浅议高速公路建设协调工作中的难点与对策

浅议高速公路建设协调工作中的难点与对策

王玉川

（宁夏公路建设管理局　宁夏　银川　750004）

摘要：在高速公路建设项目建设中，征地拆迁工作是影响工期的一个因素。由于沿线群众对高速公路建设的重要性及具体征地补偿标准缺乏基本了解，从而使高速公路前期征地拆迁工作遭遇到困难。本文就近年来高速公路建设协调过程中所发生的具有普遍性、代表性的种种矛盾现象谈点体会和认识。

关键词：公路建设；协调；问题与对策

在高速公路建设前期工作中，建设协调部门承担的征地拆迁、地表各类建筑物、附着物的清除、公路建设用地范围内输电输油输水、通讯影视传输等各类管道线路的拆除或移出，同时负责对建设过程中发生在施工场所的干扰、阻挡施工行为进行现场协调，以及在建设过程中对所涉及的国土资源、水利电力、环保水保、通讯传输等行业和部门间的工作协调，建设中征地拆迁协调等的进展顺利与否，对项目建设工期有一定影响。由于时间、地点、环境、条件的不同，建设协调工作所遇到的问题和困难也各不相同。但是，一些具有普遍性、关键性的问题，在各个高速公路建设项目中重复出现，对建设项目的按期开工、施工进度、工程质量都造成了直接影响。充分认识、高度重视这些难点问题，采取行之有效的对策和措施有针对性地加以消化和排除，就可以使建设协调工作更好地体现和发挥出其应有的作用，为高速公路建设顺利进行创造有利的外部环境。

从近年来高速公路建设协调过程中所发生的种种矛盾现象看，具有普遍性、代表性的难点主要表现有以下几个方面。

1征地拆迁过程中普遍存在干扰、阻挠、抵制现象

在高速公路建设中，由于对公路建设项目沿线群众的宣传教育工作未能及时开展，群众对高速公路建设的重要性及具体征地补偿标准缺乏基本了解，从而使高速公路前期征地拆迁工作遇到这种那样的困难。具体表现为：

（1）高速公路的建设促进了社会经济发展。但在建设过程中，由于被征迁单位、集体和个人存在认识上的误区，认为是一个千载难逢的致富良机。这些单位、集体和个人纷纷采用各种方式方法，对在拆迁范围内的附着物临时突击性提高等级、扩大面积、增加数量。如突击改造住房，给土木房外墙加砌砖面、给旧房抹白灰贴瓷砖吊顶，在土院内打混凝土地坪，挖地窖打水井等。更有一些群众在征地拆迁工作开始之初，不分昼夜在荒山野岭突击开荒造地、在被征土地上大量抢建房屋，抢栽树木植物，以图获取额外的高额回报。这种现象在各段高速公路建设过程中都有不同程度地发生，而且表现日趋突出。如福银高速公路宁夏境什字至沿川子段，在征地拆迁开始前几天，仅一个村群众抢建的砖混结构建筑物就达四千多平方米，增加拆迁补偿价值数百万元。在中营高速公路、河东机场高速公路建设项目中，当地群众突击抢栽的各类树木、植物达数百万株，如按照标准予以补偿，增加费用将高达数千万元之多。在征迁丈量计量过程中，乡村干部和群众都坚持要求对这种抢建抢栽行为予以认可，当遭到拒绝后，便采取辱骂，甚至企图挑起打斗事件等各种方式来干扰、阻挠征地拆迁，使征地拆迁工作随时都可能因群众的阻挡或抵制而陷于停顿。在这方面表现比较典型的是河东机场改扩建项目，由于当地群众抢栽树木数量巨大，乡村、群众集体公开抵制政府补偿标准和征地拆迁工作，使短短4公里的路段征地拆迁历时数月仍不能开展。在福银高速公路宁夏境同心至什字段的征地拆迁过程中，发生过全村所有被拆迁户“家家门上锁”的集体抵制拆迁现象。

