重建支行事后监督机制增强基层防控风险能力

重建支行事后监督机制增强基层防控风险能力

中国人民银行黄冈市中心支行　董传和　康志刚

2004年以来，人民银行在分行及中心支行设立事后监督中心，负责辖内会计、国库和货币发行会计核算业务的事后监督工作，独立行使会计监督职能。从运行情况看，事后监督中心在规范业务操作、提高会计核算质量和查堵资金风险漏洞上发挥了积极作用。但是，这些积极作用主要体现在中支及以上层面，由于人民银行县支行事后监督机制改革滞后，在会计核算业务改革不断深化和国库会计数据集中核算全面推进的背景下，基层行尤其是县支行事后监督工作存在的问题也日益显现。

一、缺乏系统论指导的支行事后监督工作存在诸多矛盾

系统论是研究系统的一般模式、结构和规律的学问。系统论认为，整体性、关联性、等级结构性、动态平衡性、时序性等是所有系统的共同的基本特征。在人民银行会计核算风险控制体系中，事后监督组织机构的发展和监督职能的发挥体现了系统论的一般规律。

2004年，总行在分行、中心支行单设事后监督中心，对分散在会计、国库、货币发行部门的事后监督职能进行整合，使事后监督具备了机构的整体性、职能的关联性、监督的时序性等特征，在各分行和中心支行层面实现了与同级业务部门的动态平衡。成立事后监督中心后，业务部门的业务差错逐年减少，会计核算质量得到了较大提高，风险控制得到了进一步的加强。2008年，人民银行武汉分行对湖北辖内的事后监督工作实行垂直管理，使湖北辖内事后监督工作等级结构性得到了进一步的完善，湖北辖内事后监督工作形成了一个有机的整体，在监督效能得到更大发挥的同时，风险评价和风险预警能力得到了进一步的发挥，验证了系统论关于“整体大于部分之和”观点。但是，由于县市支行事后监督机制改革滞后，支行事后监督工作缺乏系统论的指导，导致在基层事后监督工作和风险控制中存在诸多矛盾。

(一)业务发展与支行监督机制之间的矛盾

近年来，人民银行会计核算改革进程在进一步加快，国库会计数据集中核算全面推进，对防范会计核算风险提出了更高要求。2004年，在分行、中心支行单设事后监督中心后，事后监督中心在提高会计核算质量，防范人民银行内部资金风险等方面发挥了积极作用，也探索出了很多好的经验。但是，县支行事后监督机制的改革依然处于停滞状态，导致支行国库业务事后监督效果不明显，支行货币发行业务事后监督尚为空白，成为央行会计核算风险控制的薄弱环节。同时，由于支行国库、货币发行会计核算的特殊性，加之国库业务量大、税款业务更正频繁等原因，事后监督中心难以对支行国库和货币发行业务实行集中事后监督，迫切需要改革现行支行事后监督机制，以适应业务发展的需要。

(二)人员紧缺与监督资源分散之间的矛盾

人民银行县支行在现阶段普遍存在人员紧缺的现象，这种现象在支行业务部门尤为突出。总行国库会计数据集中核算系统推广后，虽然在国库核算岗位的设计上进行了优化，但是，由于人员紧缺，国库部门负责人岗只能由各支行副行长兼任。在对支行的内控安全检查中，违规兼岗、会计人员强制休假制度落实不到位等问题难以得到根本性的解决。在支行人员紧缺的同时，按照各业务部门的制度规定，支行的监督资源又分散在会计、国库、货币发行以及内审、纪检监察等部门之中，难以形成合力作用。

