中老泰快速铁路合作的对策建议

2014年年底，中泰两国签署《中泰铁路合作谅解备忘录》，为中国环球高铁建设打开了新局面。随着2015年3月中泰铁路合作合同的正式签署，老挝也将2010年确定的中老高铁计划提上议事日程，中老泰快速铁路合作呼之欲出。考察中国高铁、日本新干线、法国TGV、德国ICE、西班牙AVE建成后的数据，得知高铁对经济发展有明显的拉动作用，因此由一般到特殊，推测出中老泰快速铁路的建设可以促进中老泰三国相互间的贸易和投资规模，优化贸易和投资结构，促进工业和服务业发展，推动更大范围的产业转移，深化经贸关系。快速铁路作为准公共产品，其能创造的经济效应和社会福利不可估量。但中老泰快速铁路的修建并不会一帆风顺，老挝、泰国在与中国高铁合作规划时期，就几经反复，后期更是需要各方的协调和妥协，才能使快速铁路合作继续推进。除此之外，金融合作与物流合作滞后、快速铁路本身的极化效应、美日印大国与中国在东南亚地区的争夺、东南亚地区“中国威胁论”的甚嚣尘上都给中老泰快速铁路的合作埋下了阴影。为此，中国需要采取主动姿态，在各方面共同发力。首先选择合理的融资方式为中老泰快速铁路的合作提供资金支持，提升中国和东盟国家金融合作的水平，为铁路融资提供保障。通过适当开放快速铁路相关产业中的基础工业与老泰两国进行技术合作，实行人才属地化战略，缓解老泰两国对于铁路合作的后顾之忧。东盟国家对中国的疑虑始终存在，正确看待东盟对于中国的平衡战略，通过寻找中国与美日印等国的共同利益引导大国关系的建设性发展，协调中老泰快速铁路利益攸关方多样化的利益诉求。

一、提升金融合作的层次

（一）发挥政府信用担保和健全制度的作用

由于快速铁路建设投资金额庞大、资金回收周期长、盈利困难，再加上老挝和泰国金融机制不健全、资本市场不发达、经济政策连续性差、政治不稳定增加了投资风险，使得民间资本在进入快速铁路的融资中缺乏积极性。中老泰快速铁路的投资主体为国家，预计200亿美元的铁路造价将成为三国财政的巨大负担，尤其是对中老泰快速铁路的主要推动方——中国来讲，既要出资建设中国云南省境内段，还要为泰国和老挝提供贷款。因此，能从多种渠道获得快速铁路建设的资金来源，尤其是吸纳民间资本，对于减轻政府财政负担以及推动快速铁路的持续发展都有重要意义。

政府除了通过财政直接拨款为铁路建设提供部分资金之外，其更大的作用是为民间融资提供担保，提高民间资本进入跨国基础设施建设的积极性，并提供完善的法律和相关政策制度建设，确保良好的投资环境。^[1]可见，为确保快速铁路建设的有效开展，可以充分发挥政府的作用，成立三国政府为主体的临时公共组织，建立专门的铁路建设基金，不仅为民间资本提供信用担保，还能通过建立完善的制度，协调资金的筹措和分配等利益问题，解决冲突，实现有效的监督和问题解决的联动机制，减少交流成本，顺利完成铁路建设。

（二）通过项目融资方式或区域金融机构为老挝和泰国提供资金支持

为了保证快速铁路建设有充足的资金支持，也为了分散投资主体的资金风险，老泰需要通过多种融资方式吸纳大量民间资本。ABS（Asset－Backed－Securitization，资产支持证券化）、BOT（Build－Operation－Transfer，建设—运营—移交）、PPP（Public－Private－Participation，公司合营模式）、TOT（Transfer－Operation－Transfer，移交—运营—移交）四种融资方式是中国20世纪90年代之后引进的基础设施建设融资方法，也在国际工程承包项目中被频繁使用。就国内项目来说，以上融资方式的引入已有一段时间，其中ABS模式在我国基础设施建设中的运用最广泛，其他3种融资方式的使用规模并不大。

四种融资方式各有优缺点，其中ABS模式有标的资产作担保，信用评级降级的风险较小，和直接贷款相比，其利息低，项目评估时间也短，是四种融资方式中最安全的方式，但难以在短期内获得资金；BOT模式使投资方能完全拥有项目的所有权，但使投资方承担的风险最大，泰国和老挝任何的政局变动、投资政策和法律的变化以及汇率波动，都会直接影响投资方的收益，融资所需时间最长；TOT模式仅通过既有项目经营权的转让获得一次性融资，因省去建设环节使投资风险大规模降低，对投资方有很强的吸引力，融资所需时间也最短；PPP模式比较适合于收支不平衡的政策性的基础设施建设项目的融资，政府和企业在项目可行性研究初始阶段就以平等的身份展开合作，把企业节约成本、提高效率的企业精神和政府宏观规划、指导协调的监督功能结合起来，充分发挥各自的优势。政府信用风险是PPP模式最大的变数，政府如不能切实履行与企业签订的合同条款，将使企业蒙受巨大损失。

