新形势下基层央行事后监督定位探讨

新形势下基层央行事后监督定位探讨

中国人民银行咸宁市中心支行　赵霞

事后监督中心自2004年设立以来，作为人民银行内部的监督职能部门，在监督、保障和促进会计核算业务方面发挥了重要作用。但随着央行会计核算新业务的出现以及国库新系统的上线运行，因“事后复核”职能定位模糊性，使得事后监督工作的局限性日益凸显。本文从通过对事后监督重新定位的必要性分析，提出完善基层央行事后监督有效履行职责的最佳策略，强化事后监督的作用和效果，促进监督效能的发挥。

一、当前事后监督定位上存在的弊端

(一)监督职能定位上的缺失性阻碍了风险监督工作的有效开展

主要是《中国人民银行关于改进和加强事后监督工作的意见》对定位不明确，如《意见》规定:“事后监督工作是对会计、营业、国库、货币金银等部门的日常会计核算业务进行的复审和检验，是会计核算过程的延续，是会计核算业务的后台。事后监督中心负责对会计核算结果进行独立的非现场监督。”这种定性，一是定位不准。狭隘地保留了原有的职能，却限制了事后监督部门单设后工作范围的外延。二是责权不对等。赋予了事后监督对会计核算业务的审查权、建议权，而没有相应的处罚权与重大问题的追究权等刚性制约权力，使得其权威性、独立性大打折扣。三是监督模式受限。仅靠单一的“非现场监督”难以达到全面防范风险的要求，还需要现场检查来协助。因此，目前对事后监督中心的这种职能定位，不仅与其防范资金风险的基本职责相矛盾，易产生监督“死角”和“盲区”，而且使事后监督部门的权威性“先天不足”，使之难以有效开展风险监督工作并实现防范资金风险的目标。

(二)监督重点上的非突出性掣肘了事后监督效能的发挥

事后监督的职能重点应是堵塞漏洞、防范风险，但作为会计核算过程的延续，具体的监督方法又要求每日对日常会计核算业务进行“全面复核和检验”，这种矛盾引发两种现象:一是重规范轻隐患。实际操作中事后监督中心将监督重心放在合规性监督上，把发现差错当作中心任务，从现有的差错统计分析来看，95%以上是漏盖名章、转讫章、数字模糊、负责人未签字等非主流问题，而真正形成资金出口的隐患，却查不出。二是监督目标主次不分。事后监督忽视重点抓风险隐患的环节，却把主要精力都放在大量的非业务监督工作(即对会计核算资料的收集、整理、装订、保管、调阅、查询等)上，使得对其正常业务监督的时间从根本上得不到保证。如某中支事后监督中心2009年共监督会计、国库及发行核算业务210375笔(张)，整理会计凭证资料206636张，装订凭证归档账表1212本，办理借、调阅会计档案214本(册)。由此可见，档案管理工作量和劳动强度较大，在某种程度上耗费事后监督人员的大部分精力和时间，使监督工作主次不分、后事繁琐，影响监督成效。

(三)监督时效及方法上的滞后性影响了事后监督的工作效率

一是监督时间滞后。在现代化支付系统下，资金可在数十秒内实现在全国金融机构间的实时支付，所以说对资金汇划风险的控制要求非常严格。而事后监督部门所复审的核算资料最早在第二天上午，最迟要到第八天上午(春节、国庆长假)才接收到位，且实施监督也需一定时间。事后监督员无法对大小额资金汇划的真实性、合法性及时监督，往往是等发现问题时，资金已经入账不能起到控制风险的作用，这种事后监督关口后置的问题显然使得风险防范成为一句空话。二是监督方法滞后。会计事后监督虽然采用了电子化系统处理业务，但该系统只注重业务的复核功能，每笔票据的合法性、合规性和真实性不能审验，对会计主管更改账务、调整积数、开立账户等核算业务的主要问题没有建立相应的监督机制。同时国库业务和发行业务还处于手工方式，主要靠人工比对。以2009年为例，某中支事后监督中心国库业务监督员人均每天业务量达343笔，翻阅的凭证、账表、清单达576张，使得劳动强度极高，出现疏漏的几率也高。手工监督不仅导致监督效率低下，也直接影响了监督质量和监督效果。

