借鉴商业银行监督模式改进央行事后监督工作

借鉴商业银行监督模式改进央行事后监督工作

中国人民银行孝昌县支行　宋健　陈刚

2004年以来，人民银行地市中心支行相继成立事后监督中心，行使对会计核算业务的集中事后监督。这对于规范央行会计行为，提高央行内部管理水平，为防范资金风险发挥了积极的作用。但事后监督体系建设作为一项改革和制度的新事物，在监督管理模式的选择和创建初期的不完善是客观存在的。本文试图通过两类金融机构央行和商业银行事后监督运行模式的比较，来寻找央行事后监督模式的一些改进思路。

一、两种运行模式的比较

(一)央行事后监督运行模式

在构架上，按照《中国人民银行事后监督中心规程》的规定，人民银行各分行、省会中支成立事后监督中心，总行不设事后监督中心，各地事后监督中心接受上级会计、支付结算、国库和发行部门的业务指导;监督手段上，除营业部目前采用电子监督外，其他业务的事后监督仍为手工全面复核的一级监督模式;监督时间要求上，一般为当日采集相关会计凭证，次日就发现的问题下达差错通知书;业务档案管理上，采取会计档案集中统一保存。

(二)商业银行事后监督运行模式

目前，商业银行一般基于网点临柜制，对风险点进行事后监督。在构架上，总行从上往下垂直设立事后监督中心，支行网点不设事后监督中心，其业务监督由分行事后监督中心集中进行，实现时间、空间和人员的三分离;监督手段上，采用电子督票和手工督票相结合的方式，设立扫描岗、监督岗和复核岗三级监督模式;监督时间上，也是隔日监督。发现问题，次日下达差错通知书，由网点责任人和委派会计经理签字确认，并将纠正处理结果扫描反馈回事后监督中心。事后监督中心定期和不定期突击检查有关差错纠正的落实情况。事后监督中心定期将网点的事后监督情况向人事绩效考核部门汇总上报，作为业绩考核的一项指标。

二、当前央行事后监督工作存在的问题

(一)事后监督管理体制不顺，事后监督整体的独立性不高

目前，人民银行在分支机构设立了事后监督中心，而总行未设立专门机构，管理模式则是同级监督、同级管理。虽然《中国人民银行事后监督中心工作规程》明确分支行事后监督中心接受被监督部门上级主管部门的业务指导，但指导是一种非行政性、无约束、无必然的关系，缺乏指导的渠道和方式的规定细则，存在难以协调、事后监督信息反映渠道不畅的问题。由于总行事后监督专职主管部门缺位，导致人民银行系统内事后监督整体缺乏统一协调和规范化管理，作为整体的独立性程度不高。对于工作中遇到的各类新情况、新问题，事后监督部门要么无所适从，要么自行其是，在一定程度上影响了事后监督的效果。由于没有垂直管理，事后监督的在职培训和制度规范滞后于新业务的开展，难以适应监督对象不断快速发展的需要，事后监督的有关制度规定不能随着会计核算业务的发展而适时调整。

而商业银行则是采取垂直管理模式，总行从上往下设立事后监督中心，支行网点不设事后监督中心，其业务监督由分行事后监督中心集中进行，上下沟通顺畅，监督明快到位。

(二)新的监督方法和手段欠缺

当前，人民银行在会计核算和支付清算方式、手段现代化方面实施了重大改革，各项新系统不断在人民银行会计部门上线，会计核算方式的变化也使风险凸显。但事后监督手段单一落后，主要还是采用手工方式，只对纸制传票、报表、账簿进行事后核查，效率低下，也存在对某些适时性风险不能及时发现的隐患。

商业银行则采用电子督票和手工督票相结合的方式，设立扫描岗、监督岗和复核岗三级监督模式，交叉监督。目前，正在探索引入票据影像技术，进一步强化监督工作。

(三)事后监督对问题行为缺少追究权，影响事后监督的权威性

事后监督享有要求作出解释，提出措施、建议，提出限期整改，对重大问题、事故和舞弊行为可直接向行长报告的权利。但在实际工作中，这种权利缺乏处理手段的保证，事后监督工作在缺少权威制度下运行，容易形成监督作用的弱化。这样，事后监督会蜕变成仅仅为被监督对象提供无风险保险，混淆了被监督对象自身业务责任和事后监督本身责任的区分，存在一定的道德风险隐患。

商业银行事后监督中心通过向下面网点委派会计经理，由其对纠正结果扫描并签字确认，这样事后监督向前端延伸，提高会计差错的处理效率。另外，事后监督中心定期和不定期的现场检查制度，以及定期将监督情况作为业绩考核的指标向人事部门通报的制度，保证了差错纠正的落实，体现了事后监督工作的重要性和权威性。

(四)事后监督内容设计缺少抓风险点的指导思想

事后监督的内涵没有跳出核算部门注重细节的特征。事后监督首先应注重细节，但更应该提升到以控制可能出现资金风险和责任风险的环节上来。《事后监督中心工作规范》没有对央行事后监督模式从风险点的识别和圈定方面做出操作性的说明，同时缺乏有效的监督手段和分析方法。在实际监督过程中，对所有被监督部门的业务进行“全面复审和检验”，涵盖的方面太多，内容面面俱到，没有突出监督重点。一些细枝末节的问题也造成事后监督工作主次不分，顾此失彼。对各类核算资料的接收、整理、配对、装订、保管和调阅也分散了监督工作的精力。“全面复审和检验”的监督理念可能会最终影响到对会计核算风险重点、深度问题分析和研究，致使工作只能停在表层。