(三)日常监督与内控延伸监督之间的矛盾

根据总行事后监督中心工作规程，事后监督中心对会计、国库和货币发行业务实施事后监督，监督范围主要包括日常会计凭证、账表、登记簿等。随着央行会计核算的发展和事后监督工作的不断深入，在做好日常事后监督工作的同时，事后监督中心从防范会计核算风险入手，通过参与中支组织的季度查库、现场调查、“飞行”检查、重要业务时点风险提示以及事后监督风险预警分析等形式，探索监督工作向事前、事中延伸的有效途径。从实际执行情况看，这些有益的探索在主动防范风险、提高会计核算质量上发挥了积极作用，但是，在对下辖支行的监督中存在监督成本高、监督中心人员不足等问题。一方面，对下辖支行网点的延伸监督，只能通过定期或不定期到现场进行抽查的方式来实现，费用高，效率低;另一方面，事后监督中心的人员配置主要是满足日常监督需要，在人员安排上也显得力不从心。因此，如何协调好日常监督与内控延伸监督之间的矛盾还需进一步探索。

(四)及时监督与影像审核滞后之间的矛盾

中央银行会计集中核算系统推广后，总行十分注重提高事后监督的时效性。2007年，总行通过推广《中央银行凭证影像事后监督系统》，采用影像技术，较好地解决了会计集中核算后事后监督滞后的问题，尤其是对交通不发达地区的效用最为明显，实现了次日即可对上一工作日的会计集中核算业务实施事后监督，极大地提高了事后监督的时效性。但是，随着计算机应用和图像处理技术的飞速发展，变造一张凭证影像变得极其容易，并且，比伪造一张原始凭证更加隐蔽，因此，仅仅利用凭证影像作为事后监督的唯一依据存在较大风险隐患。《中央银行凭证影像事后监督系统》在系统设计上并不能保证凭证影像与原始凭证的一致性，因此，事后监督中心还需要在收到原始凭证后对影像进行再次核对。当前，绝大部分地区支行网点的原始凭证传递均采用邮政快递的方式。以黄冈中支为例，支行通过邮政快递传递到中支事后监督中心一般需要2～3天，个别支行由于邮政汇路的规定，需要3～4天的时间，遇节假日需要的时间就更长，客观上造成了及时全面的事后监督与凭证影像真实性审核滞后的矛盾。

(五)传递成本与原始凭证安全之间的矛盾

采取邮政快递方式传递原始凭证存在较高的运行成本。当前快递市场上除邮政快递公司外，还有着众多资费低廉的民营快递公司，但是，媒体上多次曝光了民营快递公司在内部管理上存在的问题，因此，从凭证安全的角度，在快递公司的选择上依然选择了资费相对较高的邮政快递公司。以黄冈中支为例，辖内9个支行网点每天通过邮政快递传递会计原始凭证，邮政快递公司按每个邮包16元的资费收取快递费，另外，加上定制专用信封的费用，中支每年为保证会计核算资料传递需要花费4万多元。

人民银行通过快递方式传递凭证不仅要支付较多的邮递费用，而且周期长，更重要的是仍然不能保证原始会计资料在传递中的安全。支行原始凭证资料是央行会计核算的重要档案，保管期为15年，在邮递过程中如果发生邮包遗失，邮政快递部门仅仅只负责两倍邮资费的赔偿(16×2=32元)。目前，黄冈中支实行邮政快递方式传递凭证已安全运行近九年，虽然遗失邮包是极端个别情况，但是，在邮递过程中会计资料的安全是人民银行完全无法控制的，且已有个别中支遗失过会计核算资料邮包，如果再发生此类重大事故，则最终的损失和责任只能由人民银行承担。

二、以系统论作指导重建支行事后监督机制

系统论的核心思想是整体观念。以系统论做指导重建支行事后监督机制，不仅仅是对支行事后监督资源进行简单整合，更重要的是将支行这个事后监督个体，有机地融入全省事后监督体系中，使湖北辖内事后监督工作形成一个覆盖分行、中支和县支行的有机的整体，消除风险控制环节中县支行这块短板，使事后监督在全省会计核算风险控制的大环境中发挥更大的作用。