（2）高速公路建设征地拆迁所涉及的国家、集体、个人等不同性质的单位或个人利益，尤其是具有垄断性的行业和管理单位，出于各自利益，无极限地抬高补偿价码，漫天要价。若其要求得不到满足，这些本属于不同性质的单位，所表现出的态度却惊人的一致：对政府有关政策规定不理不睬、对补偿标准不认可，不满足其要求轻则不允许对其管辖物件进行征地拆迁，对高速公路跨越其管理的渠道、桥梁、道路、管线施工设置障碍，严重的则指使执法队伍在现场随时干扰阻挡高速公路征地拆迁。这类对象的征地拆迁较之于前面所述的地方群众，更有其独有的困难度。在京藏高速公路宁夏境石中南、北段，在福银高速公路宁夏境同沿段等项目建设过程中，都有林业、水利、环境、通讯等部门由于其要求未能满足，出动执法人员对征地拆迁工作或施工单位采取限令停工等行为的发生。

由于普遍存在单个或群体、单位或个人的阻挡与干扰，征地拆迁工作时间往往由此被延长，也就大大影响了计量汇总、补偿协议的签订等工作的进行；不能及时签订协议则使补偿费用无法按时到位，而补偿费用不能及时向被拆迁户发放，又引发了被征迁群众因为没有拿到补偿费用而阻挡施工队伍进入现场，施工及建设用的地表清理工作等前期准备工作也就无法开展。有些农户甚至以没有领到补偿费用，地仍旧属于自己为由，又在已经完成征地拆迁的地界内进行各类种植、养殖活动并要求二次补偿。这些问题的存在，对高速公路按期开工建设形成了极为不利的影响。

2各种利益驱动对高速公路建设的干扰和影响

在进行建设用地范围内各类管线的迁移或拆除、施工取土场的使用及通行乡村便道、修筑临时便道等项具体工作过程中，大都会不可避免地涉及到其他系统、行业的管辖范围。在与这些所涉及的单位、企业和个人的协调过程中，出于自身利益考虑，这些部门一般都会采取拖延改移时间、直接阻挡施工等方式作为向公路建设部门讨价还价的筹码，提出各种超越政府规定的条件或要求。这种行为对于高速公路建设，尤其是一些开工在即、工期紧迫的项目来说具有极大的危害性。其主要表现是：

（1）位于建设用地范围内的输电输油输水管道、通讯线路光缆等的改移，由于分属于不同行业、系统，由于其固有的垄断性、特殊性所致，对这些部门的协调工作一般情况下都难以顺利开展。虽然有政府的政策规定在手，建设协调人员依照政策和规定提出改移的要求和方案，一般情况下都难以得到对方及时的回应。这些部门往往在改移费用方面反复讨价还价，致使管线改移工作无法及时展开。有些改移项目在建设协调人员数周甚至数月反复不懈地协调下，虽勉强开工却进展十分缓慢，这些部门不时会提出一些新的难题而使施工陷于停顿。在京藏高速公路宁夏境石中南段的石油输送管道改移、福银高速公路宁夏境固原至什字段的光缆等一些重大改移施工过程中，都发生过屡经协商最终付出超出政府规定标准的费用才能完成改移施工的现象。据对这些年来我区高速公路管线改移工作的不完全统计，虽经建设协调部门严格按照政府规定标准，反复审核压减改移预算，但改移各类管线施工费用超出政府规定或改移工期滞后的项目仍占到全部项目的50%以上。

而对于涉及跨省区或是铁路、军事部门的管线迁移来说，其难度更是超乎一般人的想象。对于外省区、铁路和军事部门而言，我区政府的有关政策和规定对其并不具有任何约束和影响力，对方均会以其行业的有关规定或军事机要性为由，对其所属的管线的改移方案、费用、工期控制提出大大超出我方标准、费用、工期控制而且不容协商的意见，一旦协商不能达成一致，这类管线迁移的协调工作即很难继续进行下去，改移施工更无从说起。在这样的外部环境条件下，此类管线的迁移工作便成了高速公路建设施工的拦路虎，对高速公路项目建设进度的影响十分严重而难于排除。

