔不同时期著作的阐述, 政策科学的基本内容可以概括为以下方面:1. 政策哲学。 政策哲学是高质量制定政策的基本前提。 对政策哲学可从价值论、 认识论、 行动哲学三方面进行研究。2. 政策分析。 政策分析在一定程度上以管理科学为基础, 建立在广义的系统分析之上, 目的是为较优的政策方案提供一种启发式的鉴别方法。3. 对现实和问题的理解。 对现实和问题的理解是政策制定的基础。4. 宏观政策或关键选择。 在主要政策决策中, 应对最基本的政策范例作进一步的探讨。 在行为性方面, 需要对基本政策及其基本假设进行研究和作出解释; 在论证性方面, 应创造出作为政策主题的宏观政策和关键选择的方式, 探讨宏观政策分析方法。5. 超渐进主义。 在行为性方面, 要搞清楚何时采取渐进形式, 何时采取超渐进形式。 在论证性方面, 需要为渐进性政策可以接受的条件以及如何制定更好的、 更有创造性的超渐进性政策提供指南。6. 复杂性。复杂性构成了政策制定的主要特征。 在行为性方面, 要了解相关政策系统, 要研究政策制定机构对复杂性的反应; 在论证性方面, 要发展对付复杂性的方法, 要改变面临复杂性时学术方法上的无能局面。7. 模糊性决策。 所有决策都面临着不确定性。 在行为性方面, 需要有一套方法来测定不确定性的程度同时认识组织对不确定性的反应; 在论证性方面, 需要有一套方法来减少和模拟不确定性, 探讨在不确定性无法减少的情况下能吸收不确定性的决策策略, 探讨能减少对不确定性处理不当的政策制定方法, 并测试这些方法使其规范化。 8. 学习。 学习是政策制定的基本方面。 在行为性方面, 必须对现实中的学习不足、 学习不当进行研究和解释; 在论证性方面, 需要研究加速和改进学习的方法, 如评价方法和政策实验技术。9. 政策结构。 政策结构引入了创造力因素, 并同时产生把政策研究与计划联系起来的需要。 在行为性方面, 要注意影响创造力的变量问题; 在论证性方面, 应注意如何激发政策创造力的问题。10. 困难的选择。 所有政策都涉及价值选择以及不同价值观之间的交换率。 因此, 在行为性方面, 要测定价值并研究选择的机制; 在论证性方面, 要处理价值选择的一系列难题, 如政策专业人员和政治家及其他阶层在价值选择中的恰当作用、 提高价值选择能力和构建包容的价值选择系统等。11. 政策的原则。 政策原则就是 “制定政策的政策”, 也称为元政策。 在行为性方面, 研究具体政策的演化; 在论证性方面, 试图改进具体政策; 从两者结合上, 则应从整体角度看待政策制定。12. 实施战略。 实施战略包括理解关于政策制定变化的动力、 识别关于政策制定的改变工具、 建立政策科学确定这些工具等内容。[3]

二、 政策科学的研究方法

(一) 政策科学的哲学基础

政策科学和政策制定都需要正确的研究方法, 而正确的研究方法只有在正确的哲学思想指导下才可能形成。 德罗尔探讨了价值论、 认识论和实践论对政策科学的影响。

德罗尔认为, “价值问题是政策制定哲学中一个受到广泛注意并且越来越得到人们重视的主题。”[4]因为, 在逆境中价值观需要修正, 即使是现实可行的未来蓝图也需要修正, 这都需要价值观的指导。 要建立一种 “关于价值追求的哲学”, 以摆脱那种认为科学能得到最终价值的过分简单化的观念, 在寻找各种途径、 方法和技术的基础上, 设计现实可行的未来蓝图, 为政策制定提供富于启发性的指导。 德洛尔还对 “形式价值” 和 “产出价值” 进行了区分。 他认为 “形式价值” 涉及政策制定的主要模式和机构, 如结构、 过程和人员配备等。 “产出价值” 则与通过广义的政策制定而实现的价值相关, 如法律、 秩序、 公平等。 一般说来, 当社会处于成熟、 稳定的顺境时, 应给形式价值较大的权重; 而在逆境中, 则要赋予产出价值较大的权重。