在中老泰快速铁路融资问题上，应该根据老挝和泰国的民间资本的多寡和参与积极性、投资政策、政治环境等因素，选择合适的一种或几种融资方式来为快速铁路项目募集资金。但应该注意到的是，任何一种融资方式的有效实施都离不开有效、完善的制度和法律，中国在项目融资上尤其是跨国项目融资上的经验并不算丰富，需要充分估计中老泰快速铁路融资项目的困难，制定完善的制度和法律，明确在融资、建设、运营、管理等每一阶段的各方权责，实现风险共担，才能充分保护各方利益。

除了由中老泰三方为快速铁路建设融资以外，还可以向亚洲开发银行（ADB）、亚洲基础设施投资银行（AIIB）、金砖国家开发银行、丝路基金等区域金融机构申请资金援助或低息贷款。

（三）促进贸易便利化的金融合作

中国和东盟国家都意识到金融合作水平的落后早已成为双方贸易和投资快速增长的绊脚石，但由于政治不信任和经济发展水平以及对外开放度的差异属于结构性障碍，短期内难以改善，因此中国和东盟国家的金融合作仍然只能“小碎步”式前进。但各国仍需要在制度安排的建立、结算网络的完善以及增加货币互换量方面继续发力，使区域金融合作体系的建立能匹配经贸合作的发展，不给贸易和投资的继续深化形成阻力。

首先，加强金融合作对话平台建设。以中国－东盟金融合作与发展领袖论坛为代表的对话平台对于区域内金融合作的深化做出了巨大贡献，因此在推进金融合作进程中，应该继续发挥对话平台的作用。对于已有的对话平台，应适当增加协商频率或者设置常设机构，能对金融合作的问题和成果进行有效的协商和反馈；着力新建对话平台，但要注意和已有对话平台对话内容和功能的区分，避免重复建设，弱化对话平台的作用和效率。

其次，建立人民币本币结算试点区域，推进人民币国际化进程。美元作为区域金融结算的中间货币，中国和东盟贸易投资不仅受到美元汇率波动的强烈影响，而且使区域结算成本增加，不利于区域金融发展的稳定和效率。一方面，中国和东盟的经贸发展可以逐步放弃钉住美元汇率，而建立一揽子货币汇率协调机制，形成同时钉住美元、欧元、日元和人民币等不同货币的汇率，根据不同权重，可适当推进人民币汇率权重的提高，围绕中心价进行适当的调整；另一方面，建立人民币结算试点区域，泰国、新加坡、马来西亚和中国经贸联系最紧密，是目前最理想的示范区选择。示范区的建设不仅可以减小政策的协调难度，还可以在区域内形成示范效果，对人民币的国际化进程进行实质性探索，逐步减小在更大范围内推动人民币跨境结算的障碍。

再次，完善预警机制，深化监管合作。中国－东盟金融合作最重要的意图即为建立危机的预警机制，避免危机对经济的打击。但由于所获得的信息数量不足、质量不佳，导致马尼拉框架、“10＋3”监督进程、“10＋3”早期预警系统等金融监管体系无法发挥应有的效果。要发挥金融监管体系的作用，首先要进行充分的信息互换，并成立研究中心对信息进行储备和分析，及时将信息反馈给各国，实现有效的事前检查。

最后，推进结算网络体系建设。在中国国家开发银行和东盟国家银行的倡议下，于2010年设立了中国－东盟国家银行联合体。鉴于现阶段中国和东盟的银行合作缺乏政府指导，竞争无序的特点，银行联合体完全可以降低门槛吸收商业银行进入，将银行联合体打造成中国和东盟国家银行合作的平台，规范银行合作，稳定金融秩序。

二、加强与老挝、泰国的铁路技术和管理合作

（一）与老挝、泰国合作生产技术装备

由于老挝和泰国在与快速铁路相关的装备制造业、冶金工业、钢铁工业以及电子信息信号技术产业发展上存在缺陷，中国与老挝、泰国合作铁路建设项目时多采用直接出口的方式，将车体、通讯设备、计算机等电子设备在国内制造完成，直接运往泰国和老挝境内。全线依靠中国制造，完全不能促进老挝、泰国铁路建设技术的发展。中国可以根据老挝、泰国的工业生产能力，适当开放快速铁路建设中技术含量较低的电子设备组装和零部件的生产，将这些产业的生产线移入泰国和老挝境内，帮助两国学习、吸收交通基础建设的基础技术，促进两国工业体系的逐步完善。在铁轨、桥梁等工务工程的建设过程中，也可以组织当地的工人和技术人员进行实地考察和学习。

