央行事后监督的几个基本问题

央行事后监督的几个基本问题

中国人民银行武汉分行　王以成

引　言

人民银行分支机构事后监督中心作为独立的专司会计核算监督的部门，运行已六个年头。其在规范会计行为，促进风险防范方面发挥了积极作用，较好地支持了人民银行职责的履行。其间，关于事后监督的相关问题，在人民银行内部也不乏探讨，但大多局限于体制及实务操作层面，关于其理论依据、主要职能、地位和作用等基本问题，却极少见之。事实上，近些年事后监督中心也确实为这些基本问题所困惑，以至于工作上茫然或不知所措。本文拟就上述基本问题从理论与实际结合的角度作些探讨，以期抛砖引玉。

一、概念及相关问题

所谓事后监督，顾名思义，即对人民银行会计(营业)、国库、货币金银等部门的会计核算业务，进行事后的监督和检查。

诚如引言所述，事后监督中心积极努力履职，在规范会计行为，特别是会计核算方面发挥了积极作用。但因“事后”的局限，监督行为在时间上滞后，加之限于会计核算资料的监督和检查，存在“会计核算内部控制”的监督盲点，监督效果不尽如人意。或许，会计(营业)、国库、货币金银等部门的内部监督检查，以及内审部门的专项审计，可以解决事后监督中心“会计核算内部控制”的监督盲点，但从监督的合理性原则、监督的成本效益比来看，事后监督中心作为一个独立的专司会计核算监督的部门，绝对不宜局限于“事后”。

鉴于目前人民银行会计、国库核算业务尚未完全集中，独立的专司会计核算监督的机构有一定的存在必要性，笔者认为宜将事后监督中心更名为“会计核算监督中心”，承担会计核算业务全过程监督的职责。所谓全过程监督，即事前、事中、事后相结合，现场与非现场相结合，核算结果与内部控制相结合的监督。

如此，将涉及人民银行事后监督与会计、国库、货币金银、内审等部门的职责界定与划分。事后监督与会计、国库、货币金银等部门的职责界定相对容易，后者有内部会计核算管理职责，前者专司外部会计核算监督职责。事后监督与内审部门的职责界定相对复杂些。笔者建议，前者专司会计核算监督职责，后者履行会计核算监督之外的内部业务监督审计，且后者对前者有再监督职责。前者在会计核算监督信息上与后者共享。

二、主要理论基础和法规依据

(一)理论基础

理论是行动的先导。找到了理论依据，工作才有理性和方向。事后监督工作最核心的理论依据应该是内部控制理论，其次还包括审计学、管理会计等理论，此外，信息经济学、制度经济学、系统论、控制论、博弈论等理论也能在工作中得到不同程度的运用。

事后监督工作，就本质而言，是对会计核算控制的监督，属于内部会计控制的范畴，而内部会计控制，恰恰是内部控制的重要方面。

事后监督工作，一定程度上讲，也是对会计核算业务的内部审计。内部审计的原则、方法、程序等，也可以作为事后监督工作的重要参考。

事后监督工作，通过日常的会计核算监督，也常常对核算部门提出改进核算工作，加强会计管理的相关意见和建议，从而达到提高整体会计管理水平，保障人民银行有效履职的目的。这与管理会计所追求的“提高本单位绩效”目标是一致的。因此，管理会计的相关理念、方法，也可以作为事后监督工作的重要参考。

此外，在事后监督工作中，也常遇到信息不对称、制度创新、心理博弈等问题。因此，信息经济学、制度经济学、博弈论等理论也可以在工作中适当运用。

(二)法规依据

事后监督工作的法规依据，主要有会计法、内部会计控制规范(基本规范)、中国人民银行会计基本制度、中国人民银行分支机构内部控制指引等。

如《会计法》第27条规定，各单位应当建立、健全本单位内部会计监督制度，对会计资料定期进行内部审计的办法和程序应当明确。

财政部《内部会计控制规范(基本规范)》第27条规定，单位应当重视内部会计控制的监督检查工作，由专门机构或指定专门人员具体负责内部会计控制执行情况的监督检查，确保内部会计控制的贯彻实施。

《中国人民银行会计基本制度》第80条规定，有关业务部门应各司其职，分工协作，实施会计监督。事后监督部门应及时对已完成的会计核算业务开展事后监督，反馈监督结果，提出完善会计管理和内部控制的措施、建议。