德罗尔认为, 政策的形成过程也是人类以改变客观对象现存状态为目的的认识过程, 因此政策制定必须要遵循人类认识的一般规律。 “认识论是政策制定哲学的另一关键部分。”[5]正确认识人类认识能力的有限性和无限性, 正确认识社会历史领域的选择性和规律性的统一, 能使我们对政策决策科学性的把握更趋于合理。 但是在现实生活中认识论没有得到足够的重视, 政策科学认识论也没有得到过应有的关注, 因为 “除了某些例外, 大部分研究认识论的哲学家对政策制定都不感兴趣; 即使是那些少数感兴趣的哲学家, 他们对政策制定也完全无知。 更加糟糕也更无情可原的是, 除了极少数例外, 政策科学家对哲学领域内的有关研究一无所知, 甚至没有意识到这些研究与政策制定之间可能具有的联系。”[6]这样的现象使得政策制定充斥实用主义的弊端。

德罗尔认为, 在哲学领域内, 与行动哲学相关的研究早已有之, 其中与政策制定相关度比较高的有德国思想界关于 “目标引导的行动” 的论述、 对 “行动理论” 的研究以及对决策逻辑的广泛探讨。 对于目的、 自由意志、 理智、 实践理性以及其他方面的论述, 也与政策制定有着富于启发性的联系。 现代行动哲学所关注的中心问题 (如 “合理性” “存在理性”), 从行动理论的角度对马克斯·韦伯等人的古典著作进行的分析, 又如人类行为学等, 也同政策制定密切相关。 但行动哲学也忽视了一些重要问题, 如广泛的不确定性所独有的特征、 “作为模糊赌博的决策” 的独特条件等, 因此行动哲学在政策制定过程中还需要强化与深入。

(二) 政策科学方法论

德罗尔认为, 政策科学要发展多维的方法论、 方法和技术, 需补充新的探寻方法, 如启发性方法、 应用哲学、 历史过程考察、 主观实践经验的提炼和想象实验等, 还应依靠分析者技能和技巧来提高政策分析的能力。 与拉斯韦尔的工具理性不同, 德罗尔认为, 政策科学的方法论应是实证分析和价值分析的结合, 同时他也强调要用系统的观点对政策科学进行研究。

实证分析和价值分析相结合的分析方法。 在现实的政策制定过程中, 人们把定量分析手段和经济学方法广泛应用于政策分析之中, 但实际效果并不理想。 德罗尔认为, 其原因在于数量化手段和经济学的方法只有在各种因素及其关系都可以量化、 能消除不确定性的前提下才有实际意义。 然而, 社会是一个充满不确定性的场域, 是由一系列无法准确测量的客观事物组成的, 政策实践面对的公共问题因而也是瞬息变化和难以量化的。 可见, 把政策分析仅仅建立在科学哲学以及实证主义方法的基础上的倾向是不正确的, 在实证分析的基础上还必须补充新的探索, “具体表现为启发性方法、 应用哲学 (例如在价值分析方面)、 历史过程的考察、 主观实践经验的提炼 (部分但并非主要地与量化处理过程相结合) 和想像实验等(必须坚决摒弃那种将有些在许多自然科学领域本身都不能应用的所谓 ‘科学’ 方法应用于社会科学的做法)。”在政策制定中践行实证分析和价值分析相结合的分析方法, 就要让在政策改进上成效卓著的实际工作者, 在政策科学建设和理论创新上也担当重要的角色, 要让大部分政策科学家都交替从事教学、理论与经验研究以及实际应用等工作, 要使那些优秀的政策分析实际工作者, 积极地进行政策科学的理论研究工作。