（2）高速公路建设地段的一些村镇、企业和农户将在建项目当作“唐僧肉”，利用其所拥有的天时、地利、人和等便利条件，或强行承揽施工项目，或利用各种借口索要补偿费用。其具体的表现主要有：村、镇及农户以施工车辆压坏道路、造成震动、扬尘污染等要求赔偿；一些养殖企业以施工震动造成鸡少下蛋、猪羊流产等索要赔偿；一些农户则以公路建设造成庄稼减收、果树减产为由索要赔偿；更有一些经营不善濒临倒闭或破产的公、私营企业主，将高速公路建设当做了救命稻草，以公路建设影响其正常经营为由，在高速公路征用其部分土地、厂房的情况下，要求对其全部资产予以全部高价征用补偿。这些无理要求遭到拒绝，则动辄采取挖断通行道路、扣押施工车辆、拉断施工电闸、组织人员封堵工地或驻地等极端手段阻挡施工，使高速公路的正常施工时常受到无端的干扰和阻挡。

发生在建设过程中的种种干扰阻挡施工现象，在我区各条高速公路的建设过程中都有不同程度的发生，尤其是在高速公路施工的灌桩浇注、水稳层铺设、预制浇注、路面铺油等一些关键性时刻，一旦施工被阻挡中途停顿，将造成重大的施工质量安全事故和原材料的浪费，成为影响高速公路建设正常进行的易发重大隐患。

3排除高速公路建设协调工作难点的相应对策

对于在高速公路建设协调工作中存在的难点，我们应当充分认识其对公路建设所具有的严重性和危害性，从思想上予以高度重视，对存在问题加以具体分析，区别对待，采用有针对性的、行之有效的方式予以化解和排除。在我区历年来高速公路建设协调工作的实践中，一些具体工作方式不失为化解排除疑难问题的有效对策。

3.1领导高度重视、加强指导，为解决建设协调工作疑难问题提供有力支持

建设协调是为高速公路建设全过程创造和提供正常施工外部环境的重要工作，这项工作的成效高低，对于施工进度、质量、安全、工期等诸多方面都有直接的影响。公路建设部门和地方政府主要领导对建设协调工作的重视和支持，对于更好地搞好高速公路建设协调工作，具有十分重要的作用。有了这种重视和支持，一些建设协调部门自身职责权限所无法协调解决的工作，就可以因上级领导的介入而及时得到解决；地方政府的执法权威对于极少数无理干扰、阻挡、破坏高速公路建设的部门、企业、个人行为可以及时有效加以制止。这两方面的重视和支持就可以使建设协调较为突出的难点问题得以尽快解决。在这个方面，公路建设管理局领导的工作方式具有较好的示范作用。

首先，局党委主要负责人分管建设协调部门，随时了解建设协调工作的最新进展情况，掌握存在的问题和工作难点，及时出面协调地方政府及各行业、部门主要领导，在更高层次上帮助建设协调部门开展好协调工作。其次，局行政主要负责人则在各个方面全力支持建设协调部门的工作，及时了解并召集有关会议，协商解决建设协调遇到的困难，及时审批、拨付建设协调各项补偿费用并使其能够及时到位，从而减少和避免了因补偿费用不及时支付而造成的不良连锁反应。