(四)核算过程监督上的真空性弱化了事后监督的组织作用

事后监督的作用不仅要体现在会计核算活动结果的审核检查上，更要反映在对基层央行会计核算活动的事中控制上。但现有事后监督部门对会计核算业务的监督只是对结果的监督，对核算过程仍缺乏有效监督，未能跨越由风险事后控制监督向风险过程控制监督的转变。从实际工作情况来看，一是分工不明。“大监督”机制中涵盖的会计主管部门、事后监督中心、内审部门及纪检监察部门等，“各自为政”，没有形成信息共享机制，会计控制资源整合利用率较低，难以做到内外兼防，形成监督合力。二是沟通不畅。由于事后监督中心信息接收和反馈机制滞后，与内审、纪检监察及各被监督部门缺乏必要的沟通，导致监督成果在系统得不到有效的利用。因此，监督资源分散，整体连动性差，造成人力、信息等监督资源的重复和浪费，不利于工作的开展，从而弱化了对会计业务过程中可能发生的重大资金风险关注程度，形成了“真空”。

二、重新定位事后监督的必要性

事后监督中心单设是人民银行改革不断深化的产物，作为人民银行内部机制逐步完善的标志，有其特殊的作用。近几年的实践证明，事后监督中心专门行使中央银行会计核算业务集中监管职能，在防范金融内部资金风险方面发挥了积极的作用。但在当前基层央行会计、国库、发行业务手段不断变化的新形势下，核算业务事后监督工作正面临着新的挑战。如何寻找持续有效、松紧适度、规范可行的监督方法和内控体系是当前基层央行面临的一个共性问题。为弥补事后监督“滞后性”、“缺失性”、“非突出性”及“真空性”等弊端，及时消除风险隐患，提高事后监督效能，充分发挥事后监督的内控作用，笔者认为，有必要重新定位事后监督。

(一)事后监督定位的新转变，是适应事后监督部门可持续发展的先决条件

苏宁副行长曾在2009年工作会议中指出，要研究改进事后监督工作机制，强化事中监督和过程监督，把风险关口前移，改进管理模式、完善内控机制、切实防控风险。从这里可以看出，未来中心的发展方向是让事后监督承担会计核算业务全过程监督的职责。所谓“全过程监督”，即事前、事中、事后相结合，现场与非现场相结合，核算结果与内部控制相结合的监督。只有改变现有以手工录入为主要手段，以全面复核凭证为主要内容的监督模式，摆脱“事后”局限性，才能从真正意义上适应新形势下事后监督部门发展的要求，达到从源头上遏制潜在的内部风险的基本目标。

(二)事后监督定位的新转变，是完善人民银行内部控制的客观需要

目前，人民银行分支机构事后监督中心的日常监督与各业务部门的检查和控制、内审部门的审计监督、纪检监察部门的执法监察一起，共同构成了“多位一体”的央行“大监督”内控体系。在该体系中充分发挥规范业务核算、防范、资金风险的作用，客观上要求事后监督中心开展机制创新，探索合规性监督与风险性监督并重的监督方法和工作措施，建立科学、有效的工作机制，及时将监督结果和相关信息向一线业务部门传导，发挥风险提示和预警功能。

(三)事后监督定位的新转变，是提高事后监督有效性的重要途径

事后监督的有效性，最终应表现在监督结果的有效性上，即在提高会计核算质量、防范资金风险中所起作用的程度。而现行事后监督工作中的三个难处:即同级监督难、问题处理难、防范风险难，直接影响了监督有效性的发挥。因此，唯有借助转变事后监督的定位，改变现有管理体制的不顺，赋予事后监督多项职能，促进各项规章制度的健全完善，营造良好的外部环境和制度文化氛围，实现会计核算信息的“深加工”，并将监督结果作用于业务核算部门，从而增强会计监督体系的整体联动，并以此推动事后监督效能的不断提高。

三、优化事后监督定位的模式选择

为尽快满足事后监督部门由事后监督向过程控制的转变，适应会计核算业务不断发展的需求，需要强调事后监督质与量并进、纠错与预警机制共存、现实效果与远期目标兼顾。笔者认为，现有事后监督的现状已不能完全适应现代会计核算业务发展的需求，制约了事后监督及内控建设自身的发展。要在新形势下实现“提高核算质量、防范资金风险”的事后监督目标，就必须找准切入点，优化路径，提高事后监督效能。具体有以下两点设想:

(一)改革渐进模式:机构转型，全面变革事后监督体制

构建新型监督理念下的事后监督框架。随着会计核算业务的新发展、风险点不断增多的新形势，加深了基层央行对事后监督体系改革紧迫性的认识。构建新型监督理念下的事后监督框架将是顺应央行内控机制改革的核心环节之一。由于现行机制(总行未设事后监督部门)所限，使得早期下发的《规程》、《意见》已不能指导新形势下事后监督的工作开展，急需出台统一的、全面的规章制度，来规范会计核算，促进内部会计控制，保障会计法规、制度的贯彻执行。

(1)重设职责定位。将事后监督中心更名为“会计核算中心”，并定位于“防范核算风险、保障资金安全的专门业务机构”，使其作为内控机制的重要组成部分，承担组织、协调、监督和指导辖内会计监管工作，对辖内内部会计控制及会计监管的有效性进行评价等工作职责。这种较高的职能定位，有利于提高事后监督的监督效力，保证监督工作的顺利进行;有利于强化内控、防范会计风险。

