支行国库事后监督工作的策略选择

加强人民银行县(市)支行国库事后监督工作的策略选择

中国人民银行潜江市支行　刘道想　黄忠仁　孙晓昀

人民银行县(市)支行开展国库事后监督，对促进国库会计核算业务规范，提高国库业务质量，防范资金风险起到了明显作用。但随着国库会计核算业务的变化，特别是国库会计数据集中系统的上线，传统的国库事后监督方式愈来愈凸显其局限性。为此，本文拟从分析县(市)支行国库事后监督工作的现状及存在的问题入手，进一步探讨加强国库事后监督工作的策略与措施。

一、人民银行县(市)支行国库事后监督的现状及存在的问题

(一)管理实际的缺位、业务指导的缺失，致使人民银行县(市)支行国库事后监督管理上形成了一定“真空”

主要表现为:一方面，县(市)支行国库事后监督单设之后，其运行管理模式各种各样，但主要分为两种:第一种为挂靠县(市)支行纪检、监察、内审，归口中心支行纪委或内审部门管理，第二种为挂靠县(市)支行国库部门，归口中心支行国库或事后监督部门管理。第一种模式符合内控要求，但降低了国库部门对其业务指导的关联度;第二种模式强调了相关部门的业务指导，但与内控要求产生了冲突。同时，由于上述两种运行管理模式只是“挂靠”或“归口”管理，县(市)支行特别是中心支行的纪委、内审、国库或事后监督等部门的管理实际上都变成了一种表象或形式。对县(市)支行国库事后监督员和国库事后监督工作的管理，在县(市)支行层面都由纪检组长负责，而在中心支行层面则难以寻求到实质性的与之相对应的管理部门;另一方面，由于管理实际的缺位，从而造成了对县(市)支行国库事后监督业务指导的缺失。县(市)支行国库事后监督单设之后，国库事后监督员没有接受上级相关部门或国库部门的业务指导，也没有参加过上级和同级相关部门或国库部门组织的各类形式的业务培训和工作会议。如国库会计业务数据集中系统上线，国库系统有计划、有组织地自上而下地进行了多次培训或测试，但却忽视了对县(市)支行国库事后监督员的培训。在未经过培训、不了解新的业务流程、不知晓新的操作规程的情况下，县(市)支行国库事后监督员在开展事后监督工作时，遇到问题只能通过自学和向上级行或兄弟行对口部门咨询有关情况予以解决。目前，可以说县(市)支行国库事后监督仍处于缺少主管部门全面管理和业务指导的一种管理“真空”的阶段，也是以各县(市)支行为个体的独自探索阶段，必将给其科学履职带来极大的不利影响。

(二)监督定位不科学、监督重点不突出，致使人民银行县(市)支行国库事后监督着力点产生了一定“偏离”

按照《事后监督中心工作规程》的要求，事后监督职能的定位应该是“把好会计核算质量关，促进会计核算规范化，防范资金风险和其他风险”。监督重点也应该为:规范化和风险防范，即在强调国库会计核算规范化的前提下，重点是对风险点的监督排查。但在实际监督工作中，其监督定位仍然偏重国库业务工作是否规范，监督重点仍然倾向全面性、程序化的“复核”，而忽视对风险点的监督排查。主要体现在四个方面:一是简单的“二次复核”，将“发现差错”当作中心工作，对业务的规范性倾注了大量的精力。从发现的差错情况来看，90%以上是印章漏盖或印章不规范、会计分录不清晰、凭证要求不齐全等。二是偏重程序性的监督。国库事后监督员日常监管工作都必须严格按程序进行，工作中几乎有60%以上时间放在如负责人或业务人员是否按要求签字、盖章以及凭证要素的审查等方面。三是片面追求全面性，忽视监督重点。面对日均数百笔国库业务，国库事后监督员不敢有任何疏忽，而是按照全面复审的要求逐笔进行，既投入了大量的精力，又忽视了风险点的监督与排查，导致监督效果大打折扣。四是目标职责主次不明，重表面审核、资料整理、装订和保管，轻业务核算与风险关联、程序漏洞与资金风险的审查。县(市)支行国库事后监督这种着力点上产生的偏离，使其职能难以得到充分发挥。