（二）培训本土快速铁路技术人员和管理人才

快速铁路建设需要建筑、装备制造业、信息技术、电子、通讯信号等各行各业的专业人才通力合作，所需人力资源庞大，如果将所需人才从中国境内直接运往老挝和泰国，的确能保证工程的顺利进行，减少因人力资源匮乏而带来的工期延误，但大规模的外籍高端人才聚集当地，很可能引起当地民众对外来人口抢占就业机会和社会资源的恐慌，不免给“中国威胁论”提供市场。

老挝和泰国国内没有快速铁路产业，连铁路建设也相当落后，快速铁路产业及其相关产业人才匮乏。泰国劳动力素质较高，但是其劳动力成本高于中国，且快速铁路建设全线采用中国技术和中国标准，泰国工人对中国的机械使用方法和技术标准需要花费一段时间来适应。老挝人口更是受教育水平低，人口专业素质差，因此泰国和老挝当地居民可能很难符合快速铁路建设和运营的用工条件。一位老挝学者表示如果就中老高铁项目公开进行民意调查，70%的老挝人民会投出反对票。^[2]除了财政压力、环境破坏、资源保护多方面的考虑，沿线居民无法享受到快速铁路建设的直接经济效应也为民众反对提供了合理的借口。每公里的快速铁路建设都会直接创造超过600个工作岗位，如果直接从中国聘请工人参与建设，老挝和泰国民众无法受惠于就业率的提升，致使快速铁路项目遭到民众反对就不难理解。

为了减小老挝和泰国民众对于快速铁路修建的反对之声，人才的属地化进程势在必行。从短期来看，就地培养快速铁路相关人才的周期很长，会大大增加建设成本；但从长期来看，可以有效降低来自民众的阻力。对于铁路建设工人的培养，可以利用招聘后的在职培训实施，能保证工人的迅速上岗；对于快速铁路高技术人才和运营管理人才的培养，可以通过中国和老挝、泰国大学合作进行，在老泰工程类大学开设快速铁路相关专业，中国派遣老师进行授课，或增加老泰派往中国的机械工程类专业留学生的名额。

三、继续推进中国、东盟从政府到民间的交流合作

（一）继续深耕中国和东盟国家政府间的合作

中国和东盟各国的关系开始于高层交流，采用的是自上而下的推进方式。中国加入《东南亚友好合作条约》，《南海各方行动宣言》的签订，中国－东盟首脑会议的举行，《货物贸易协定》《投资协定》《服务贸易协定》等经济合作条约的落实，中国－东盟自贸区的最终建成无不彰显着中国和东盟各国以政策先行推动政治经济关系的影子。中国和东盟国家之间官方合作热络，但民间却对中国和东盟各国“近而不亲”的关系颇有微词，“中国威胁论”在民间仍有一定市场。

中国和东盟国家的关系以政府间的关系为动力，政府更迭很容易导致双边关系出现负向变化，但政府间的友好关系始终是中国和东盟国家间关系的支柱，要想实现中国和东盟国家的关系更上一层楼，在本就硕果累累的官方互动上应继续深耕：加强中国和东盟国家关于经济发展的互学互鉴，继续深化中国－东盟自由贸易区建设，推动便利经济合作的政策法规的制定；继续开展频繁的高层交流，保持和东盟各国政府的友好互动；加强中国和各国在中国东盟地区诸如金融合作、基础设施建设等地区事务中以及走私、贩毒、地区安全等国际事务中的交流合作。

（二）利用多种形式的民间外交补充政府外交

建构主义认为观念和物质对国家间关系的发展起着同样重要的作用，民间外交虽然形式上为非正式，但作为“背后的说服者”，其对外交关系的走向具有重要作用。开辟民间外交的新领域，使官方外交和民间外交共同发力促进中国和东盟各国关系的良性互动。尤其是东盟各国对中国了解不够，负面情绪比较严重，有一些误解和偏见，因此更需进一步扩展民间交流领域，拓宽民间交流渠道，并不断完善各领域的民间交流机制，使交流机制化、规模化、恒常化。

充分利用越中友好协会、泰中文化经济协会代表团、泰国女企业家联合会代表团，马来西亚创价学会，新中友好协会，印尼中国经济，社会与文化合作协会，印尼中国协会，菲律宾中国了解协会代表团等影响力巨大的民间友好组织举办诸如文化节、艺术展、博览会、青年友好交流年等多种丰富多彩的活动，增强中国和东盟各国的文化交流，逐步弥合误解与不信任的鸿沟，促进民间认同的形成。

