国库新业务监管的难点与对策分析

国库新业务监管的难点与对策分析

中国人民银行银川中心支行　梁非哲　王小英　侯艳荣

随着财政国库管理制度改革、政府收支分类制度改革的不断深入、非税收入征缴方式的变化以及财税库银税收收入电子缴库横向联网系统的不断推广，国库会计核算的内容、流程和处理方法都发生了很大的变化，对国库管理和风险防范提出了更高的要求，国库监管也面临着更加艰巨的任务。

一、国库业务发展的主要特点

（一）业务量加大

一是随着经济的发展和预算管理体制的完善，纳税主体和纳税行为也不断增加，传统的以税收为主体的预算收入业务量相应增加，同时纳入预算管理的政府性收支业务不断增加，都使国库的业务量不断增加。二是财政国库管理制度改革后，原来按月拨付的资金改为按需要逐日拨付，大幅度增加了支出业务量。三是宏观调控政策的实施和变化，导致退库业务量增大。四是国库代收的新业务导致的业务量增大。宁夏社保五险中全部缴入国库后，国库业务量急剧增加。

（二）电子化程度加深

一是财政国库集中支付系统。为使宁夏财政管理制度改革顺利进行，宁夏财政厅建设了全区数据集中的财政国库集中支付系统。该系统与各代理银行业务系统进行了联网，同时在各级国库部署了客户端。二是横向联网系统。目前宁夏两家税务机关和各银行类金融机构都与TIPS联网，横向联网方式缴纳预算收入的范围在不断扩大。

（三）业务对象增加，业务链加长

一是在财政国库管理制度改革中，国库由原来的审核处理拨款指令，变为审核处理额度通知和清算指令，业务对象增加了代理银行。二是横向联网上线后，业务对象增加了TIPS中心、清算银行等。三是扩大了缴库范围后，比如在社保缴库后，业务对象增加了社保机构和社保缴款人。业务对象的增加，伴随着业务链的加长。

二、新形势下国库业务的风险表现形式

（一）计算机安全风险

一是系统风险。新业务的系统大多都是数据集中系统，如财政的国库集中系统是全区集中的，财税库银横向联网系统是全国集中的，如果计算机感染病毒、不可抗力因素或人为导致系统瘫痪，致使数据丢失或系统瘫痪，后果不堪设想。二是操作风险。由于国库集中支付业务、横向联网业务操作人员的疏忽、对系统的功能不熟悉或风险意识不强等原因所造成的操作过程中出现的风险，影响新业务顺利开展。三是数据安全风险。如目前国库集中支付系统未与国库会计核算系统联网，而是通过U盘等数据交换介质传递数据，而且导入的数据为文本文件且可以修改，无法确保数据准确和资金安全，很容易导致资金风险。

（二）对账风险

在业务对象增多、业务链加长和业务量增大的情况下，对账对象相应增加，对账风险同时增大。比如在集中支付业务中，国库与代理银行每日办理的财政国库集中支付清算和退款业务，其支付方式、凭证号、资金总额必须与相应的电子支付信息按日核对相符；非税收入收缴中，财政机关与代理银行之间、国库与财政机关都应按月核对非税收入收缴情况，但在日常工作中，由于各代理行（社）人员经常调动，新的经办人员对业务不太熟悉，因而存在对账工作流于形式、手续不严密、对账不完整等现象，国库资金存在一定的风险隐患。

（三）资金支付风险

集中支付改革实施后，拨款方式由层层拨付改变为国库直接和授权支付，实行额度控制，虽然原则上应按照“先支付，后清算”执行，但实际操作中存在以下支付风险：一是存在着预算单位虚假套取财政资金的风险。人民银行国库部门对于收款人、收款账户真实性、预算单位用款申请的合理性都很难确定；二是代理银行存在违规支付风险。如因代理银行把关不严，导致违规支付，进而进行清算，人民银行国库部门也无法监督。三是代理银行存在“先清算、后支付”的风险，如“义教”资金，由于金额大、代理银行担心不能及时清算，怕垫付资金，因而存在先向人民银行清算后在支付给收款人现象。

（四）非税收入代理银行延压资金风险

主要表现在两个方面：一是个别代理银行经收的行政性收入、罚没收入等非税收入没有纳入“待结算财政款项”科目，而在“活期存款”科目下核算，也没有按资金性质分账户进行核算，直接在同一个账户下核算，混淆行政性收费收入与罚没收入；二是由于每次划款金额数目较大，还存在财政开具缴款书，代理银行不走账，压票一段时间后才进行账务处理的情况，这样造成原本属于人民银行的国库资金长期滞留在商业银行。而在面对人民银行执法检查时，代理银行又向财政、征收机关推卸责任。由于原因不清，人民银行国库部门对代理银行的处罚也难于进行。

三、新形势下国库业务监管的难点分析

（一）国库新业务监管制度建设落后，监管依据不足

尽管当前国库监管体制已初步建立，但随着国库新业务的开展，新的矛盾和问题不断显现，缺乏因地制宜、因事制宜的监管制度。目前，国库集中支付、非税收入、横向联网业务中没有一套涵盖各个管理环节、各个联网单位的统一规范的制度。

