上线后国库资金的风险防范

TCBS上线后国库资金的风险防范

中国人民银行孝感市中心支行课题组

随着国库会计数据集中核算系统(TCBS)的开通，各级国库增加了连接大小额支付系统、国库信息处理系统(TIPS)、国库综合管理系统(TIMS)等信息化业务处理手段，国库会计核算发展成为真正独立的核算体系。尽管随着TCBS系统的推广运用，国库会计核算风险的防控能力有了进一步的提升，但其属于高风险领域的现状没有改变。因此，有效防范国库资金风险，需要对信息化下国库资金风险防控的效能、途径和方式进行分析研究，对传统的国库资金风险防范机制进行创新，主动适应央行国库信息化发展的要求，切实履行好央行经理国库职能，维护和保障国库资金安全。

一、信息化条件下国库账务处理特点

当前，国库TCBS系统是由多个子系统整合而成，各子系统之间实现无缝连接，并与财政、税务、金融机构等部门实现信息传递、共享，主要包括以下特点:

(一)结构完整、功能齐全

当前国库信息化系统包括国库会计集中核算系统(TCBS)、国库信息处理系统(TIPS)、国库综合管理系统(TMIS)等子系统。其中TCBS系统是国库部门进行业务操作的平台，自动对国库部门确认的数据进行会计处理、生成会计账务报表，发挥国库会计核算职能。TIPS系统作为连接财税库银之间的数据交通枢纽，是连接金财工程、金税工程、金关工程之间的一个网络平台，为多个部门提供信息共享功能。TIMS系统的功能是专门用于数据分析及监督管理等，使国库部门能有效地发挥管理会计职能。

(二)资金统一清算，账务处理高效

在当前信息系统环境下，财政资金的清算是由TCBS数据中心以直接参与者身份与支付系统进行连接，集中处理与外界的收支往来业务，统一清算。其他各级国库业务核算主体以间接参与者身份通过中心办理与TCBS外其他单位的资金往来业务，改变了以往支库处理资金清算必须由中心支库进行周转的情况，从而优化了财政资金收支流程，也使国库会计核算流程简化，账务处理高效。

(三)前置链接，系统控制

TCBS系统利用TIPS前置机与财政、税务、金融机构等部门进行信息网络链接，以组成具有统一标准控制的网络业务处理系统，由TIPS前置对接收的信息进行合法性校验后处理国库业务。在系统的其他功能模块中，系统控制也非常健全。比如，TCBS业务流程与TBS相比，改变了数据分散，逐级上划报解，国库资金风险分散的处理模式，采用中心以下各级国库都是TCBS系统业务终端的模式，按照预设的业务授权、岗位职责控制、内部稽核等控制机制，对业务请求进行审核、处理和存储，简洁高效，有利于国库资金风险的集中防范。

(四)原子交易，自动转账

在当前的TCBS系统业务处理过程中，国库业务人员不必根据各业务原始凭证进行记账凭证制作、登记账簿等烦琐的原始会计业务活动，而是由国库业务人员通过客户终端向TCBS数据中心提交各种业务明细信息，再由数据中心对该类信息按事先设定的原子交易规则进行各类国库会计账务处理，实现预算收入直达入库、支出即时到账、账务统一处理、数据集中存储、数据共享等国库现代化管理目标。

二、信息化条件下的国库资金风险控制难点

TCBS上线后，国库业务处理质量和效率大大提高，而且随着国库业务范围扩大，如国库直拨、横向联网电子扣税和库款电子支付等业务逐渐增加和推广，传统的风险防范机制已很难适应当前对国库会计核算信息化发展的要求。

(一)国库资金风险防范制度滞后于国库信息化发展的步伐

(1)现行的国库管理制度以国库业务有纸化操作为基础，以规范国库会计核算过程为主要内容，缺乏前瞻性。在有纸化操作的条件下，国库制度为了应对国库纸质凭证量大、凭证审核过程繁杂等环境，其规范的重点只能集中在纸质凭证的审核与监督，以及国库业务会计核算处理的工作上，重视对会计核算过程的管理与监督。在TCBS系统的应用中，国库资金网络化传输、收支业务的形式更多为电子信息，各类收支电子信息内容更加复杂，国库业务处理数据来源将由手工凭证逐渐向网络电子信息转变，处理方法也逐渐由有纸化操作转为无纸化操作。而对国库信息系统无纸化规范操作以及外来电子信息数据的安全规范就显得尤为重要，当前先进的国库信息系统与相对落后的管理制度反差巨大。

(2)对国库资金风险防范的再监督制度建设还远远跟不上国库信息化发展的步伐。面对已步入高速发展的国库核算信息化，事后监督和内审部门的各类再监督规章仍停留在国库纸质凭证的清分、审查与核对以及根据纸质凭证进行国库会计处理与会计监督管理等国库业务，对国库业务电子信息化监督规章尚未建立，简单的检查账平表对已经意义不大，不能有效防范国库资金风险。