系统分析方法。 德罗尔比较赞赏管理科学的 “系统方法”。 他认为, 系统方法比定量手段更重要。 系统方法认为不同的问题、 争端或事件是相互联系的, 同时要求考察一个具体变化对整个系统运转所产生的影响。 它可以提供先进的定性结果, 同时在定量技术之外还可以容许其他改进决策方法的发展和应用。 因此,系统方法使决策者用更广阔的视野安排决策问题, 对于获得合理的方案和处理复杂的政策问题都有很大的帮助。 德罗尔在系统分析方法的基础上提出了 “系统群研究方法”, 并把它视为政策科学的方法论基础。 “系统群方法” 注重的是 “整体”, 而不是 “个体”。 它先把有可能对整体产生强烈影响的 “具有代表性的个体” 罗列出来, 接着勾勒出一个整体大系统——系统模型, 然后将其中若干个体加以移动, 看整个系统有什么变化。 这种做法通常被称之为模拟实验。 如果模拟系统的动向与现实不太一致, 那么就重新选择一些 “有代表性的个体”, 建立新的系统模型。 这样重复几次, 就可以对 “政策备选方案” 进行比较研究。 这就是 “系统群研究” 的操作方法。 由于研究中出现了复数以上的整体系统, 所以这种方法不叫 “系统研究”, 而叫 “系统群研究”。

三、 逆境中的政策制定

(一) 逆境及其普遍性

逆境, 指的是有各种原因造成的、 难以消除的各种社会紧张状态。 根据不同标准可分为简单逆境与复杂逆境、 可以处理的逆境与难以驾驭的逆境、 短期逆境与时代性逆境、 政治系统内生的逆境和政治系统外生的逆境以及超社会的逆境等多种类型。 德罗尔说: “简单的逆境是指由明确而易于把握的因素造成的逆境,如一种 ‘敌对势力’ 所导致的逆境; 复杂的逆境是指由多重往往是难以把握的原因造成的逆境。 可以处理的逆境是指能够运用已知的、 可行的政策措施来应付的逆境; 难以驾驭的逆境是用尽各种已知的办法也无济于事的逆境。 短期的逆境指只限于在一小段时间内出现; 时代性的逆境则根源于社会基本结构特征的内在因素, 它会持续很长时间, 不论是以尖锐的对立冲突形式还是以传染性的形式表现出来, 它都是会反复出现的。 逆境可能是统治机制中内生的, 即政治制度本身特征中固有的; 也可能是外生的, 与政治制度以外的乃至超社会的现象相关, 即是由所考察的社会及其范围之外的各种因素造成的。”[7]

在德罗尔看来, 在当今世界, 逆境是普遍存在的。 尽管今天人类在物质条件与经济、 科技、 文化水平等许多方面都大大优越于以往任何时代, 但在主观和客观上, 人类社会都愈来愈陷入一种严重的困境之中。 有些国家, 由于旧体制已被打破, 而新体制尚未完全建立起来, 因而普遍导致了经济滑坡、 生产下降、 政治上民族主义、 极端无政府主义、 分裂主义等问题空前尖锐。 经济落后的第三世界国家一方面不得不面对同发达国家之间愈益加大的贫富差距, 另一方面又必须解决国内出现的或潜在的政治和经济危机。 即便是西方发达国家自身也面临经济负增长、 失业率和犯罪率上升、 人口结构老龄化、 精神文化空虚等同题, 政治与经济体制明显暴露出各种弊端。

德罗尔认为, 从政策制定的角度来看, 逆境就是一种政策困境。 尽管摆脱逆境的途径可能有很多种, 如市场机制、 科学技术发展、 大规模群众运动等, 但作为具有主观能动性和理性的人类, 其应对逆境的一条重要途径则是政府的政策制定。 因为诸如 “看不见的手” 和大规模群众运动等社会运行机制往往不能按人们所期望的方向引导社会发展, 其后果也极不确定, 而科学技术在短期内难以取得实质性飞跃, 况且, 任何解决逆境的途径都必须借助于政策制定才能有效发挥作用。 因此, 在对付逆境的过程中, 政府中枢决策系统的政策制定是其他途径所不能替代的。 提高政府中枢系统的决策能力、 改进逆境中的政策制定, 理应成为各国政府行政与政策研究的当务之急。

(二) 政府对逆境的政策反应

一旦政府中枢决策系统意识到国家正处在逆境中, 它总会做出相应反应。 尽管因为国家和社会制度不同, 政府中枢决策系统所做出的反应可能不同, 但在德罗尔看来, 政府对逆境的政策反应还是可以归结为以下几种形式:

1. 对逆境的认识出现偏差。 这具体表现为: 第一, 否认逆境的严峻性, 认为逆境是暂时的, 很快就会消除; 第二, 对逆境的性质和原因作简单化理解, 把逆境解释为若干因素作用的结果, 不进行深入分析; 第三, 归因于外, 把造成逆境的原因归结为使政策制定系统无能为力的外部因素; 第四, 固执地维持认知图式的一致, 从已经不合时宜的视角和立场来认识逆境。

