走向政策分析的政策科学发展

正如德利翁和奥弗曼所说，“政策科学有一个很长的过去但却只有一个很短的历史。”^[1]自从政策成为社会治理的基本工具以来，政策咨询就是一项事业，一直得到社会治理者自觉或不自觉的应用。然而，政策科学的产生却是20世纪的事情。直到1951年，“政策导向”的理念才由丹尼尔·勒纳和拉斯韦尔提出，这被看作政策科学得以产生的起点。

在政策科学产生初期，甚至可以说在很长一段时间内，政策科学是以政策分析的面貌出现。60年代中期，项目、计划、预算系统（PPBS）推动了政策科学的兴起，政策科学所倡导的方向就是以PPBS为典型代表的政策分析。但是，在政策科学的发展中，由于政策分析深受逻辑实证主义的影响而否定了拉斯韦尔早期对政策科学基本特征的界定，并赋予了政策科学以一种新的时尚，那就是把政策转化成了数字及其模型的组合，认为政策是由与价值无涉的技术加工而成的。进而言之，在政策分析中，我们所看到的是知识对政治的胜利，早期的民主梦想因为政策分析而让位于专业知识和科学技术所代表的理性，技术专家也得以跻身于治理精英的行列，以理性的名义从人民代表手中堂而皇之地夺过了政策问题建构权。

这样一来，政策问题建构权实现了从政治领域向技术舞台的转移。不过，在此过程中，也必须承认政治并没有因为技术专家的征服而丧失自己的地盘，而是变换了形态后以另一种面目出现了。这就是我们一再指出的，当掌握了知识和科学的技术专家战胜了民主政治中的代表后，自己却日益显现出了政治化的特征，甚至为了服从政治的目的而表现出对技术理性的怀疑或者歪曲。所以，当技术专家征服了政治和控制了政策问题建构权后，反而使政策问题建构的技术理性追求变得模糊了。这可以说是一种征服者遭到被征服者同化的现象：当专家摇身一变而成为政治家的时候，他们并不是由公众或选民选举出来的，他们并不以代表的身份出现，而是与公众无关的一个群体或阶层。因而，他们所代表的政治也就不再是民主政治，反而更多地具有了集权政治的特征，是借助于科学和技术而建构起来的集权政治。

既然政治因政策科学而发生了一场重塑运动，那么，对政策科学的发生史进行梳理就是我们理解这一过程所应做的必要工作。一般认为，政策科学产生于美国的实用主义哲学导向和知识传统。我们知道，美国是实用主义哲学的诞生地，这种哲学的基本取向就是支持一个高度实用且功利的知识体系，尤其是杜威的实用主义思想对于政策科学的产生与发展产生了极大的促进作用。杜威主张用实用主义的方法来解决社会问题，在杜威的大量著作中，始终都是围绕着将情报信息运用于社会改革目标这样一个主题展开的。正是沿着这一实用主义的道路，政策科学得以产生了。拉斯韦尔曾经对杜威哲学在政策科学产生和发展中的重要作用给予了高度评价，他指出，“政策科学是杜威及其同仁在美国实用主义的发展中所建议的一般研究方法在公共政策中的现代应用。”^[2]拉斯韦尔认为，政策科学的诞生就是为了解决社会问题，而且每一问题都是在具体的背景中发生的，因此，政策背景也应该通过分析和其他方法来讨论。在政策科学的随后发展中，这种实用主义导向几乎在每一个领域的政策分析中都得到反映。

早在1925年，时任美国政治学会会长的小查尔斯·爱德华·梅里亚姆就呼吁人们重视应用社会科学的研究：“我们有可能看到在社会科学本身的一个更为紧密的融合，在异化的必要过程中它们在很多情况下都过于孤立。在处理基本问题如惩罚与预防犯罪和酗酒、人类移民这一烦恼问题、黑人关系问题以及大量的工业行业农业问题等中，显而易见的是，无论是经济学本身，还是政治学本身，还是历史学本身的事实和技术都不足以来分析和解释这些问题。”^[3]也就是说，要解决某一社会问题，就应该整合社会学、人类学、经济学以及政治学等多学科的知识，并将其应用到实际问题的解决中。可惜的是，梅里亚姆的声音当时并没有引起人们的足够重视，科学界并没有马上转向对应用社会科学的关注。不过，在随后的经济大萧条以及“新政”中，科学共同体逐渐放弃了之前对政治漠不关心的超然姿态，开始积极地投身于政治实践。