3.2重视事前宣传、告知的必要性并认真予以实施，消除产生影响公路建设的隐患

在开始征地拆迁前，建设协调部门依据高速公路项目的建设需要和上级领导的指示，及时会同区国土资源管理部门，协调高速公路通过地段的地方政府，组建地方协调机构，并根据高速公路征地拆迁要求，在其所管辖地区范围内，运用电视、广播、宣传栏、张贴通告等方式，提前向群众进行有关高速公路建设重要意义、征地拆迁要求、政府补偿标准的宣传工作，从而使群众了解政府的有关政策规定，消除种种思想疑虑和不切实际的过高期望，明令制止一切在高速公路建设用地范围内的抢建、抢种等行为，有效发挥各级政府的应有作用，对可能出现的干扰影响高速公路建设的现象和行为提前加以预防和消除，确保高速公路建设各项工作得以正常顺利进行。在这个方面，我区高速公路建设协调部门也有很好的工作经验。如在京藏高速公路宁夏境石中南段征地拆迁工作开始前一个月，就在青铜峡、吴忠、中宁等公路通过沿线市县乡村镇张贴、向被拆迁户发放地方政府有关高速公路征地拆迁公告，通过新闻媒体刊发征地拆迁公告，向沿线群众说明情况，提出要求，告知禁止事项。在中郝高速公路同心县桃山村、海原县兴仁镇等地，公路建设协调部门会同地方政府先后召开过少至数十人、多至上千人的村、乡群众大会，向群众宣讲政府有关高速公路征地拆迁的政策规定。由于宣传工作效果显著，达到了预期的效果，从而大大减少了建设协调工作难度，加快了征地拆迁进度，为高速公路建设项目按计划按期开工创造了有利条件。

3.3依据国家规定，结合当时当地的实际情况，实事求是地开展建设协调工作

在高速公路的建设协调工作中，工作人员必须坚持按照政府制定的政策规定开展工作。在征地拆迁工作中，坚持做到与区、市县、乡村各级土地管理部门共同对征用土地的面积、土地的种类进行现场丈量与认定，以减少数据汇总期间产生不必要的纷争；坚持做到与地方协调部门、村队干部和被拆迁对象共同对拆迁建筑物、附着物的类别、拆迁数量进行现场计量认定，并经被拆迁户签名确认，以减少对拆迁类别、数量的纷争。在各类管线改移协商过程中，坚持按照政府的政策规定开展双方的平等协商，坚持双方现场察看确定改移方案，严格审查改移施工方案和预算，坚持必要的质量、安全、工期要求。通过仔细认真的工作，使后期高速公路建设尽可能地避免和减少因征地拆迁、管线改移纠纷造成的干扰和阻挡施工现象。

在坚持政策和原则的基础上，对于因区域、地域不同以及不同时期所出现的新情况、新问题，则应当根据实际情况，在政策允许、领导授权的范围内加以处理，以避免意见不同的争执造成工作进度延误、影响工期的不良后果。如盐中高速公路一段需改移电力线路，其使用权归陕西省定边县供电局，所有权则属陕西省榆林市供电局。协调改移工作因跨省、涉及两级单位而难度很大。福银高速公路宁夏境同沿段军事设施的改移也由于涉及军事部门、分级管理的问题成为建设协调的难点。面对这些全新的问题，建设协调部门采取了由主要负责人带队，专业技术干部配合，数次往返榆林、定边、兰州、张掖等地，在人地生疏的环境中，经过不懈的努力，最终说服对方同意签订改移协议，为工程建设赢得了宝贵时间。

一些少数对高速公路建设存有不当得利心理和企图的单位、企业和个人的影响、干扰、阻挡施工的行为，现场协调工作人员应会同地方协调机关、施工方共同对其进行政策法规宣传教育，劝导其尽快纠正影响高速公路施工的错误行为。对于极个别蓄意干扰阻挡施工的人员，在劝说无效的情况下，应请求地方政府进行干预，以尽快恢复施工现场的正常生产秩序。

高速公路的建设协调工作，内容千头万绪，情况错综复杂，对象范围广泛，工作难点突出。本文仅就其中一些表现比较突出、影响比较广泛，且具有代表性的方面作了浅显的表述和归纳，提出的对策也大都是在工作实践中的一些具体操作方法，缺乏足够的理论基础，还有待进一步在实际工作中加以改进和完善。但这些问题的存在，相信会引起各级领导、各方面对建设协调工作更多的重视和支持，所提出的工作方法供从事公路交通建设协调工作的同志借鉴和参考，希望从中引发更多更好的工作思路和工作模式，从而更好地为我区公路交通事业跨越式发展贡献自己的力量。

作者简介：王玉川　1951年4月出生　男　大专学历　高级政工师