2. 试图影响公众对逆境的认识。 这具体表现为: 第一, 降低公众对政府的要求与期望, 使他们接受困难的长期性; 第二, 把逆境的原因归结为公众自身的不足, 如社会道德堕落、 公众过分注意利益、 缺乏工作积极性等; 第三, 寻找替罪羊。 德罗尔认为, 这些做法不仅是对逆境的一种直接反应, 也是为了影响公众对逆境的认识。

3. 逆境惯常化甚至美化逆境。 逆境惯常化就是将逆境视为一种正常的社会状态, 美化逆境则是指将逆境解释为社会走向繁荣兴旺的必经阶段或必要考验。

4. 名义性或表现性行动主义。 即政府中枢决策系统颁布一系列政策法规,采取多种行动, 给人一种政府正在努力采取措施克服逆境的印象, 从而既可安慰公众又可满足高层政策制定者自己的心理需要, 但这些行动一般对于应对逆境起不到实质性作用。

5. 对政策制定的责任实行再分配。 这在不同国家表现为两种趋势: 一是政府中枢决策系统将权力下放, 以减轻自身的压力; 二是把权力更集中于中枢决策部门, 以便获得应对逆境所必需的政治力量。

6. 渐进主义加上偶发性的激进。 即依然遵循常规条件下的渐进主义模式来制定政策。 当逆境进一步恶化, 渐进主义已明显不合适时, 又做出一种痉挛性反应, 采取激进措施。

7. 大规模行政改革。 对整个政府系统实行政治改革, 力图提高政府特别是政府中枢系统的工作效率。 德罗尔认为, “在许多第三世界国家和一部分西方国家中, 这种大规模的行政改革在对逆境的政策制定反应中仍起着重要作用。”[8]

8. 削减公共开支。 这主要是针对经济逆境的一种反应, 如缩小政府职能范围、 鼓励私人或大型企业承担部分社会福利费用等。

9. 非教条性宏观政策革新。 即通过对现实状况的正确分析, 在合理价值观和可行远景规划基础上, 对宏观政策实行合理创新。

10. 改进政策制定本身。 这种反应有一部分是在行政改革中进行的, 它是政策科学所主张并致力研究的一种反应形式, 其主要措施包括: 建立政府计划部门, 为国务院或总统设立政策规划与分析机构, 设立服务于国家首脑的监察、 审核机构, 建立政策研究组织, 为政治家配备专业政策顾问, 实行预算改革等。

除此之外, 政府中枢决策系统对逆境的反应还有其他方式, 如扩大各级政府的职能范围和规模、 建立应急机制等。 在德罗尔看来, 以上这些政策反应都存在一定程度的不足, 只有极大改变政策制定系统乃至整个统治系统的有关组织、 过程及其构成要素的主要特征, 才能真正提高政策制定质量, 有效地应对逆境。

(三) 应对逆境的政策原则

为了有效应对逆境, 德罗尔提出一些原则, 这些原则规定了制定应对逆境的政策时应遵循的方针和所应采取的态度, 它们能够为更详尽地探讨逆境中政策制定的特点、 必要条件和应对逆境的具体对策提供指导。

1. 社会改造原则。 社会改造原则是应对逆境的纲领性原则, 它要求政府中枢决策系统必须认真规划设计, 自上而下地对一个社会的机构、 制度、 政治和经济生活的运行过程实行广泛而彻底的调整和变革。 德罗尔认为, 僵化的政府机构和低效率的运行机构像无形的巨网妨碍着政策创新, 这既是逆境产生的原因又是社会走出逆境的阻力。 为此, 社会改造原则的核心就是国家政治和经济体制的改革, 其根本出发点在于支持应对逆境的创新方案和不同于常规的超渐进主义变革。 在德罗尔看来, 社会改造原则的主要特点因素包括: 对不断发展的现实的广泛干预, 综合而长远的规划, 积极合理的奋斗目标, 足以达到临界质量的政策手段, 不断调整的能适应急剧变化的形势的决策模式以及使现实得到超渐进变化的能力等等。

