改进央行事后监督模式的构想

改进央行事后监督模式的构想

中国人民银行孝感市中心支行课题组

2004年以来，人民银行地市州中心支行根据内部管理和防范风险的需要，相继成立了事后监督中心，行使对会计核算业务的集中事后监督。事后监督中心的成立，对于规范央行会计行为，提高央行内部管理水平，防范资金风险，起到了积极的作用。从运行几年的情况看，其积极作用是值得肯定的。但随着人民银行业务的不断发展，特别是无纸化业务的增多，事后监督的现有模式已经明显不能满足监督的需求，存在着严重的监督滞后问题。事后监督的内容、方法、作用、提法也有待于进一步明确。如何有效地监督?最大限度地发挥事后监督在提高央行内部管理水平，防范资金风险中的作用，结合基层事后监督现状，在总结商业银行监督方法的基础上，本文就如何改进事后监督模式进行了一些探讨。

一、目前央行事后监督运行模式

按照《中国人民银行事后监督中心规程》的规定，人民银行各分行、省会中支成立了事后监督中心，总行不设事后监督中心。各分行事后监督中心接受总行会计、支付结算、国库和发行部门的业务指导。在监督手段上，除少数分行营业部目前采用电子监督外，中心支行业务的事后监督仍为手工复核。监督时效上，一般为当日采集相关会计凭证，次日审核并就发现的问题下达差错通知书。县支行的国库凭证于业务终结后邮递给中支事后监督部门审核。业务档案管理上，采取会计档案集中统一保存。

二、当前央行事后监督模式存在的问题

(一)体制不协调

目前，人民银行在分支机构设立了事后监督中心，而总行不设立对下的管理机构，管理模式是同级监督、同级管理。虽然《中国人民银行事后监督中心工作规程》明确分支行事后监督中心接受总行相关部门的业务指导，但这种指导是一种非行政性、无约束的关系。特别是在涉及几个部门时，存在难以协调的问题。由于总行没有设置事后监督中心，导致人民银行系统内事后监督整体缺乏统一协调和规范化管理，监督的内容不统一，监督的形式不统一，监督处罚制度不统一，监督缺乏独立性。对于工作中遇到的各类新情况、新问题，事后监督部门或无所适从，或自行其是，一定程度上影响了事后监督的效果。由于没有垂直管理，事后监督的业务培训和制度建设滞后于新业务的开展，难以适应监督对象不断快速发展的需要，事后监督的有关制度规定不能随着监督业务的发展而及时调整。

(二)监督手段落后

当前人民银行在会计核算和支付清算方面实施了重大改革，无纸化业务日益增多，但事后监督还是采用手工方式，只对纸制传票、报表、账簿进行事后核查，对无纸化业务的监督处于真空。

(三)制度不健全

事后监督享有要求作出解释，提出措施、建议，提出限期整改，对重大问题、事故和舞弊行为可直接向行长报告的权利，唯独没有问责制度。对屡次发现的问题，只能屡次提出建议。由于不能问责处罚，这样使监督成为一种摆设，起不到防微杜渐纠正和制止违规操作，防止制度执行中违规操作扩大化的问题，达不到监督的目的。

(四)监督重点不突出

事后监督没有跳出核算部门注重细节的特征，过多地担当了复核的职能，过多地注重对凭证要素的监督，忽略对凭证真实性、业务合规性的监督。事后监督应该注重细节，但更应该提升到以控制可能出现资金风险和责任风险的环节上来。《事后监督中心工作规范》没有对央行事后监督模式从风险点的识别和圈定方面做出操作性的说明。在实际监督过程中，对所有被监督部门的业务进行的是“全面复审和检验”，内容面面俱到，没有突出监督重点。事后监督工作主次不分，顾此失彼。对各类核算资料的接收、整理、配对、装订、保管和调阅也分散了监督工作的精力。在某种程度上，事后监督成了复核、装订部门。

三、商业银行监督模式比较借鉴

目前，商业银行对风险点进行事后监督，在构架上，总行从上往下垂直设立事后监督中心，支行网点不设事后监督中心，其业务监督由分行事后监督中心集中进行，实现时间、空间和人员的三分离;监督手段上，采用电子督票和手工督票相结合的方式，设立扫描岗、监督岗和复核岗三级监督模式;监督时间上，也是隔日监督。发现问题，次日下达差错通知书，由网点责任人和委派会计经理签字确认，并将纠正处理结果扫描反馈回事后监督中心。事后监督中心定期和不定期突击检查有关差错纠正的落实情况。事后监督中心定期将网点的事后监督情况向人事绩效考核部门汇总上报，作为业绩考核的一项指标。