(三)监督标准不统一、监督范围不具体，致使人民银行县(市)支行国库事后监督工作上构成了一定难度

县(市)支行国库事后监督单设以来，国库事后监督工作没有固定的模式和现成的经验可借鉴，一直处于探索阶段。如何有效地有针对性地开展国库事后监督工作没有一成之规，监督标准也不尽统一，监督、审查的范围也不够具体。虽然上级有关部门和各县(市)支行根据工作实际制定了一系列相关规章制度、操作流程以及规定了对国库业务审查的范围，但其要求参差不齐，仍不够完善，也缺乏权威性。尤其是新的国库会计数据集中系统运行后，以前制定的国库事后监督操作规程可操作性更差，许多细节问题缺少可参考依据，给国库事后监督工作也带来了一定困惑和难度。面对这样的困境，国库事后监督员很难找到准确的依据开展监督、审查工作，只能凭借老制度、旧标准及以往的经验进行判断，这样就很容易造成国库事后监督员在监督工作中自行其是，自立标准，自我判断，长此以往，必将给县(市)支行国库事后监督工作构成一定的压力，形成一定的难度，更不利于国库事后监督工作的效率和水平的提高。

(四)监督方式的陈旧、监督手段的难以落实，致使人民银行县(市)支行国库事后监督效能上受到了一定影响

现阶段，国库事后监督工作只是对国库部门的凭证、账表等核算业务结果的“全面复核”，对内控系统缺乏必要的监督。同时，国库数据集中系统上线后，旧的事后监督系统已无法与之相匹配运行，而新的监督系统又没有能够及时开发出来，国库事后监督手段只能全部依赖于手工进行，其监督方式的陈旧、监督手段的落后更充分显露。而从监督、审查的内容上看，会计凭证、缴存款业务、转账及汇兑业务等监督大项有十类，每大类下共有近76处重点审核，每一个细节都只能单凭个人工作经验用眼睛去审核鉴别，难度极大，从监督的工作量上看，每天数百笔业务，逐笔进行配比，还要与各类账表勾对，工作量和劳动强度较大，这些因素也易造成监督工作中出现较高的差错率。此外，由于只对打印出的纸质凭证进行审核，对于通过系统更改服务、调整积数、开立账户等违规操作，不能及时发现。这些都决定了现阶段国库事后监督工作时效性差、效率低，在很大程度上影响了国库事后监督的效能。

二、加强人民银行县(市)支行国库事后监督工作的策略选择

(一)创新监督管理机制，确保国库事后监督合力的形成和效能的发挥

要对现有的国库事后监督运行管理模式进行必要的创新与完善，即将纪检、监察、内审和国库事后监督集结为一个部门，实行派驻制，由纪检组长兼总稽核全面分管与协调，日常工作安排和管理隶属中心支行纪委或内审部门，业务指导与培训归属中心支行事后监督或国库部门。这样既明确了管理的主体，又解决了业务指导的难题，又可以集结县(市)支行所有日常监督的管理信息，形成整体合力，有针对性地对国库风险点进行监督、排查，更加充分发挥国库事后监督的效能。