2. 达到临界质量的原则。 “政策若要取得效果, 则必须达到一个适当的临界质量, 足以对其对象产生预期的影响。”[9]临界质量主要涉及资源投入的数量、决议涉及的范围、 方案作用的时间跨度、 使用政策手段的数量、 政策方案设计的完备程度、 政策干预的范围和力度等方面。 临界质量原则强调适宜临界点, 逆境中的政策制定要产生效果就必须使政策质量达到一个临界点 (阈值), 这就是政策方案必须达到临界质量的原则。 逆境都有变化阈限, 其阈值取决于逆境特征的原动力、 规模、 复杂程度以及社会状态的稳定程度等因素, 因此, 临界质量也有“最低阈限” 和 “最高阈限” 之分, 政策制定达不到 “最低阈限” 就不能奏效,超过了 “最高阈限”, 干预力度过大也还会走向事物的反面。 但是, 德罗尔强调: “无论临界质量多么难以达到, 它都是应付逆境所绝对必需的一条政策原则。对于某些主要困境, 如果政策不达到临界质量, 那么根本就没有摆脱这些困境的可能。”[10]

3. 有选择的激进主义原则。 德罗尔认为, 利用政策制定手段应对逆境存在着一个两难困境: 渐进主义对阈值高的现实问题和受传统束缚很深的公共机构影响甚小; 但是, 全面激进的改革要付出高昂代价, 要冒较大风险, 可能产生无法预料的不良后果。 因此, 有选择的激进主义就成为一条可行途径。 所谓 “有选择” 是指认真分析逆境的特征, 挑选那些足以改变逆境的主要社会变量 (它们常常也是造成逆境的主要社会变量); 而所谓 “激进” 则指的是对挑选出的社会变量集中政策资源, 采取强化干预手段, 促使其朝着良性转化, 从而对逆境产生重大影响; 与此同时, 要注意克服未被挑选的社会变量的惰性障碍。 德罗尔认为, 在逆境较为严重、 必须进行整个社会改造时, 有选择的激进主义不失为一种较为稳妥而有效的策略。

4. 承担风险同时避免万一的原则。 逆境意味着社会局势的紧张状态并伴随着极大不确定性, 在逆境较为严重的情况下, 政策制定不仅存在很大风险而且还呈现出赌博的特征, 但如果不采取果断干预的措施, 那么逆境将会继续存在并且可能加剧恶化, 具有更大的风险性。 因此, 为承担风险做好准备是逆境中必不可少的政策原则。 当然, 准备承担风险的原则并不是鼓励冒险, 更不是主张孤注一掷, 而是要求决策者保持清醒头脑, 打破那种希望通过推行诸如渐进主义方案等没有风险的政策走出逆境的幻想, 采取自觉承担风险且更为有效的政策方案。 此外, 德罗尔还要求关注可能出现的小概率灾难性后果, 并预先采取措施, 防患于未然, 或者通过主要社会变量的调整和资源的投入使其出现的概率进一步降低,这就是 “避免万一” 的含义。

5. 产出价值优先原则。 德罗尔认为, 由于产出价值与形式价值的交叠以及不同人的价值观差异, 使得政策目标的追求处于两难境地。 因此, 德罗尔认为,有必要在不同政策环境下对上述两套价值观的相对权重给予适当的估价。 一般来说, 在社会呈现成熟、 稳定的顺境时, 应给形式价值较大权重; 而在逆境中, 则要赋予产出价值较大权重。 这就是逆境中应遵循的产出价值优先的政策原则。 对于产出价值优先原则, 德罗尔还作了如下说明: 一是价值优先权只是一个程度问题, 产出价值优先并不等于无限制地压低形式价值或者广泛地转移形式价值的权重。 实际上, 产出价值优先是以满足最低限度的形式价值为基础的。 二是在逆境中产出价值优先原则, 实际上给出了政策方案选择的优化标准。 因为当两种价值不能兼顾时, 如果选择一味损害产出价值, 追求形式价值的方案, 是无助于克服逆境的。 而如果一项政策方案保证了最低限度形式价值的满足, 同时实现了产出价值, 它就可以算是满意可行的方案。