随着实用主义的观念得到广泛接受，社会学家、经济学家以及物理学家们开始努力把他们的专业知识和所掌握的技术应用于实践。同时，“二战”以及战后的一段时间也为他们这样做提供了绝佳的机会。战争期间对科学技术的需求推动了自然科学的大力发展，同时加速了自然科学理论向实际操作技术的转换。这一经验在战后得到社会科学的效仿，引发了科学技术化的运动。在政治实践中，战争期间政策实践中所积累起来的大量应用科学技术的经验也在战后政府结构的改造和政策过程中发挥了作用，表现出对技术和科学的重视，并努力寻求科学技术的应用，从而出现了约翰·施曼特（John Schmandt）和罗伯特·卡茨（Robert Katz）所说的情况：“在这个时期，美国人经历了从行政福利国家向科学国家的转型。”^[4]当技术和科学知识在战后广泛地应用于对社会问题的观察时，政策问题建构的实践对技术的需求也日益增强，并促进了政府与科学家之间依存关系的形成。最终，在应用社会科学的发展中，梅里亚姆在芝加哥大学的学生拉斯韦尔确立起“政策科学”这门生产和应用与社会相关知识的学科。

但是，在拉斯韦尔提出了政策科学的构想后，并没有立即引起学界的关注。在大致10年到15年的时间内，政策科学一直处在拉斯韦尔独白的状态，这可能是因为当时的话语环境依然被行为主义所掌控。另一方面，战后的政治学内部出现了纷争，进而产生了分裂，各派学者都处于某种思想危机状态，也无暇关注政策科学这一新的学科构想，更不用说去理解它的价值了。所以，直到1971年，拉斯韦尔还是将自己的思想描述为“政策科学前瞻”。不过，这一时期的政治实践中包含着呼唤政策科学出现的巨大呼声。这是因为，战后的利益集团政治趋于成熟，对政策问题建构权的争夺也变得非常激烈，从而促进智库如雨后春笋般地成长起来，而智库的活跃也就表现出了对政策科学的渴求。在此过程中，兰德公司发挥了示范作用。

兰德公司在50年代就开始大力宣传将系统分析的方法应用于政策问题的解决中，受其影响，国防部的项目计划预算系统（PPBS）在各部门得到广泛推行，这对经济学和运筹学闯入政策研究领域来说发挥了推动作用。基于系统分析的要求，运筹学与成本—收益分析得到了广泛应用，直接促成了对理性决策模型的青睐和推广，并使人们普遍接受了理性决策模型是理想决策样板的观念。由此可见，虽然政策科学的构想是由拉斯韦尔提出的，但真正促进这门科学成长的力量则来自于利益集团政治，是因为利益集团争夺政策问题建构权的活动日趋激烈而表现出了对智库的依赖，进而，智库的活动又需要得到政策科学的支持。因为，智库人员所开展的是科学研究而不是扮演中国的“师爷”角色，这决定了它必须依赖一门科学去开展研究。所以，正是现实政治实践的要求促使政策科学的产生与发展。当然，这与西方的社会治理传统也是分不开的。从西方来看，它在历史上并没有出现过模式化的“师爷”系统，以至于智库一经产生就表现出了对科学知识和理性的渴求，而在那些有着“师爷”传统的国家中，即使出现了智库建设运动，也往往是让智库扮演“师爷”的角色，会表现出明显的反科学和仇视科学的倾向。

即便是在美国，政策科学兴起的过程中也存在着反对理性决策模型的声音，如林德布洛姆就指出，理性决策模型不适合以“竭力对付”（muddling through）为特征的政治现实，相反，渐进决策模型更适合于一个追求民主的多元主义政治环境。显然，林德布洛姆代表了一种较为极端的声音，他的主张是要更多地关注政治而不是科学。比较而言，查尔斯·舒尔茨（Charles Schultze）尽管也反对完全理性的决策模型，但其声音要显得稍温和一些，他主张一种“基于自由放任的政治决策”与“理性目标导向的以系统分析为基础的政策决定”之间的“中间道路”。