四、改进央行事后监督模式的建议

(一)完善体制

从人民银行现有的条块管理体制和事后监督的特点出发，将总行内审司改建为内审监督局。内审部门在人民银行内部具有较高的独立性、权威性和与事后监督工作的相似性，由其主管可解决现行体制的主管机关缺位问题，扭转高成本、低效能的工作状态。内审监督局主要负责政策制定、培训及协调总行相关司局;设计、推广全国分类别(会计、国库和货币发行)的事后监督系统;指导、协调省级中支事后监督中心工作的开展。省级事后监督中心具体负责对地(市)事后监督中心在业务层面上的指导、协调、工作质量标准的制定，实施考核以及业务培训等。

(二)完善监督手段

针对目前运行的会计集中核算系统、国家金库会计核算系统以及货币发行核算系统，开发相应的事后监督系统，采取事后监督系统与支付系统、ABS、TBS和国库、发行核算系统对接的方式，实现数据共享的网络化监督。实现由人工监督为主向计算机监督为主的转变。监督系统可采取后台终端模式，对技术参数变更、对接数据的核对、大额资金汇划等重要系统运行信息进行实时跟踪监控，并通过对数据的定性和定量分析实施风险预警。推广运用票据影像处理技术，可以将会计核算部门的原始会计资料进行扫描，通过影像信息把会计资料传输到事后监督中心，由会计核算部门对传输的影像信息的真实性负责，既可以降低会计资料在传递过程中造成的遗失风险，彻底改变事后监督部门被动等待资料送达后手工配对监督的局面，又可以减少部门间会计资料交接的工作量，把主要精力放在重点业务处理过程的有效监督上，最大限度地提高监督效率。

(三)健全制度

可借鉴商业银行事后监督运行模式的做法，建立事后监督定期通报制度、问责制度。将发现的问题汇总抄报绩效考核部门，作为绩效考核的一项指标。同时，结合事后监督不定期的差错纠正稽核制度，现场核查会计差错的更正的落实情况。在制度建设上，需要总行尽快界定业务部门会计核算责任和事后监督部门监督责任。涉及资金流出等重点风险环节，核算部门应严格审核签章、授权审批等支付指令的有效性，在实质性审查的基础上对其真实性负责;而事后监督中心则在核算部门每日工作结束后对有关会计资料进行形式性审查，监督业务的处理是否合法、合规，监督内部控制制度的落实情况。这样，业务部门和事后监督部门对资金风险防范的第一道防线和第二道防线的职责分明，有利于落实责任追究制度。

(四)明确重点

人民银行日常会计核算业务的复审和检验，应该是事后监督发展的一个阶段性过程，但不仅限于此。事后监督应以防范会计风险为主，重点对可能产生资金风险的事项进行监督检查，监督重点由对会计核算逐笔复核转到对核算业务的合法性、合规性和真实性的复审监督。强化规章制度建设和内部防范措施的监督，加强会计、国库、发行等部门之间账务衔接和配合监督，把大额资金进出的重要风险控制环节列为重点严格审核，使监督工作真正起到风险屏障的作用。

实行备案制度与现场稽查、全面与专项、常规与重点监督相结合的方法，对会计核算质量和结果加以审查，全面实行对会计制度执行、业务规范化操作的监督。对监督内容和范围按照风险系数的大小进行科学合理的分类，实施分层次、分类别的监督，使事后监督工作更有成效，真正成为堵塞资金风险漏洞、保证资金安全的最后一道屏障。

(五)整合监督资源

内审和事后监督都行使人民银行内部监督职能，只是在监督的目的、范围、程序和方法上存在一定差异。针对营业、国库、发行等部门的业务管理及内控制度监督而言，目的上具有一致性，差异主要体现在对监督对象和客体的监督，存在整体和局部、宏观和微观、定期和连续的不同。内审部门的业务监督，主要是会计联行管理、国库资金管理、货币发行管理的内部控制机制的建立、健全、运行情况和运行效率进行检查和评估，审计结论反映的内部控制问题可以为事后监督中心确定监督的重点和风险控制点提供线索;反过来，事后监督发现的问题同样会揭露业务部门内控制度建设和运行方面的弱点，为内审部门提供素材。两个部门建立有效的监督信息共享协作机制，有利于从不同的角度发现业务管理和运行中存在的问题，不断地提高监督的水平和质量。

课题主持人:栗义军　　　　　　　　　　

课题组成员:李新国　洪慧敏　王征　陈刚

执　笔　人:洪慧敏