商业银行事后监督中心则针对业务中风险环节的特点，设置针对性事后监督系统，分析风险可能存在的重点领域，借此集中有限的监督资源控制可能出现的资金风险和责任风险，走出事后监督全面复审的怪圈。

三、改进央行事后监督模式的建议

(一)理顺关系，进一步完善事后监督管理体制

从人民银行现有的条块管理体制和事后监督的特点出发，将总行内审司改建为内审监督局。内审部门在人民银行内部具有较高的独立性、权威性和与事后监督工作的相似性，由其主管可解决现行体制的主管机关缺位问题，扭转高成本、低效能的工作状态。内审监督局主要负责政策制定、培训及协调总行相关司局的关系;设计、推广全国分类别(会计、国库和货币发行)的事后监督系统;指导、协调省级中支事后监督中心工作的开展。省级事后监督中心具体负责对地(市)事后监督中心在业务层面上的指导、协调、工作质量标准的制定，实施考核以及业务培训等。

(二)加快系统开发，升级事后监督手段

针对会计集中核算系统、国家金库会计核算系统以及货币发行核算系统开发相应的事后监督系统，采取事后监督与支付系统、ABS、TBS和国库、发行核算系统之间实现数据共享的网络化监督方式，逐步实现由人工监督为主向计算机监督为主的转变。监督系统可采取后台终端模式，对技术参数变更、对接数据的核对、大额资金汇划等重要系统运行信息进行实时跟踪监控，并通过对数据的定性和定量分析实施风险预警。推广运用票据影像处理技术，可以将会计核算部门的原始会计资料进行扫描，通过影像信息把会计资料传输到事后监督中心，由会计核算部门对传输的影像信息的真实性负责，既可以降低会计资料在传递过程中造成的遗失风险，彻底改变事后监督部门被动等待资料送达后手工配对监督的局面，又可以减少部门间会计资料交接的工作量，把主要精力放在重点业务处理过程的有效监督上，消除发现问题的时滞，最大限度地提高监督效率。

(三)引入行为追究权，强化事后监督处理力度

可借鉴商业银行事后监督运行模式中的做法，建立事后监督定期通报制度，将发现的问题汇总抄报绩效考核部门，作为绩效考核的一项指标。同时，结合事后监督不定期的差错纠正稽核制度，现场核查会计差错的更正的落实情况。在制度建设上，需要总行尽快界定业务部门会计核算责任和事后监督部门监督责任。涉及资金流出等重点风险环节，核算部门应严格审核签章、授权审批等支付指令的有效性，在实质性审查的基础上对其真实性负责;而事后监督中心则在核算部门每日工作结束后对有关会计资料进行形式性审查，监督业务的处理是否合法、合规，监督内部控制制度的落实情况。这样，业务部门和事后监督部门对资金风险防范的第一道防线和第二道防线的职责分明，有利于落实责任追究制度，杜绝道德风险产生的可能。

(四)明确监督重点，防范化解风险

人民银行日常会计核算业务的复审和检验，应该是事后监督发展的一个阶段性过程，但不仅限于此。事后监督应以防范会计风险为主，重点对可能产生资金风险的事项进行监督检查，监督重点由对会计核算逐笔复核转到对核算业务的合法性、合规性和真实性的复审监督。强化规章制度建设和内部防范措施的监督，加强会计、国库、发行等部门之间账务衔接和配合监督，把大额资金进出的重要风险控制环节列为重点严格审核，使监督工作真正起到风险屏障的作用。

实行备案制度与现场稽查、全面与专项、常规与重点监督相结合的方法，对会计核算质量和结果加以审查，全面实行对会计制度执行、业务规范化操作的监督。对监督内容和范围按照风险系数的大小进行科学合理的分类，实施分层次、分类别的监督，使事后监督工作更有成效，真正成为堵塞资金风险漏洞、保证资金安全的最后一道屏障。

(五)加强人民银行内部审计和事后监督在信息资源共享、职能互补方面的研究

内审和事后监督都行使人民银行内部监督职能，只是在监督的目的、范围、程序和方法上存在一定差异。针对营业、国库、发行等部门的业务管理及内控制度监督而言，目的上具有一致性，差异主要体现在对监督对象和客体的监督，存在整体和局部、宏观和微观、定期和连续的不同。内审部门的业务监督，主要是会计联行管理、国库资金管理、货币发行管理的内部控制机制的建立、健全、运行情况和运行效率进行检查和评估，审计结论反映的内部控制问题可以为事后监督中心确定监督的重点和风险控制点提供线索;反过来，事后监督发现的问题同样会揭露业务部门内控制度建设和运行方面的弱点，为内审部门提供素材。两个部门建立有效的监督信息共享协作机制，有利于从不同的角度发现业务管理和运行中存在的问题，不断地提高监督的水平和质量。