（二）代理银行收益甚微，代理积极性难以调动

集中支付业务、非税收入、横向联网都是代理银行代理国库业务的一部分，代理国库业务机构为了确保代理国库业务处理及时、准确，必须根据业务发展的需要增加网络设置、计算机设备和人员配备，虽然制度规定对商业银行代理国库业务应付相应的手续费，但在一些经济欠发达地区，由于财政财力的限制，对于商业银行代理国库各项业务几乎属于无偿服务。代理银行对代理国库业务投入的成本远远大于其直接的利益回报，这极大地影响了其做好代理业务的积极性与主动性，也簇生了代理银行违规现象。

（三）各监管机构职责不明确，缺乏较好的配合

承担集中支付、政府非税收入、横向联网经收税款监管任务的部门较多，包括财政、税务、人民银行等。由于业务链较长，而目前监督部门职责划分不清，缺乏沟通、配合，日常监管与专项检查缺乏制度化的界定与配合，不可避免地造成了监管上“缺位”与“越位”现象。比如在对非税收入监管中，财政部门重缴纳轻入库。人民银行检查出的问题，代理银行大多会将责任推卸给财政部门。

（四）监管手段落后，给控制风险带来难度

目前的各业务系统，有财政建设的、征收机关建设的和人民银行建设的，大多没有专门的监管功能，核查业务办理后形成的账、表、证等实物仍是当前各级国库部门采取的主要监管手段。手段的落后使国库对新业务的监管行为带有随意性、粗放性和滞后性。特别是事前和事中的监管手段相对匮乏，给全面控制风险带来极大困难。

（五）监管队伍素质不高，难以保障高效监管

国库监管工作是一项技术性要求较高的工作，对于新业务的监管要求则更高，它不仅要求国库人员要懂国库会计核算，而且要熟悉所有与财政、税务、国库改革相关的法律、法规、制度、对新业务核算的来龙去脉非常了解，还要有较强的检查和调研分析能力。而目前基层国库监管人员大部分为兼职国库监管员，多数仅擅长国库的业务核算，综合能力和调研分析能力不强。

四、加强国库业务监管的对策建议

（一）完善国库制度，确保监管有法可依

为适应金融体制改革的需要，尽快修订完善现有制度，明确对国库新业务监管具体依据及处罚措施，实现国库监管的独立性和权威性。及时出台全国统一的、涵盖整个业务链的《国库集中支付管理办法》、《非税收入收缴管理办法》、《财税库银横向联网业务管理办法》，确保各项新业务按制度执行、对各项国库新业务的监管有法可依。

（二）监管机关互相配合，形成监管合力

首先，以法律的形式明确各监管部门的职责，明确分工，杜绝因职责不明确而导致的监管“越位”、“缺位”现象。其次，各监管部门建立定期沟通和联合监督机制，共同监督代理银行合规办理代理业务，实现对集中支付、非税收入收缴等业务的全方位监管。

（三）发挥促进和监督作用，防范代理银行风险

一是继续实行由当地人民银行对国库集中收付代理银行资格进行认定，引入商业银行竞争机制，采用定量指标和定性指标相结合方式，由人民银行相关部门对商业银行的资格进行全面、严格审核，确保被选中的国库集中收付代理银行条件良好，从源头上防范代理业务风险。二是与财政部门联合对代理银行开展监督检查，特别要加强对财政部门零余额账户和预算单位零余额账户检查，确保零余额账户为零，避免代理银行违规支付、“先清算、后支付”行为，保障国库资金安全。

（四）建设国库电子化监管系统，提高监管水平

总库尽快开发国库电子化监管系统，涵盖国库收入、支出、退库、更正监管系统、国库横向联网监管系统、国库集中支付监管系统、国库非税收入收缴监管系统、账户管理监管系统等方面，设计科学、合理、有效的监管指标体系。将国库监管机制引入到横向联网系统，增加国库电子信息自动审核提示功能，避免横向联网单位人为占压等现象的发生，加快税款入库的速度；在集中支付中增加资金支付到账的信息反馈，延伸国库资金监管流程，实现全程监管；将非税收入项目接入横向联网系统，共享监管资源。

（五）加强对账管理，确保资金安全

国库与财政部门、代理银行之间，代理银行与财政部门、预算单位之间必须严密对账制度，利用先进的信息网络系统，切实加强日常账务核对，保证各方账务记录相符。特别对集中支付业务，国库要按日、按月、按年与代理银行进行对账，对对账中发现的问题，要及时查找原因，做出相应处理。

（六）加强人员培训，建设高素质的监管队伍

首先，将熟悉国库监管工作，监管能力强，业务水平高的人员调剂到监管岗位，带动国库人员监管水平的整体提高。其次，国库监管人员要不断更新观念、加强对各项国库新业务、商业银行的结算制度和商业银行会计核算制度的学习，提高素质，逐步掌握国库监管新业务、新技能，适应监管需求，不断丰富国库监管人员的监管理和监管方法，从而切实履行国库监管职责。