6. 积极地强制干预原则。 对社会进行积极主动的强制性干预是政府中枢决策系统发挥能动性的行为方式, “要应付逆境, 政府中枢决策系统就必须享有发号施令的权威, 并且可以制定和执行强制性政策。”[11]因为要克服逆境, 政策方案必然要改变社会的主要变量, 要克服保守、 僵化的组织机构惰性, 这些都会使得逆境中的政策制定遇到各方阻力; 同时逆境中许多重大决策都难以像常规情况下那样容易达成妥协和统一, 有时还会出现巨大分歧, 在这种情况下, 除了依靠政治权威, 推行强制性政策之外, 别无选择。 另外, 前述社会改造原则和达到临界质量原则都需要积极的强制干预原则作为保证。 因此, 必须将逆境中政策制定的强制性视为必须遵守的政策原则。

德罗尔认为, 上述六项原则一起构成了逆境中高质量政策制定应遵循的总指导方针, 在此指导下, 我们可以继续针对不同的逆境特征去寻求具有可操作性的具体对策。

(四) 逆境中政策制定的具体要求

根据上述逆境中高质量政策制定的原则, 针对现实中政策制定存在的质量问题, 德罗尔提出了21项逆境中政策制定的具体要求, 主要涉及以下三个方面:

1. 改进应对逆境的基础条件。 具体来说就是要做到: (1) 不断反思包括各种政策原则、 价值观、 政策制定程序和要素在内的政策范式, 鼓励针对逆境中所面临的具体情况创造新的政策范式, 为摆脱逆境创造条件; (2) 发展具有学科知识和群体智慧的新型政策研究组织, 培养高素质的政策研究人才, 为应对逆境奠定坚实的科学和智力基础; (3) 对公众进行启蒙教育, 进行广泛持久的政策科学知识普及教育, 利用大众传播媒介对各项政策进行宣传教育, 为逆境的消除奠定广泛的群众基础; (4) 完善包括大政方针的制定、 政策战略与政策原则的确立、 政策制定机构的调整与政策制定程序的选择在内的元政策制定, 变革统治方式, 确保应对逆境的各项具体政策得以顺利执行; (5) 建立政策案例库, 为改进政策分析、 提高政策制定系统本身的政策制定水平提供必要资料。

2. 改进政策制定过程。 具体包括: (1) 提高政策制定系统分析问题和作出判断的准确性, 在认知模式上不断创新, 在逻辑推理与认识能力上不断突破, 减少因分析判断的不足而造成的失误; (2) 完善议程安排, 减少乃至消除议程安排上存在的严重质量漏洞, 确保政策问题得到恰当处理; (3) 打破陈规、 健全民主决策体制, 充分发挥各方面的积极性和创造力, 大胆稳妥地进行政策方案创新; (4) 规范政策执行, 改革执行机构, 加强执行过程的监督和指导, 保证既定政策目标的圆满实现。

3. 变革决策观念和方式, 拓宽视野, 从长计议, 完善组织, 健全制度; 正确调整政策制定系统自身的认知模式和行为方式, 使其在实践中不断提高处理复杂化问题的能力; 集中力量, 把政策资源优先投入到亟待解决的政策问题上, 实行强制性干预, 以便迅速解决这些问题并带动相关因素向良好方向转化, 从而缓解和消除逆境; 建立危机决策机制, 提高危机决策能力。

四、 宏观政策分析思想

(一) 宏观政策分析的概念

宏观政策主要是指高层的大政方针, 宏观政策分析就是能够应付高层的大政方针的政策分析, 也就是对具体政策应采取的态度、 设想和应该遵循的主要指导原则。 德罗尔认为, 宏观政策分析在高层领导人那里并没有得到重视, 其最主要原因是目前政策分析的技术水平还不足以解决高层领导人面临的关键性问题。 为此, 必须大力发展和改革宏观政策分析。

德罗尔确定了宏观政策分析中相辅相成的七个方面的主要内容: 一是制定总体目标, 用以确定指导具体政策的路线; 二是确定政策范围, 即在空间方面界定政策的边界; 三是设定时间范围, 也就是确定政策的时间界限; 四是设定风险承受力, 也就是确定能够承担风险的程度; 五是从风险承受能力出发选择采取渐进主义的政策还是革新主义的政策; 六是根据政策的性质确定选择普遍性较强的政策还是选择特殊性较强的政策; 七是选择协调式还是侧重式, 即选择侧重于系统的均衡协调还是保护弱者。