不过，对“中间道路”作出巨大理论贡献的是德罗尔。1967年，在《公共行政评论》中，德罗尔呼吁发展一种新的职业，就是专门从事政策分析工作。他说，“当代美国联邦政府内部（还有其他一些国家内部）的主要改革动向是基于将一种经济方法用于公共决策。这种方法根源于经济理论，特别是微观经济学，福利经济学和定量决策理论；这种方法的主要工具是运筹学，成本—效果分析和成本—收益分析以及规划预算和系统分析；这种方法的新职业是系统分析员。”^[5]在他看来，政府决策需要更高级类型的知识，“这个专业知识在各种问题领域里为公共决策所做的事情，应该就是系统分析在防务决策的某些领域所做的事情。为了满足这个相当困难的需求，各种各样的导向、思想和系统分析工具必须得到开发，以便用于复杂的、不能定量化的问题和系统。更进一步说——这将是更重要和更困难的——政治学和政治现象必须作为分析的焦点。对提出的这个专业学科，‘政策分析’这个术语对其似乎是适合的，因为它在一个较宽的政治意义上将各类系统分析的政策概念结合起来。”^[6]正是在德罗尔这里，“政策分析”的概念被正式提了出来，而且是作为将政治背景与系统分析相结合的一个概念。这也证明了“系统分析事实上成为政策科学的一个组成部分”^[7]，从而使带有系统分析标签的“政策分析”概念可以更好地描述政策科学的特征。也就是说，根据德罗尔的意见，是要求把政策分析作为政策科学的基本内容看待的。

从政治运行的现实来看，在50年代，政策科学只是作为“政府的婢女”而存在，对政府的决策实践没有产生大的影响。虽然在外交和国防领域中的政策计划已经开展了很长一段时间，在五角大楼的国防部门和战争竞赛中也成立了政策计划委员会，但此时尚未确立起政策分析的意识，更不用说在政府部门中大范围地加以推行。直到1961年，罗伯特·麦克纳马拉接任国防部长后，带领了一批“年轻俊杰”进入国防部的领导层，出于对技术分析的衷情，他们应用大量的方法来分析军事管理和军事政策问题。不过，此时还主要是在“系统分析”的理念下去开展对国防政策的分析，所使用的方法也主要是成本—收益分析、运筹学和线性规划等。在看到了PPBS的广泛应用取得成效后，约翰逊总统深受鼓舞，并命令整个联邦政府执行这一系统，因而，系统分析得到了推广。

从实践来看，虽然系统分析在其他领域并不像在国防部门那样成功，但分析取向却很快被联邦官员、州的行政机构以及大量的分析咨询团体所采纳。“到了六十年代，美国政府的各种机构开始广泛地采纳系统分析方法。”^[8]各种各样的专业力量纷纷建立“研究中心”——智库，以解决诸如国防、经济计划、技术发展、城市发展、反贫困等社会问题。随着多样化的力量介入其中，也随着关注范围的扩大，系统分析已经难以适应多样化的要求，一些新的分析方法和路径也被不断地引入，从而超出了系统分析概念所能容纳的范围，以至于政策分析的概念得到了越来越多的援用。在“伟大的社会”时期，政策分析迎来了它的黄金时代。随着国内政策问题开始受到更多的关注，包括城市规划者，系统分析员，MBA学员，经济学家以及律师都开始跨越专业限制来共同解决广泛的社会问题，他们纷纷发表自己对于社会问题的看法并努力对政策过程施加影响。

在20世纪60年代，政策分析取得了巨大进展，大量私人基金进入大学，诸如哈佛大学、伯克利大学、密歇根大学、宾夕法尼亚大学等在各种基金的资助下开设了公共政策研究生课程。而且，一些新的关于政策分析的研究生课程不断得以增设，许多具有政策分析导向的公共事务项目研究在大学里得到承担，而且MPP教育开始风行起来。在20世纪70年代，至少13种关于政策研究和政策分析的期刊得以创立，关于政策研究的组织以及政策分析和管理的学会在这一时期也得以成立。政策科学和政策分析等专业杂志的创立，一方面适应了政策科学发展的要求，另一方面也为政策科学的发展提供了理论上深入交流的平台，从而进一步推动了政策分析的理论研究。这也正是E.S.奎德在《政策科学》杂志创刊词中所表达的愿望，“第一，为不同政策科学学科中的论文提供一个论坛，这些学科包括政治学、社会学、操作研究、统计决策理论等等，涉及政策制定、选择、评论、评估以及政策执行，还包括这些方面的方法论文章。第二，推动政策科学的发展，积极鼓励决策与行为科学的融合，促进新的跨学科活动。第三，在政策制定系统和能力的发展上提供帮助。”^[9]1974年5月，美国公共事务与行政学院国家协会（NASPAA）发布了成员学院纲领，将政策分析作为应被包含在所有公共事务项目中的五个核心课程之一而列入其中。至此，在德罗尔提出“作为职业的政策分析”的7年后，政策分析已经成为一项事实上的职业活动。