(二)切实转变监督方式，全面构建国库事后监督科学履职的整体框架

实行国库事后监督方式的四大转变，全方位构建国库事后监督科学履职的整体框架。一是实现由真实性、合规性监督为主向日常监督与风险环节重点监督并重的转变。现有国库事后监督定位于前台业务的“全面复核”，对风险环节的重点监督不够突出。国库事后监督应在加强日常全面监督的基础上，依据制度规定、风险案件、历史监督数据等建立统一的风险预警和风险模型，加大对核算业务重要环节、重要账户、重要关口的监控力度。如在资金“进出”的环节上，对大小额支付、同城票据交换及业务处理等从发起到结束各环节实行凭证与凭证、凭证与清单相互配对式的监督。二是实现从专注于核算结果的监督向与核算过程监督相结合的转变。目前，国库事后监督只是对国库部门的凭证、账表等核算业务结果的监督，对核算业务的过程都缺乏有效监督。而国库会计核算部门的内控管理是否严密、业务系统控制是否存在漏洞、核算过程是否规范，往往是产生风险的主要根源之所在。因此，将监督视角延伸，把过程监督与结果监督相结合，是国库事后监督提升监督效力的必然要求。国库事后监督应将TIPS核算系统日志作为过程监督的主要载体，以计算机为辅助监督的手段，对电子文本系统日志进行合规性、实质性审核。合理性审核主要包括各操作人员有无异常操作、是否按各自工作权限操作等;实质性审核主要包括资金流出、账务、查询查复等业务的真实性、完整性等。三是实现由重点关注全面核算的事后监督向关注内控机制完善的管理服务性转变。在做好日常监督工作的同时，国库事后监督部门应转变单一的思维习惯和监督方式，善于从微观监督中分析归纳有共性的、规律性的问题，将工作重心向日常业务风险分析和评价、预警提示、建议督导和信息反馈转移，深入分析被监督部门的内控措施是否有效，针对薄弱环节提出合理化建议，促进核算部门内部管理和风险防范机制的完善，从更高层次上发挥国库事后监督在宏观服务方面的作用。四是实现从发现和揭露差错向解决差错根源性问题的转变。国库事后监督的根本目标是通过控制核算质量、规范核算行为、有效防范和化解资金风险。要改变以往监督工作侧重发现问题和揭露差错的方式，在发现和揭露差错的基础上，根据不同的差错类型，加强综合分析，剖析问题的实质，从中找出形成问题的规律，有针对性地提出切实可行的建议，促进相关问题的及时有效地解决。

(三)构建监督生态环境，促进国库事后监督工作良性互动和健康发展

首先，要坚持以人为本，优化良性内部生态。要有效发挥国库事后监督职能作用，就必须构建国库事后监督内部和谐的人文环境和规范的制度环境。县(市)支行要坚持人本理念，建立清晰的岗位职责，完善的操作流程以及制度规程缺陷收集和修补机制，实现责、权、利完全统一的奖惩激励制度，形成按制度办事、靠制度管人的工作运行机制，注重加强教育和培训，营造积极向上、勤奋工作、求真务实、不断进取的氛围。其次，要缔造合作双赢，构建和谐外部生态。日常监督工作的正常运转需要事后监督与被监督部门之间的良性互动、协调配合。县(市)支行国库事后监督部门应强化与被监督部门之间的沟通与联系，建立健全业务资料抄送、重大事项通报、教育培训相互参与等制度，采取座谈会、分析会和通报会等多种形式来统一认识、揭示问题、分析原因、研究措施，着力构建和谐共融、信息畅通、相互理解、支持配合的工作局面，真正形成核算防范的“合力”，促进国库事后监督工作有效开展。

(四)建立监督联动机制，加强国库事后监督信息资源共享和成果转化

县(市)支行要依托“大会计”、“大监督”工作格局，通过落实内部监督联席会议，搭建互动交流和资源共享平台，建立健全国库事后监督与内审、监察及国库管理部门的联动机制，将国库事后监督的日常监督与内审、监察部门的立项检查及国库管理部门的检查辅导有机结合，从而使国库事后监督发现的问题能得到深层次的解剖，内审、监察及国库管理部门的现场检查、辅导也有的放矢，达到监督资源共享，情况互通、措施互商、决策互动，形成整体联动的工作格局，最大限度地增强国库事后监督成果转化的深度和广度。

(五)加快监督电子化进程，完善国库事后监督系统功能建设和运用推广

一是要加快投入计算机监督系统建设，通过相对科学、完备的技术手段实施系统安全监督。监督系统应采取后台终端模式，能够对参数变更、资金汇划、票据录入、前台业务人员操作偏好等主要系统信息进行实时跟踪，并通过对数据的定性、定量分析实施风险预警。二是切实做好《中央银行会计凭证影像事后监督系统》的推广运行工作，尽快在县(市)支行国库事后监督工作中加以应用。