县级国有资产监管现状分析与对策

重庆丰都县财政局国有资产监督管理办公室　粟深坤

县级国有企业运营状况如何？国有资产监管体制如何构建？对此，丰都县国有资产监管办公室组织相关部门的人员采取实地调查，召开座谈会等形式，对丰都县56家国有企业运营状况进行了调查。

一、国有企业运行状况比较好，但国有资产营运质量不高

（1）国有出资企业类型多数为国有独资公司，但也有相当数量的企业未实行公司化改造。据统计，依照全民所有制企业法设立的有14家，占25%；依照公司法设立的有41家，占73.2%，其中法人独资的4家，国有参股的1家。

（2）新成立企业多，或者说多数企业运营时间不长。据统计，十一届三中全会即1978年以前成立的企业只有3家，仅占5.4%。而2000年后成立的企业多达38家，占67.9%。

（3）国有企业规模小、资产总量不大。从国有企业实收资本到位情况看，1000万元以上的只有20家，占35.7%；5000万元以上的仅有5家，占8.9%；10000万元以上的仅3家、占5.4%。而实收资本在100万以下的多达26家，占了46.4%。从国有企业资产总额看，1000万元以内的有26家，占46.4%；1000万元以上至5000万元的有13家，占23.2%；5000万元至10000万元的有5家，占8.9%；1亿至10亿以内的11家，占19.6%。10亿元以上的仅有1家。

（4）产业结构极不合理，没有真正意义的工业企业，绝大多数为具有商贸服务性质的第三产业。第一产业2家，占3.6%；第二产业4家，占7.1%；其余50家为第三产业，占89.3%。在第三产业中，具有政府投融资功能的11家，占全部企业的19.6%。

（5）国有企业市场化程度低、获利能力不强，现金流极度匮乏。首先，从资产负债率看，负债总额大于资产总额的有8家，占14.3%。其次，从盈亏比重看，盈利企业29家，占51.8%；亏损企业27家，占48.2%。再次，从有否主营业务收入看，有主营业务收入的30家，占53.6%，主营业务收入总额仅9769.6万元；无主营业务收入的26家，占46.4%。

二、存在的问题

（1）国有出资企业设立虽然不能完全说不科学、不规范，但至少有些问题值得思考和加以完善。一是部门批准设立占有一定的比重，56家中有10家是主管部门批准设立的，占77.9%。二是设立企业的目的是为解决某一问题而设立，如有为取消二级公路收费后承接转岗安置人员而设立的公路养护公司，有为解决“11·8”事故遗留问题的处理而设立的整治建设公司等。三是设立时就未遵循政企分开的原则，如有一镇政府出资组建的公司，其出资比例为52%；有一县级部门出资组建的公司，其出资比例为95%。

（2）融资平台公司虽为县域经济发展作出了积极贡献，但风险管理水平有待提高。全县具有融资功能的平台公司共有11家，占国有企业的19.6%。融资平台公司多是通过政府划拨土地，整合行政事业资产等形式，辅主以财政补贴作为还款承诺，其市场化运行程度低，负债水平十分令人担忧。尤其令人担忧的是地方政府债务的还款能力，第一，要靠项目本身创造的现金流，第二，依赖土地出让的收入，第三，还指望丰都县经济持续高速增长，最终来消化债务压力。而这三条，要么是时间的问题，要么充满不确定性。因此，政府及其相关部门要有远虑与近忧，高度重视。

（3）国有资产管理体制、机制不够完善，国有资产流失现象时有发生。一是出资人代表未真正到位履职。履行出资人职责的机构履职的权利是政府授予的，身份是代表本级人民政府，其履职的对象是国家出资企业。由于丰都县国家出资企业既有政府审批的，也有部门审批的，特别是部门审批成立的国家出资企业，在审批时缺少了对履行出资人职责机构的明确，出现了国有资产管理的“真空”。二是履行出资人职责的机构过多，或者说是未统一，包括财政部门、国资部门、主管部门、国有资产经营投资有限公司等，都在履行。但由于对履职职责的理解有差异，究竟怎样去履职不明确，形成了也未都履行。如履行出资人职责的机构要制定或者参与制定国家出资企业的章程。但现在的章程却是一个统一的样本，履行出资人职责的机构没有专人负责审查，更不要说参与制定。三是国有资产管理的基础工作薄弱。国有资产基础管理工作包括产权界定、产权登记、资产评估监管、清产核资、资产分解、综合评价等。由于政府授权履行出资人职责的机构既包括国有资产监管管理机构，也包括其他一些部门和机构，造成基础管理制度不统一，“政出多门”的问题。比如国家出资企业年终决算时必须进行资产清查工作，但现在的企业都因种种原因未进行此项工作。又如综合评价问题，由于未建立综合评价体系，履行出资人职责的机构很少对企业盈利能力、资产质量、财务风险等进行综合评判。再如国家出资企业内部监管机制的建立问题，多数企业未建立内部审计监管机构，监事会职能也未充分发挥。四是国有资产损失现象时有发生，有不依法进行国有资产转让，擅自处理国有资产的，有重大投资决策失误造成损失的，有对外投资组建公司未经审批的等。

