实行国库业务异地监督模式的探讨

实行国库业务异地监督模式的探讨

中国人民银行嘉鱼县支行　左爱君　李浙

随着国库TCBS、TIPS、TMIS等新系统的运行，各项国库业务的核算模式有了新的发展。无论是从以往的国库全额清算模式，还是现在的实时清算模式，如何能有效的防范和控制操作风险，确保国库资金的安全运行是国库事后监督工作的重点。从当前的监督工作方式来看，目前各级国库都是实行分散式监督的事后监督模式。所谓分散监督是指由各级国库指定本部门的业务人员对本级国库核算业务的操作流程是否合规，资金的运行是否安全而进行的事后工作监督。在该监督模式下一直都存在着因监督人员业务水平参差不齐，监督标准不统一，而使国库事后监督工作执行不到位的问题。为此，笔者大胆借鉴人民银行咸宁市中心支行在2009年开展的“会计人员异地轮岗”工作方式，立足于各级国库部门的工作实际，提出实行国库核算业务的“异地监督”的监督模式。

一、实行“异地监督”的可行性分析

无论是“异地轮岗”还是“异地监督”其目的都是为了加强从业人员的横向交流，监督被查部门的会计制度执行情况和风险环节控制情况，提高从业人员的业务技能水平和遵章守制意识，两者的基本点都是在于异地交换监督。从人民银行咸宁市中心支行开展“会计人员异地轮岗”的实施效果来看，组织辖内各级国库部门的事后监督人员交换到异地事后监督工作的做法是可行的。

(一)“异地监督”在人员安排上的可行性

“异地轮岗”的重点是将国库部门的在岗业务操作人员进行统一分配，参与同级国库部门中的某一个岗位或多个岗位的业务操作。“异地监督”则是将国库部门的事后监督人员在进行统一培训后进行统一分配，对该部门的内部风险控制、业务合规操作、档案资料整理等方面进行监督。由于“异地轮岗”是将业务操作人员进行交换，受国库部门业务岗位设置和兼岗情况的影响，因此经常需要多人进行同时上岗。另外，因每个人对制度的理解不同，还会导致在上岗初期出现不适应当地工作的情况发生。而“异地监督”则是将后监督人员一人进行交换，不参与到前台业务的操作，只需按照制度来办理事后监督工作，因此在人员安排上会更加容易。

(二)“异地监督”在业务监督上的可行性

事后监督工作在异地交换上主要有两个方面的重点。一是要体现监督工作的全面性。“异地轮岗”是通过业务操作人员的交换来实现对该部门业务操作过程的有效监督。该种监督方式范围较为狭小，只能对单项业务或单项业务操作进行单独监督。而“异地监督”的重点是覆盖了整个业务发展的流程，并对后期的资料处理也实现了业务监督，在真正意义上体现了事后监督的全面性。二是要体现监督时间的有效性。“异地监督”在监督时段的选择上包含了“异地轮岗”的时段，涵盖了较大时段的业务开展过程。如“异地轮岗”的交流人员受本地业务量及本部门岗位设置的影响，不可能长期的参与到其他地方的业务操作中，只能对参与交流轮岗时的某一时段业务进行监督。但在“异地监督”中可以让交流人员集中时间审查包括全年业务，或通过资料交流对重点时段的业务进行事后监督，具备交流时间短，监督时间跨度大的特点。

(三)监督人员交换与被查资料交换相结合的可行性

一是可以促进现行国库事后监督模式的发展，解决因同级国库事后监督水平参差不齐，而造成国库核算业务事后监督不到位的问题，也使国库部门业务人员的核算水平得到相应的提高。二是可以促进国库部门核算业务的发展，强化区域内国库部门的经验交流，形成核算业务的优势互补态势。三是可以促进国库档案资料管理的统一，对资料的整理及时性和合规性有很大的提高，也给上级国库部门在实行现场检查和业务辅导带来极大的便利。

二、“异地监督”的模式设计

在实行国库业务“异地监督”上应将监督人员上的交换与资料上的交换相结合，形成互补，切实做好业务操作流程与资金运行风险的监督。异地监督流程如图1所示。

(一)监督人员交换

一是国库业务“异地监督”的监督人员的交换范围应以中心支行所辖范围为基准。中心支行应建立国库业务事后监督人员的人才库，对人才库的监督人员实行统一部署，统一调配。二是在人才的挑选上应选择一些本行或各支行中的在岗人员。重点要选择一批熟悉国库制度，熟练操作各项系统，对问题分析能力较强的人员充实到人才库中。三是在交换时间上应以5～10个工作日为标准，每年开展两次以上。在被监督的内容中除了监督交换时段的日常国库业务情况也应对以往工作中的制度执行情况进行监督。以此了解被监督部门的内部管理、业务操作、资金运行等方面的信息。