(2)实行垂直管理。即下级行事后监督中心接受上级行事后监督中心的管理和指导，业绩由上一级事后监督中心和本行共同考核，借以加强事后监督信息沟通和共享，更好地发挥上级行与下级行事后监督中心之间系统联动作用。切实改变下级行事后监督部门目前多头指导、无所适从、协调困难的局面。

(3)赋予事后监督部门多项职能。事后监督中心既与内审、纪检监察部门同为“大监督”机制的一分子，理应拥有相同地位，并纳入到央行内部再监督部门的系统中。对其赋予包括核算监督、内控管理、会计监管、业务评价等在内的多项职责，使其承担核算监督、预警监控、监督评价机制、问题处理权等多项职能，从而实现以简单操作型的静态复审检验向智能化的动态分析预警转变的目标。

(二)既定改良模式:机制修正，保守改良现行事后监督体系

1.推动发展方式转变与监督模式调整

事后监督部门应从风险防范的角度看待问题，坚持全面、审慎、有效、独立的原则，修订工作规程，强化事后监督以防范资金安全为目标的发展定位，进行职能定位的具体调整，提升和拓展监督功能。

(1)注重对监督深度的挖潜。即在做好对各种会计核算资料的日常监督和重点核查，及时发现业务差错，排查资金案件和风险隐患的同时，尽快实现向风险性监督过渡，通过对风险的识别、分析和应对，对相关风险进行持续监控和有效管理，坚持成本效益的原则，努力做到有的放矢，以最低的成本实现最佳的监督效果。

(2)监督关口前置。通过建立事前防范、事中控制、事后监督“三位一体”的动态监督机制，从源头促进事后监督转变发展方式，大力调整监督模式，及时把事后监督的工作重心从合规性监督转移到内涵价值更高的风险监督上来，杜绝核算过程监督上的真空。并与各核算网点联手打造出一条“核算与监督并行、事后最后把关”的双保险链条，使监督工作逐步走向规范化、系统化，打造高水平的、一流的事后监督体系。

2.加大科技投入，创新监督手段，提升风险性监督效率

事后监督部门应充分运用计算机网络技术，开发与各前台核算系统对接的事后监督综合业务系统，以自动勾对监督替代手工录入监督，以计算机预警提示替代人工经验判断，实现业务操作的同步监控和资金风险的实时预警，使监督工作真正成为具有权威性和震撼力的风险控制关口。

(1)改进现行事后监督系统。建议在各被监督部门业务处理系统开发的基础上，优化监督流程，进行综合、管理层次的信息系统开发。系统的设计要有前瞻性，建立以“网点实时监督、后台监督管理”的事中监控和事后监督相结合监督模式为中心的会计信息实时监控网络，通过与会计支付系统、TCBS国库系统、货币金银管理系统等各业务系统对接，实现同步监督路径，实现第一时间监测与防范风险，从而实现“把好”核算质量关的前置监督职能，消除时滞现象。

(2)增设外部账务核对工作。外部账务核对是指开户单位核对其在人民银行账户的发生额和余额的工作。由事后监督部门主动介入外部账务核对，是防止账务处理差错、保障资金安全的重要手段，也是防范金融机构会计人员内外勾结、串通作案的有效举措，有利于推动资金风险管理关口前移。

3.培育有特色的风险监督文化

致力于培育一种鲜明的风险监督文化是基层央行金融文化建设的重要内容，其核心思想应涵盖“全面控制、堵塞漏洞、防范风险、提高素质”。

(1)建立适应性强、特色鲜明的风险监督文化机制。并使其逐步渗透到监督操作的各个环节，实现由经验监督到体系管理的跨越。一方面，用制度引导文化，用规章制度规范监督行为，保障风险监督效果;另一方面，努力创造和谐的监督环境，排除工作中的人为干扰因素，用正确、有序、有效的风险监督文化推动事后监督工作的发展。

(2)引入内控监督机制。有效的内部监督机制是人民银行规范管理和操作行为，防范化解各种风险的重要手段。建立完善的事后监督内部控制制度，明确监督职责，并通过开展监督业务点评和再监督，可以提高监督人员的风险监督意识，强化监督管理。

(3)组织开展培训。通过开展对现有监督人员、重要会计人员的业务培训工作，全面提高他们的业务水平、操作技能以及分析、判断、处置问题的能力，树立监督人员的风险观念，努力造就一支高效、精干，懂电脑、精业务的复合型会计和监督人员队伍，为共同做好人民银行的资金风险防范工作，有效履行央行职责提供保障。