运行后基层国库业务监督模式选择

TCBS运行后基层国库业务监督模式选择——以十堰为例

中国人民银行十堰市中心支行　郑先宏

随着基层央行国库事后监督工作的开展，事后监督在国库会计核算中履行监督职能、规范业务操作、防范资金风险等方面发挥了积极的作用，逐步建立起科学、完整、有效的事后监督机制，成效已初步显现。但从当前基层央行国库业务的发展来看，新的国库资金核算体系和独立的资金汇划渠道，加大了国库资金的风险隐患，也加大了事后监督的责任。在这种背景下，基层国库事后监督需要对现行监督体制下提高国库内部监督效能的途径和方式进行分析，对传统事后监督工作机制进行创新。因此，为了有效规避国库会计资金风险，基层央行国库会计核算事后监督体制亟须改革。

一、基层央行国库会计核算事后监督的基本情况

(一)业务监督人员与工作量的环比

以十堰中支为例，全辖共有6个县(市)支库和1个省分库直管支库，共有兼职国库会计事后监督人员7人，其中，从事国库会计工作1～3年的为4人，3年以上的为3人。从各支库2009年度的业务量统计结果看，7个县支库全年业务量为:凭证206517张，报表61346张。每个库日均业务量为:凭证117张，报表35张。从上述的数字来看，辖内基层国库业务监督人员的工作有以下特点:一是监督任务重;二是监督人员全部是兼职。当前，基层行现有人员老化严重，思想问题较多，工作积极性不高，主动去钻研业务，学习技能的人员少，同时，兼职国库事后监督人员既要完成自身的岗位工作，又要完成业务监督任务，很难保证业务监督的质量和效果。

(二)基层央行国库事后监督模式选择情况

目前，十堰辖内基层国库业务的事后监督主要采取两种模式:即国库股内设监督岗位和A、B制监督模式。

(1)国库股内设监督岗位模式。即由基层国库股在内部设立一个兼职事后监督岗位，对国库业务进行审查、监督。目前，十堰辖内有三个基层国库会计业务网点采用该模式。其优点:有利于国库监督人员根据岗位优势进行现场性监督和差错整改，在监督过程中不会因政策性变更而出现监督真空。弊端:一是行政管辖权属同一领导，日常监督中发现差错问题，往往是大事化小，小事化了，解决不了实质性问题;二是监督人员素质不全面，缺乏发现和分析问题的能力;三是内部事后监督岗位对风险防控力度不够，主要是因工作量相对较大，既要对会计凭证进行日常合规性检查，又要对当天的会计资料进行整理、编号等，监督效果不明显。

(2)A、B制监督模式。即在基层央行纪检、内审部门建立一个事后监督岗，担任A角，专职对国库日常业务进行事后监督，再从会计等部门选一名同志兼职国库事后监督，担任B角，以利于国库业务事后监督工作的开展。目前，十堰辖内有四个基层国库会计业务采用该模式。其优点:国库监督人员可以不受业务部门的直接领导，敢于正面暴露业务监督中发现的问题，有利于国库部门及时进行整改落实。弊端:一是由于所涉股室不是专司监督职责，其工作重点和核心不在监督职能上;二是兼职监督人员业务知识相对薄弱，对国库新业务、新制度的学习掌握不全面，难以胜任日常业务监督;三是对监督完毕的国库会计核算资料重新返回国库部门进行整理、装订和保管，造成岗位职责重复繁杂，埋下了责任不明、会计资料往返交接频繁以及国库自身可能更改票证等较大的风险隐患。

二、存在的问题

(一)监督人员素质参差不齐，复合型人才匮乏

随着基层行年龄结构日渐老化，人员大幅度减少等问题的出现，业务股室普遍存在人员不足、专业人才缺乏的情况。一是人员紧缺，难以配备专职人员来进行国库事后监督工作，兼职人员也无法投入更多的精力从事这项工作;二是业务内容的多样性对监督人员提出了更高的要求。监督人员没有突破原有专业的局限性，既没有掌握各项会计核算业务的操作规程，又没有业务制度和良好的计算机知识;三是缺少必要的专业信息交流。在日常监督中只是把凭证和报表数数，张数对得上就行了，无从谈起监督的方式、方法、流程和重点，业务水平的提高只能靠日常的摸索和积累，不利于监督人员的快速成长。

(二)监督内容不全面，存在一定的盲区

由于基层国库会计业务量大，监督人员不足，国库会计业务监督范围仅限于账务核算，监督内容主要是凭证要素是否齐全，填写是否正确，凭证、报表、账务表面是否平衡，印章加盖是否齐全，账务数据是否准确规范，缺乏对国库业务管理等方面的检查监督和控制，对支拨、退库、调库等重要业务的合法性，对操作过程的安全性、风险性，对内控机制的约束性，对有关国库业务的政策、法规执行等情况监督不到位从而产生监督盲区。

(三)管理体制不合理，不能做到公正监督

《国库会计事后监督办法》明确规定，事后监督应坚持独立于国库会计核算原则，但在实际工作中，基层央行的国库会计监督工作受体制和机制的影响，一直不能理顺。一是基层央行国库会计监督隶属问题，影响监督工作的开展。在国库股内设监督岗位模式中，国库业务监督人员具有双重身份，一方面，容易受部门内部影响及制约，考虑部门因素会多一些，不能照章行事;另一方面，从业务核算实时性上考虑较多，合规性和规范化方面往往容易被忽视，监督的客观性不能保证。二是国库业务监督人员对发现的问题很难引起被监督者的高度重视，同一问题重复出现的情况比较普遍。三是国库监督人员的专业技能、业务素质和责任心等差异，导致对政策的理解不一致，执行不一致，监督的标准不统一，宽严不一，影响了事后监督质量和效果。