(一)改革支行监督机制，整合监督资源

控制内部资金风险是基层人民银行重要的基础性工作。根据系统论的观点，监督资源的整合比分散孤立的开展监督，更能产生“整体大于部分之和”的聚集互补功效。改革支行监督机制，整合支行监督资源，能够有效地化解当前县支行普遍存在的人员不足与监督分散的矛盾，实现监督资源优势叠加和互补，使业务部门和监督部门获得更大的发展空间。当前，应当在现有条件下对支行的监督资源进行重组，实现监督资源优化配置，最大限度地发挥各类监督手段的作用，提高监督工作水平，有效控制内部资金风险。

在改革支行监督机制的路径选择上，按照先易后难的思路，从事后监督入手，逐步实现监督资源的全面整合。首先，根据会计业务需要，整合支行事后监督资源，重点防范会计核算资金风险。支行成立事后监督部门或单设事后监督岗位，将分散在支行会计、国库、货币发行部门的事后监督职能进行整合，通过对支行会计核算部门每日送达的日常会计核算业务凭证和账表进行复审和检验，序时监督，及时防范操作风险，解决支行国库事后监督效果差、货币发行事后监督缺失的问题，发挥事后监督在防范风险和促进会计核算规范化的职能作用;其次，以支行内部监督、内部审计为目标，全面整合县支行内部监督资源，从机制上落实“大监督”。在支行设立内部监督中心，对支行纪委监察、内审、事后监督等内部监督部门以及综合管理部门的监督职能进行重组，集中承担本行的各项内部监督工作，实现内部监督工作的扁平化管理，树立内部监督工作的权威。

(二)统一事后监督标准，实行垂直管理

统一事后监督标准，对事后监督工作实行垂直管理，能够实现防范会计核算资金风险的整体功效。人民银行武汉分行对湖北辖内各中支事后监督中心实行垂直管理的实践，使各中支事后监督中心在湖北辖内人民银行风险控制的大环境中融为一个监督整体，分行和各中支事后监督中心不再是孤立、分散的个体，在事后监督工作管理和职能履行上，两级事后监督中心在统一的事后监督标准下，相互促进、共生共享、和谐发展，获得了分散管理下无法达到的监督效果，证明了事后监督工作垂直管理的必要性。同时，各事后监督中心在空间上呈现分散状态，各中心监督职能也具有相对独立性。因此，在县支行监督机制改革后，应当赋予中支事后监督中心对县支行事后监督工作的管理职能。在职责划分上，支行事后监督对本行行长负责;在人员管理上，支行事后监督员受中心支行委派，接受中支事后监督中心的管理;在业务监督上，采用全省统一的事后监督标准，加大对支行会计、国库和货币发行会计核算业务的风险控制，实现湖北辖内省、市、县事后监督垂直管理和业务监督的全覆盖。

(三)优化事后监督流程，提高监督时效

确保事后监督的时效性在防范会计核算资金风险上具有重要意义。支行监督机制改革后，通过赋予支行事后监督员新的职能，优化中央银行会计集中核算的事后监督流程，提高业务监督和延伸监督的时效性。在对会计集中核算的事后监督流程中，可将原始凭证与凭证影像核对职责和会计业务内控延伸检查职能赋予支行事后监督员。一方面，支行会计部门业务处理全部完毕后，会计核算资料由原来的向中支事后监督中心邮寄，改为直接向支行事后监督员提交，支行监督员即可依据原始凭证登录系统开展凭证影像真实性审核，将滞后的凭证影像核对提前到监督业务开展的当日，彻底解决及时监督与影像审核滞后之间的矛盾;另一方面，支行事后监督员作为中支事后监督中心向县支行的延伸，依据会计业务内控延伸检查职能，定期或不定期的对支行会计部门的各类登记簿、重要时点业务、会计制度执行、重要空白凭证及物品管理等内控制度执行情况进行延伸监督，解决中支事后监督中心对下辖网点内控延伸监督中存在的费用高、效率低等问题。