(二) 宏观政策分析的原则

第一, 必须以实践推理和行为哲学为基础、 以超理性为依据, 从国家兴衰、政权的命运、 发展规划以及类似的 “宏观事业” 的成败这一高度来思考问题。德罗尔认为, 从根本上讲, 政策分析是一项 “实践的” 而不是 “科学的” 工作,所以, 把政策分析建立在科学哲学基础上, 固守实证主义方法的倾向是不恰当的。 宏观政策分析不能死抱着 “硬性” 方法论和实证主义方法不放, 它在处理不够清晰和明确的难题时, 有必要更多地依赖玄妙的理解技巧和其他 “软” 方法, 以便对重大抉择方案做倾向性选择。 德罗尔认为, 在分析现实问题时不能忽视非理性因素, 因为, 从事实际行动的人本身不可能摆脱非理性的影响。 必须充分认识到各种形式的非理性和反理性行为同宏观政策的关系, 尤其是要把 “超理性” 观念作为宏观政策分析的重要依据。 宏观政策分析还应以历史的观点和理论假设为思维框架, 深入思考国家与政权的兴衰、 革命运动的远期影响、 发展规划的成败以及类似的宏观事业的前途。 因此, 宏观政策分析应该以总体政策为焦点, 而不能被日常的具体决策或临时性权宜之计所迷惑, 牵扯其中。 虽然宏观政策分析的以上特性会带来如过多主观性以及缺乏质量控制等问题, 但德罗尔认为, 比起在关键性抉择面前无所作为而言, 那些问题还是可以忍受的。

第二, 必须从历史的角度出发对未来因素加以设计, 在与动态环境交互作用的意义上进行分析。 从历史的角度出发要求宏观政策分析应触及历史过程的深层, 包括对所有相关的不可能性的和疑问以及相关的 “历史重演” 等情形的推测。 对未来因素的设计要求从长远发展的角度考虑问题, 要对形势进行广泛的、远期的以及动态的预测, 并且要注意到特定的时间范围内存在的各种不确定性和产生的各种变化; 要注重目前的发展方向同所期望的方向是否一致, 是否存在着向相反方向转化的可能; 要注意对一些转瞬即逝的机会和突发事件等问题的研究。 从未来推及现在的逆时描述是宏观政策分析的重要方法之一。 同时, 宏观政策分析要注意与环境之间的动态互动, 低估环境和对象系统之间的相互作用的倾向应该被遏制。 因此, 一方面, 必须把环境监测和环境反馈作为了解情况的根据, 必须将仔细设计的了解情况的过程与分析本身融为一个连续的过程; 另一方面, 应该将宏观政策分析视为一个认识不断得到修正的过程。

第三, 注重协调、 注意关键性抉择。 关键性抉择指在重大国家事务上数量有限却可能对未来产生深远影响的抉择。 宏观政策分析应着力捕捉、 促成和利用关键性抉择的机会, 并为它们配备尽可能充足的资源以便改进政策。 德罗尔特别指出, 对关键性抉择的研究必须有协调一致的观点与之相配合, 要把单一决策放在整体中加以考虑, 用系统统一的立场去看待, 注意维持各项互不关联的具体抉择之间的平衡。 协调理应成为宏观政策分析的一个重要特征。

第四, 避免不利结局, 争取良好绩效。 宏观政策分析寻求不利结局与良好绩效之间的平衡, 即在降低最坏的不良情况出现概率的同时, 增大期望效果出现的可能性。 德罗尔认为, 全面把握这一原则对于宏观政策分析十分重要, 因为从决策历史的经验来看, 避开危害大的选择有助于取得重大进步, 而意识到坏情形的可能并避免坏情形的出现比实现好的情形相对要容易。