(四)监督手段落后，信息传导不畅

由于国库会计事后监督系统尚未开发，国库监督仍采用手工监督方式，在监督上侧重于国库会计规范化检查，对国库会计风险防范方面的监督偏少。在监督的方法上，通过翻阅凭证、查对账务，局限于账平表对，对支拨、退库、更正等业务的合法性、合规性不能监督检查到位，对操作过程中的安全性、风险性、预算级次划分的正确性和国库业务的政策、规定及规章制度执行情况等方面，监督检查不及时，风险防范局限于内部，难以做到内外兼防。同时，国库业务改革稳步推进，新的政策、法规、制度、办法和业务系统不断推出和更新，而基层国库业务事后监督没有畅通的信息管理和传导机制，监督人员对一些新知识、新技能、新制度、新情况和新问题不甚了解，使国库会计监督工作处于很被动的状态。

三、基层央行国库业务监督上收模式的必要性分析

(一)业务发展的需要

随着国库会计新的业务应用系统的推广运行，基层国库资金清算方式、核算形式和汇划渠道都将发生变化，国库会计核算业务风险呈现数量多、分布广和防控难的新情况。为此，将县级支行国库事后监督业务上收中支，是适应新形势下基层国库会计发展的需要。

(二)风险防范的需要

近年来，国库会计屡屡发生大案，究其原因就是有章不循，违规操作，内控不严密，检查不认真，监督不到位，在一定的范围内给当前基层央行国库业务监督工作提出了警示。因此，基层行国库会计事后监督业务上收中支以后，在规范业务操作、防范风险方面可以起到一定的抑制和威慑作用。同时，通过科学的监督和严格的管理，能够把发生各种差错和风险的可能性降到最低，从而最大限度地保障国库资金的安全。

(三)支行职能变化的需要

人民银行职能调整后，县级支行业务和人员都发生了变化，支行工作人员逐年减少，加之人力资源的整合，业务骨干的分流，致使支行员工整体素质有所下降，在一定程度上影响了基层国库资金的安全。所以，基层国库事后监督业务的上收是适应支行职能调整和保证资金安全的现实需要。

(四)制度要求的需要

基层行受会计人员普遍不足的影响，各项内控制度、岗位设置与制度要求反差很大，一人多岗，甚至“一手清”的现象已是司空见惯的，缺乏强有力的约束和监督。虽然设有兼职事后监督人员，但工作开展和监督的实效性很难落到实处。国库事后监督业务上收后，不仅能发挥监督的独立性，而且能促进国库会计业务规范统一，加强制度的落实，实现核算质量和监督质量双提高。

四、基层央行国库事后监督业务上收模式的优势及建议

(一)优势

(1)能规范操作程序，提高国库会计核算质量。过去，由于基层国库事后监督均是兼职人员，要承担两个以上岗位的工作，很难有时间深入学习与国库有关的业务知识，在实际工作中难免放松对国库事后监督工作的要求，认真执行国库事后监督操作规程和有关会计制度，在时间和精力上很难将事后监督工作做好、做细。国库事后监督业务上收后，将利用有利资源、较全面的制度办法和多年积累的会计业务监督经验，有效对国库业务进行监督，提高国库会计核算质量，降低业务差错。

(2)实行直接监督，增强基层国库会计人员的责任意识。过去，基层国库业务事后监督人员只需对本级负责，影响业务的因素较多，对一些看似无关紧要的差错，一般只是告知经办人员进行整改，而不下达整改通知书。有时，即使出现一些较大的差错，也因要顾及部门和全行利益，往往大事化小，使得一些业务差错屡查屡犯。事后监督业务上收后，则能从根本上改变这种状况，按相关的制度办法实行责任追究，促使基层国库会计人员认真细致地做好每一笔国库会计业务，增强工作责任心。

(3)能及时监督，强化事后监督工作。事后监督业务上收后，上级监督部门能及时对支行国库每一个工作日的核算业务进行全面核查，重点把好国库资金往来进出关、业务核算要素关和内外账务对账关，加强对支行国库会计核算重大事项和国库核算系统运行日志的审核，对监督发现的问题，当日发出整改通知，限期整改，并实行跟踪监督，保证每个问题整改到位。

(4)有利于缓解基层央行人员紧缺的压力。基层国库事后监督上收后，做到专人、专职、专责对国库会计业务进行及时监督，不会出现岗位虚设或监督走过场的现象，从而使国库事后监督工作能落到实处，发挥“关口”作用。同时，基层央行则因国库事后监督岗位的取消使人员解放出来，缓解了基层央行业务人员紧缺的矛盾。

(二)对上收基层行国库事后监督业务的建议

(1)统一思想，提高认识。目前，国库资金清算从一个相对封闭、相对间接的资金清算体系转变为一个开放的、直接的资金清算体系，除资金风险点增多外，风险的隐蔽性更强，风险防范的难度更大。因此，基层国库会计监督上收后，中支事后监督部门，要认真履行监督职能，真正负起监督责任，及时发现问题，纠正错误，最大限度地减少资金损失，保障国库资金安全。

(2)加强制度建设，确保监督工作有章可循。根据总、分行的制度要求，结合实际情况，制定针对基层国库会计事后监督的实施细则、档案管理办法等规章制度，使监督工作有章可循。

(3)加强监督考核，发挥职能作用。应结合工作实际，建立完善的目标考核指标体系，按季对监督情况进行通报;按年对认真执行规章制度、差错率低、成绩显著的核算单位进行通报表扬，对考核不合格的单位，进行通报批评。

(4)加强队伍建设，进一步提高监督人员素质。应从制度建设、业务操作和监督手段等方面，加强事后监督人员的岗位培训，培养复合型监督人员，不断提高监督水平和监督质量，打造一支过硬的事后监督人才队伍。