《中国人民银行分支机构内部控制指引》第38条规定，分支机构应通过适时持续监测和专项监督评价等途径及时掌握内部控制状况。

三、目标和原则

(一)目标

(1)保障会计信息的真实、有效。通过对会计核算业务的合法性、真实性、准确性进行审核，纠正核算错误，规范核算行为，从而确保会计信息的真实、有效。

(2)保障内部资金的安全、完整。通过内部会计控制执行情况的监督检查，提出完善内控制度和加强内控管理的意见与建议，促进内部会计控制的进一步完善与合理，避免舞弊案件，从而保障会计核算过程中资金的安全、完整。

(3)促进央行职责的有效履行。通过日常有效的会计核算监督，促进内部会计控制的进一步完善与合理，从而促进人民银行支付清算、经理国库、货币发行等金融服务职能的有效履行。

(二)原则

(1)独立性原则。事后监督机构独立于其他业务部门，事后监督人员独立于会计核算人员。

(2)合理性原则。根据内部控制要求和业务活动特点，在综合考虑风险损失和机构自身条件的前提下，以合理的成本、恰当的控制措施进行监督。

(3)全面性原则。对会计核算的全过程进行监督。即体现事前、事中、事后相结合，现场与非现场相结合，核算结果与内部控制相结合的监督。

(4)过程性原则。以全面性原则为基础，以防范资金风险损失为重点，着重对资金进出口核算环节及相应的内部会计控制情况进行监督。

四、主要职能

(一)检查职能

主要包括现场检查和非现场检查。现场检查主要了解检查对象会计核算内控制度的健全、完善，岗位制约及其他内控制度、手段的实施情况，属于事前、事中阶段的检查。目前，部分分支机构事后监督部门进行了这方面的有益探索和尝试，并取得积极的效果。由于上级行没有明确的制度依据，且涉及与内审等部门的职责划分，目前大部分分支机构事后监督部门还没有着手这方面的工作。这也是事后监督部门存续期间需要加强的重要方面。

非现场检查，主要是通过对会计核算资料的非现场审查，了解会计核算的真实、合法及准确性情况，以促进会计核算规范，属于事后阶段的检查。这是目前绝大部分分支机构事后监督部门按上级行要求所做的最主要的工作。

(二)评价职能

即通过检查职能的履行，掌握会计核算过程的全面情况，通过定性与定量相结合的方法，对会计核算部门一定期间内内部会计控制情况所作的综合性分析评价。一般以相应的文字报告为载体。这种分析评价，要求对内部会计控制情况作出好与坏的判断，指出内部会计控制的薄弱环节及存在的主要风险，提出改进、完善的建议，并要求相应的会计核算部门在规定的期限内整改落实。

评价职能是检查职能的延伸和深化，是事后监督整体工作层次提升的需要，是事后监督部门最需努力的方向，也是今后一段时期事后监督部门存续的核心理由之一。目前，部分分支机构事后监督部门就会计核算内部控制情况进行了一些简单的分析、评价，但谈不上全面、系统，定性多，定量少，因此也够不上是评价职能的履行。

五、地位和作用

(一)地位

事后监督部门在人民银行内部控制中有“四者”地位，即会计核算控制者、会计核算控制监督者、内部会计控制者、内部控制者。

(1)会计核算控制者。事后监督部门对会计核算资料的审核，一定程度上是对会计核算的再复核，是会计核算过程的延续。因此，事后监督部门所做的工作，一定程度上属于会计核算控制。

(2)会计核算控制监督者。事后监督部门对会计核算资料的审核以及对会计核算过程的监督，实质上是对会计核算控制情况的监督。

(3)内部会计控制者。内部会计控制包含会计核算控制、会计核算控制的监督等内容，因此，事后监督部门所做工作，属于内部会计控制的范畴。

(4)内部控制者。内部控制包含内部会计控制和内部管理控制两大方面，事后监督部门所做工作，属于内部会计控制的范畴，当然也属于内部控制的范畴。事后监督部门同内审、监察等部门一样，处于人民银行内部控制者地位，只不过控制的内容、范围有所不同罢了。

(二)作用

(1)规范会计核算。通过对会计核算资料的审核，发现会计核算在合法性、真实性、准确性方面存在着问题，督促相关部门进行改进，从而起到规范会计核算的作用。

(2)促进内部会计控制。通过对会计核算资料的审核以及会计核算过程的监督，促进内部会计管理制度的完善，内部会计制度的执行，从而起到促进内部会计控制的作用。

(3)保障会计法规、制度的贯彻执行。通过对会计核算资料的审核以及会计核算过程的监督，发现并纠正违反会计法规、制度的行为，从而保障会计法、中国人民银行会计基本制度的贯彻执行。