四、协调中老泰快速铁路利益攸关方的利益诉求

（一）正确看待东盟对中国的大国平衡战略

交通基础设施建设通常被一国视为战略性部门，对于国外资本的准入存有疑虑，老挝和泰国一方面希望利用中国强大的资金支持更新国内运输系统，另一方面又担心中国利用快速铁路融资和修建继续加深在东南亚的势力，因此，老泰等东盟各国仍会在大国平衡战略的基础上继续平衡中国对东南亚的影响。以正确的心态看待东南亚各国利用中国同美、日、印之间的矛盾牵制中国、平衡中国在东南亚影响力的做法，只要在没有影响中国领土完整、主权独立、经济安全等根本利益的前提下，中国可以接受并支持区域内东盟主导的多边平衡体系，积极参加东盟主导的诸如东盟地区论坛、东盟“10＋3”会谈、东亚峰会、“10＋1”领导人会议等东盟主导的地区合作机制。一方面，可以消除东盟各国对中国的疑虑；另一方面，也给了中国融入地区事务的机会，提供了中国和区域外其他大国进行对话和利益协调的平台。

（二）引导大国关系的建设性发展

区域国际关系格局的塑造很大程度上取决于大国的互动和力量对比，由于东南亚地区重要的战略地位，美、日、印决不会放弃在这一地区的力量渗透，中国在东南亚问题上，无法回避大国角逐，因此要想中国对东南亚外交政策达到理想效果，必须妥善处理和美、日、印的关系。事实上，中国并没有将其他大国的影响力挤出东南亚的打算，中国力量的上升并不必然排斥其他大国在东南亚地区的影响力，保持其他大国的影响力有利于这一地区的稳定和繁荣。^[3]既然大国力量角逐的情势无法改变，最好的办法就是能寻找到利益契合点，在互不影响利益的情况下，同时保证东南亚地区的安全和稳定。中美在维护东南亚金融秩序稳定、地区安全，应对东南亚突发事件上可以加强合作；便利经济合作的大型基础设施建设和东南亚承接东亚地区产业转移上，中日有共同利益；而中印应该在促进能源供应多样化，确保能源通道安全上寻找利益交汇点。

五、统一物流标准，加速物流合作进程

（一）以托盘规格统一为物流标准统一的突破口

根据美国和日本的物流标准统一经验来看，物流标准统一之后带来的收益分别是成本的50倍和10倍^[4]，因此物流标准的统一对节约物流成本、提升物流服务和物流业合作水平来讲势在必行。铁路轨距标准的统一涉及铁路的新建和改建，而公路载重标准的统一又牵涉公路路面情况，这两方面标准的统一需要大量的基础设施建设和时间，短期内难以实现，而托盘规格统一相对来说所需成本较低，成本回收期短。对于采购标准托盘资金不足的国家，其他资金充裕的国家可以以主要站点、批发中心、大型物流中心为依托建立托盘租赁、维护和回收的服务中心，不仅可以为资金缺乏的国家提供援助，还可以加速标准托盘的使用效率和周转速度，降低物流运输成本，提高物流周转效率。

（二）建立电子数据交换平台，提升物流合作水平

尽管中国和东盟10国的物流合作处于低水平阶段，完全不能满足经贸增长的需求，但各国对于物流合作的诉求不同，因此在物流合作方面也不能操之过急，仍然需要遵循循序渐进、稳步推进的原则，顾及老挝、菲律宾、印尼等物流发展水平落后的国家。在各国物流服务市场开放程度不一的情况下，可首先选择建立电子数据交换平台，录入各国物流运输标准、检验检疫标准和结果、通关手续、物流业发展状况、货物周转量、进出口货物信息等相关信息，各国可以根据信息获取情况提出合理可行的物流合作办法，加强物流技术和经验的交流合作，促进物流业水平落后地区的物流业进步。还可以以电子数据交换平台为基础，建立和银行、保险、检验检疫部门、客户的大数据交换平台，使信息的交换速度加快、传输范围扩大，从而大幅提升物流合作的效率。

【注释】

[1]Martin Roll，Alain Verbeke.“Financing of the Trans⁃European High⁃Speed Networks：New Forms of Public⁃Private Partnerships”，European Management Journal，1998，16（1），pp.706－713.

[2]方晶晶：《中老高铁：机遇还是挑战》，广西大学中国东盟研究院，2014年5月4日，http://cari.gxu.edu.cn/info/1087/1988.htm。

[3]Shambaugh David，“China Engages Asia⁃Reshaping the Regional Order”，International Security，2004，29（3）：91.

[4]吴砚峰：《基于中国－东盟自由贸易区的商贸物流发展策略研究》，《物流技术》，2012年第9期，第84页。