(四)改革凭证传递方式，杜绝遗失风险

支行网点会计凭证资料通过邮政快递方式传递在会计档案安全和风险控制上存在极大的安全隐患，在优化事后监督的同时，亟待通过改革传递方式来确保档案资料的安全。即将现行每日通过邮政快递邮寄，改为支行每月定期专人送达。支行网点事后监督员每日完成原始凭证与凭证影像核对后，按月整理装订本支行的会计集中核算资料，在规定的时间内连同支行网点其他需要归档的会计核算资料送达中支事后监督中心，由中支事后监督中心按照会计档案管理的要求集中归档保管。实行新的支行网点会计核算资料传递方式后，一方面，在降低业务运行成本的同时，确保了会计核算资料的安全，能够杜绝会计凭证在传递过程中存在的遗失毁损风险;另一方面，提高了支行事后监督管理职能，对县支行加强内控起到了积极的促进作用。新的传递方式虽然增加了支行事后监督员的工作量，但是，经过测算，县支行事后监督员每日接收和核对会计资料最多30分钟即可完成，每月装订的会计凭证一般只有2～3本，增加的工作量在可控范围之内。

(五)完善风险评价体系，增强预警能力

通过对事后监督情况的收集、整理和分析，运用量化指标对会计核算风险状况进行评价，能够发现会计核算工作中的薄弱环节，并针对会计核算风险的发展趋势进行预警。在完善风险评价体系上，应当在巩固静态分析评价机制的同时，逐步建立动态分析评价机制。一是将县支行事后监督情况纳入全省会计核算风险评价范围，进一步扩大武汉分行会计核算风险事后监督评价机制的覆盖面。点多面广的支行事后监督情况纳入分行的评价范围，更能全面真实地反映全辖会计核算风险状况，消除央行会计核算风险控制中县支行这个的薄弱环节，增强事后监督在风险控制中的预警能力。二是逐步建立会计核算风险动态评价机制，提高事后监督部门对异常会计事项的反应速度。针对日常监督中发现的重大业务差错、网点异常情况以及重要时点业务等，及时进行事项识别、风险评估和风险反应，最大限度地控制和消除会计核算风险的不良影响。

(六)加大培训考核力度，锻炼监督队伍

事后监督工作人员的业务素质是做好监督工作的重要保证，加大对支行事后监督员的业务培训和考核力度，是加强事后监督队伍建设的重要手段。

在业务培训上，一是应加强对支行事后监督员的风险意识教育，引导支行监督员在业务监督中积极主动地识别主要风险和清醒认识未履行岗位职责自身应承担的后果责任。二是有针对性地开展业务培训，采取专家讲课、案例指导、经验交流、脱产学习等形式开展实用技能的培训;同时，采取跟班学习、现场模拟等方式加强新业务、新技能的培训，适应在网络信息化技术发展环境下监督业务的要求。三是建立培训长效机制，通过循序渐进的培训规划，促进支行事后监督员不断更新知识，不断丰富和完善知识结构，提高履职能力。

在考核管理上，一是以严格管理为出发点，强化责任落实。依据全省统一的事后监督标准，及时制定县支行事后监督工作量化考核办法，细化工作岗位职责，建立统一规范的业务流程，推动工作的顺利开展。二是以激励约束为着力点，激发工作热情。建立完善的责任追究和良好的激励机制，能有效地提高事后监督工作人员的主动性和积极性。对于工作认真、业绩突出、年度内没有出现工作失误的工作人员，通过年末绩效考核、评选优秀员工等方式进行物质和精神奖励;对于工作不认真、有章不循、违规操作的问题，通过实施经济处罚等形式严厉追究当事人和业务主管的责任。三是以风险控制为落脚点，加强业务指导。对支行事后监督工作实行垂直管理后，中支事后监督中心要针对不同时期的工作重点，加大对支行事后监督工作的指导力度，提高检查频率，及时发现和解决支行事后监督工作中的难点、疑点问题。同时，要正确界定业务差错的责任，区分操作责任和监督责任，杜绝道德风险。