(二)国库业务资料交换

一是在业务资料的异地交换上应了解被交换部门的业务流量信息，重点对业务发生量大的季末、年末或业务发生较集中时段的核算资料进行异地交换监督。二是在资料的选择上应重点监督该时段的凭证、报表、日志及登记簿等国库业务资料。三是在资料交换方式的选择上可采取由中心支行集中交换或同级国库部门定期交换的两种方式来进行。

(三)监督后的信息反馈

每次完成人员交换或业务资料交换监督后，应由监督执行人员向中心支行事后监督中心提交相应的监督信息报告。报告中应明确说明在监督期间检查了被监督部门哪些工作内容，发现哪些问题以及形成的原因。另外，市中心支行事后监督部门应对发现的问题做好归类，并对下级国库部门进行有针对性的辅导。

图1　异地监督流程示意图

三、实行“异地监督”需要解决的问题

虽然实行国库业务“异地监督”工作可使辖内国库业务的核算质量和监督水平有一定的提高，但是在实行过程中仍有几个亟待解决的难点。

(一)新核算系统的事后监督工作仍处于摸索阶段，相关新系统的事后监督制度制订不全面

由于国库新系统于2009年11月才正式上线，运行时间还不够长，并且将原来的收支全额清算方式改为了现行的实时清算方式。由于清算方式虽然改变了但事后监督的方法却还是没有任何改变，使目前国库业务的事后监督工作的开展没有一套较为完整的监督模式也没有现成经验可以借鉴。国库部门的事后监督人员只能凭个人对新系统操作的理解和以往的工作经验进行判断，在发现一些特殊问题的同时又难以找出准确的依据进行指正，会极大程度的影响到“异地监督”的开展。

(二)国库从业人员的新系统业务培训力度不够，业务水平参差不齐

在新系统上线之前，各级国库部门也多次组织操作人员进行业务培训。但受到各级国库人员在岗情况的影响，一般参与培训的人员都是1～2名，然后再由已参加培训人员对本部门的其他人员进行再培训。由于每个人对新业务的理解层次不同，再培训的结果往往差强人意，只是让其他人员了解了新系统的基本业务操作。导致大多数事后监督人员只是对每天业务发生的账户和凭证进行勾对清理，无法满足“异地监督”的要求。

(三)国库事后监督工作定位不强，因岗位设置及人员分工的影响，事后监督人员普遍都存在监督大局观不强的现象

国库新核算系统中涉及岗位较多，由于各级国库部门的从业人员较少，相互之间的兼岗情况较为严重，基本都处于满负荷的人员运作状态。事后监督工作的范围仅限于日常业务的账平表对，注重的是国库会计核算的质量，缺乏对国库业务的流程、内控制度的执行和操作中易产生的资金风险等情况进行全面监督和分析的意识，会使“异地监督”工作的开展流于形式。

(四)国库事后监督手段落后，监督工作还停留在原始的手工查对状态，无法使监督水平得到有效的提高

国库核算系统与核算方式在近几年里都得到了长足的发展，但相比较下国库业务的事后监督工作方式却没有任何的提高，仍停留在依靠本级监督人员进行手工核算和查对的阶段。由于监督信息渠道不畅通和监督方法不到位，导致不少在业务核算中所发生问题发现不了。就算发现了某个类型的问题也只能采取向上级国库部门打电话请教或由上级国库部门派员开展现场检查指导。

四、相关建议

(一)统一工作思路，加强制度研究

尽快出台较为完善的国库事后监督制度，使监督工作能做到有据可查。在制度中应重点明确国库风险等级，突出重点环节、风险点和应对措施。加强对操作流程和资金运行的有效监控，统一监督标准。要涵盖国库业务中的每个角落，细化到每个业务项目的监督中。

(二)建立国库事后监督工作人才库，进行国库业务的统一培训

“异地监督”的质量好坏决定于参与人员素质的高低。在开展“异地监督”之前应将各级国库部门中业务较为全面的业务骨干进行统计，并建立起相应的人才资料库。集中力量加大对该类人员的业务培训力度，增强监督人员的业务能力和监督水平。

(三)找准事后监督工作定位，为有效地开展国库部门事后监督工作打基础

一是应明确国库事后监督工作与操作核算工作、档案管理工作的区别，要树立监督大局观的工作思路。二是要进行重点监督，对可能影响国库资金安全运行风险点进行重点防控。三是应对监督出的问题进行重点分析，查找形成问题的原因及相关对策。

(四)加快国库事后监督工作的电子化进程，及时改进监督方式

目前，国库核算系统已接入大、小额支付系统中，有效的控制和防范国库资金运行风险控制问题是当前的工作重点。建议在完善国库核算系统的同时开发出一套相应的国库事后监督程序，对国库业务的核算过程进行全面监督。