第五, 清除病弊。 宏观政策分析往往会掺杂进一些不良干扰因素, 例如强烈的感情色彩、 不切实际的希望和期待、 潜伏着危害性的主导意识形态、 多讹的推理, 等等。 德罗尔指出, 在宏观政策分析中克服谬误的途径有很多, 如强化自我意识、 进行反向思维、 利用多种语言、 吸收决策心理学家以及吸收研究心智与判断的哲学家进入政策分析班子, 等等。 同时, 他指出要辩证看待那些不良因素的作用, 如感情因素就是一个重要但易出问题的合作因素。 感情因素常引起政策错误, 但也并非总是宏观政策分析的冤家对头, 有时各种热情对于激发创造性的作用就不容忽视。 因此, 对宏观政策分析之 “冷酷” 性的相对作用以及各种感情过程的精细理解是进行宏观政策分析并为其清除病弊的基本要求。 另一个在宏观政策分析中需要谨慎对待的问题是妥协问题。 妥协使用恰当, 有助于建立和维持联合与共识, 但如果被滥用来作为代替艰苦思索的捷径或者使政治变得更加投入所好的手段, 就难免要超出维持最低联合和基本共识的需要, 甚至还可能会集各种方案的弊端于一身, 导致所有决策的低效益。

第六, 宏观政策分析追求价值分析和目标探索, 提倡创新、 注重沟通。 价值分析的基本目的是确定诸如某种目标是否值得争取, 采取的手段是否能被接受,改进系统的结果是否良好等问题的答案。 目标是决策者通过其决策试图完成或实现的东西, 目标的确定与阐释本身就体现着一定的价值偏好。 德罗尔强调指出,决策的本质就是资源分配, 宏观政策分析必须考虑目标与资源之间的关系, 必须注意在分配和使用稀有资源时设置优先顺序的必要性。

宏观政策分析强调用全新的眼光评价政策, 而不是在原来的思路上进行优化, 因此, 注重创新是宏观政策分析的重要要求之一。 这需要给决策者提供机会, 让他们能通过理解高质量的政策分析及其含义而从中受益。 为此, 宏观政策分析者首先要运用恰当的途径和组织结构, 使研究成果接近主要决策者以及那些为他们出谋划策并能左右其思维的人; 其次要设法将复杂的分析以适合现有信息处理能力, 并且符合高层决策者口味的形式呈现出来。

第七, 保持政治上的周密性和相对独立性。 宏观政策分析必须在做到政治上周密的同时, 保持自身同政治的相对独立性 (但不是相互隔绝), 具体地说: 一是应把政治现实视为一种约束, 但不能过于狭隘和刻板。 二是必须了解政策分析的政治, 包括政治推理的需要和方式与宏观政策分析基本世界观之间的矛盾。 三是要避免使政策分析沦为有关如何摄取权力、 建立权力和维持权力的政治建议,警惕政策分析被人误用或被用于政治目的。

第八, 政策赌博。 政策赌博指在一系列不确定因素和未知状态中做出抉择。德罗尔认为, 由于社会发展过程和物质运动过程中都包含大量不确定性, 决策行为在本质上带有赌博的色彩。 当不确定性涉及不同决策的未来形态和决定变化的原动力时, 决策就成了一种模糊赌博, 其中掺杂着不可知量和一些尚未确定的回归函数关系, 最终结果可能会违背期望或未曾料及乃至一发不可收拾。 宏观政策分析主要针对抉择问题, 它同需求和机会等因素打交道, 其方式包括多种政策赌博。 政策赌博的提议是: 把主观愿望同或然性价值区分开来, 并在综合运用不同预测方法和手段的基础上, 整理出能缩小不确定性的提示性方案。 要注重和决策者进行沟通, 避免决策者将排误过程定型化。 德罗尔指出, 其他宏观政策分析原则大多依赖于其政策赌博的观点, 他认为 “政策赌博” 也许是其宏观政策分析所有原则中最大胆且最重要的一条。

第九, 危机决策的相关性。 德罗尔认为, 宏观政策分析人员必须认识到危机决策是一种重要的关键性抉择模式, 应给予分析和利用以便在宏观政策分析的协助下为提高政策质量服务。 不能把控制危机简单地看作就是恢复原先状态, 因为那不仅不可能, 而且还会因此而错过前进的机会。 他进一步指出了把宏观政策分析与危机决策联系起来的主要途径: 不仅要将危机系统的改进和吸收职业政策分析人员进入危机决策机构纳入宏观政策分析的视野中, 还要调整宏观政策分析原则以适应时间极度受限的危机决策模式, 更要全面深入地思考政策变化原理、 方向和方法。