（4）公务员（事业单位人员）兼职等现象比较突出。据统计，有31家企业有公务员（事业单位人员）兼职，占55.4%。职务包括董事长、总经理，董事会、监事会成员等。

（5）国家出资企业人员进出机制不完善。国企人力资源现状堪忧，一方面技术人才、管理人才奇缺，另一方面人满为患表现突出。人才选拔机制尚不能适应形势发展的需要，能进不能出，系统内部或关系进入现象严重。

三、规范国企出资企业工作的建议

（1）认真宣传学习贯彻落实《中华人民共和国企业国有资产法》。《中华人民共和国企业国有资产法》是国有资产监管的法律依据，它明确了国资监管机构行权原则和职责边界，完善了国资监管机构对企业行使企业管理者的选择与考核的权利，强化了对企业重大事项的监管，规定了国家以所有者身份取得国有资本收益，建立起了人大、政府、审计、社会公众等全方位的监督体系，界定了国资监管机构不依法履职应按法律问责的细则等主要主容。《中华人民共和国企业国有资产法》是国资监管机构行权履职的指针，国资监管机构、国家出资企业应切实加强学习，贯彻落实。

（2）深化丰都县国有资产监督管理体制改革。准确把握国资监管机构的机构性质和职能定位。应组建专门的国资监管机构作为政府直属特设机构，代表政府履行出资职责，对政府负责，向政府报告履职情况，接受政府监督与考核，承担国有资产保值增值责任。

（3）加强国家出资企业章程管理。国家出资企业章程是国家出资企业落实法律法规和国资监管机构各项监管制度、组织企业生产经营管理的“根本大法”。国资监管机构要规范完善公司章程起草、审核、批复流程。对国家出资企业章程进行一次全面清查，对章程执行情况进行检查、修改，确保国资监管机构对所出资企业的监管行为符合章程的规定，确保企业的经营行为符合章程的规定。

（4）加强国家出资企业法人治理结构建设。完善董事会制度、监事会制度、经营层经营管理制度。明确董事会的法律地位，建立职工董事制度。探索党委（支部）参与重大内部决策的定位和方法。优化监事会组成结构，建立职工监事制度。明确董事会和经理层的职权划分，使经理层能够独立行使经营管理权，并以此承担经营管理责任。

（5）加强国家出资企业再出资企业的管理。明确国资监管机构与国家出资企业再出资企业的定位。国资监管机构要制定国家出资企业再出资企业的标准，并根据标准对再出资企业进行清查、摸清资产、经营状况。加强对再出资企业重大事项的管理、并具体体现在国家出资企业的章程中，建立相应的核准和备案程序。

（6）加强国家出资企业管理者的选择、薪酬与考核管理。改革企业管理者管理制度，重要的国家出资企业管理者由国资监管机构提出任免建议报政府，由政府任免。其它国有公司由履行出资人职责的机构任免。国有资产控（参）股的，由国资监管机构向股东（大）会提出董事、监事人选，由股东（大）会表决决定。明确国资监管机构作为企业管理者考核和薪酬确定的主体，负责考核国家出资企业董事会、监事会成员并确定其薪酬。建立企业管理者的综合评价制度、企业管理者薪酬份额管理制度，根据评价结果完善企业管理者内部分配机制。

（7）加强国家出资企业重大事项管理。国资监管机构要制定重大事项的标准，明确重大事项的范围，制定重大事项的决策程序。结合丰都县实际，具体要制定重大投资管理办法、车辆配置办法、人员进出管理制度等。

（8）整合政府融资平台。合并重组国家出资企业。对融资平台，实行子公司模式，以国投司和城投司为母公司，将优良企业资产划入国投司，专门成为资本运作的国有独资公司，将交通、城市建设等基础设施建设的企业划入城投司，专门成为项目建设的国有独资公司。对国家出资企业实行合并重组。制定丰都县国家出资企业合并重组办法，对经营范围相同或相近的实行合并，对未运行的融资平台公司进行撤并等。

（9）促进投融资平台建设，建立风险预警防范机制，积极拓宽投融资渠道，建立多渠道的资金支持机制，将有收入来源的资产按规范要求进行项目包装，使其具有较高盈利水平，适应市场机制的优质资产，作为融资及其发行企业债券的基础。建立财政准备金制度，对投融资风险进行科学分类，对政府债务的借、用、还和偿债资金的使用进行全过程监管。改进财政预算资金的投入方式和渠道，放大资金效应。建立财政风险预算体制，加强对财政风险的管理，防范财政危机。