(二)国库资金风险防范手段不能适应国库信息化发展的要求

TCBS上线以后，采用“原子交易、一记双讫，自动记账”的规则处理业务，实时将处理结果记载到相关账户、登记有关账簿和打印各类传票，保证了各核算主体和操作员账务平衡。目前，随着TCBS系统的运用，一方面，使国库部门的某些风险可以通过TCBS系统本身的内控程序进行自动控制，降低国库核算处理过程中资金风险;另一方面，由于TCBS系统的广泛使用，国库核算信息化程度的逐步深化，国库与财税行等部门系统间的数据传递面临新的安全性风险，增加了国库部门面临的系统控制风险以及数据信息的真实性检验风险。因此，国库柜面监督控制的关键点发生了改变，需要采用更为先进的电子化柜面监控手段重新控制。而国库业务再监督部门的主要监督手段是基于国库TBS手工业务有纸化操作基础上开展的再监督，尚无更为先进的电子化监督工具实施再监督，体现不出对国库核算信息化发展状况下的动态性和实时性的再监督管理要求，使得当前先进的国库信息化发展与落后的再监督手段反差巨大。

(三)机构和人员素质不能适应信息化条件下国库资金风险防范的要求

要认真履行好经理国库职能，实现国库资金风险防范的工作目标，国库人员和再监督人员不但要了解国库信息化环境下的各项业务规程，还要知晓一定的信息网络技术。同时，还要掌握与国库相关的各项财政、税收制度。但县级人民银行内设机构设置、业务操作和再监督人员素质尚不能满足风险防范需求，主要表现在以下几个方面:

(1)在现行国库监督模式中，县级人民银行主要采取的是业务与监督合一模式，在国库内部设立事后监督岗，指派专人进行事后监督工作。这种监督模式虽对缓解人员不足、防范国库资金风险起到了一定的作用，但也存在着:监督人员身处国库部门，对监督过程中发现的问题，需请示本部门负责人后在“事后监督登记簿”上记载的现象，使监督流于形式;事后监督兼任其他岗位，工作时间和精力受到牵扯，使国库核算业务难以及时审核;内审、监察部门派人开展监督，由于业务能力有限，监督的质量难以得到保证。

(2)人员素质偏低，不适应信息化发展要求。随着国库信息化发展的迅猛，国库柜面监管和再监督等工作水平要求越来越高。基层国库和再监督人员自身素质跟不上国库业务发展的进程，每天忙于应付日常业务操作，加上对风险的识别能力差，防范意识不强，以“感情”和“信任”代替制度的现象不同程度的存在。

(3)县级支库人员配置难以适应信息化发展的要求。按照《国库会计数据集中系统业务操作规程(试行)》的要求，TCBS系统按核算主体设置了国库部门负责人、会计主管、系统管理员和系统操作员。系统在风险内控的原则前提下处理往账业务需要三个系统操作员，因此县级国库部门最少需要六人才能基本满足人员配置要求，在当前县级人民银行人员日趋减少的情况下，难以配足。

三、创建信息化条件下的国库资金风险防范新模式

(一)加快对现行制度的全面完善

国库TCBS系统的应用导致国库柜面监管和再监督制度规范的对象和要素发生了改变，相关制度或部分内容已经不能满足国库信息化发展的需要。补充制定配套制度、办法，及时出台《TCBS国库资金汇划管理办法》、《国库会计核算数据集中系统事后监督管理办法》等规定，使已加入TCBS运行的各级国库有法可依，减少制度缺失风险，确保国库资金安全。

(二)创建国库资金风险防范再监督的设想

1.创新再监督组织机构

应成立独立的业务监督机构，专门从事国库会计核算业务的事后监督。(1)根据目前县级支行会计核算业务逐渐萎缩的趋势，县级支行可合理调配现有资源，成立独立的业务监督部门，配备有一定会计业务基础的同志，经过国库专业培训后开展国库业务监督工作。(2)随着人民银行国库业务的迅猛发展，特别是TCBS系统的推广应用，其再监督机构也需要增强和创新。(3)当前县级支行会计业务已纳入中心支行事后监督中心管理，而国库业务监督仍由国库部门内部进行管理，其弊端和风险日益加大，也有必要改变这一监督模式。(4)独立的国库事后监督机构能加强国库业务事后监督的权威性，充分发挥事后独立监督的优势，对国库部门凭证的规范性、账务的正确性开展有效监督，对核算过程中岗位责任制的落实和内控制度执行等情况进行监督检查，将检查监督贯穿于国库业务的全过程，有利于促进国库核算业务和事后监督业务的规范化、制度化操作。

2.创新监管和监督手段

(1)针对国库TCBS系统的使用，国库柜面监管应有针对性地开发国库信息安全监督系统，对国库外来的各类电子信息实行监督与监测，弥补国库核算信息化后柜面监管的缺失，通过自动化、网络化的国库柜面监管，实现高效、快捷的柜面监管目标，摆脱传统手工监督管理模式，从而有效地实现国库柜面监管的要求。(2)推行国库资金网络日对账系统，利用网络平台实现事后监督部门与当地财税部门的网络连接。各级国库每日将预算收支发生额及余额报送事后监督部门，由监督部门在网络对账系统上实时发起对账，财税部门专人负责勾对，为国库资金风险防范提供另外一条有效途径。

(三)充实人员，提高素质

(1)要把有一定会计业务基础、丰富会计工作经验、较强综合分析判断能力的人员充实到国库和再监督队伍中去，适应国库信息化发展的需要，从操作源头提高国库和再监督工作水平。(2)加强国库业务和再监督人员的技能培训，有助于全面提高国库和再监督人员的业务水平、操作技能和综合分析能力，及时掌握相关财税政策、法规，促进人员业务素质的全面提高。(3)TCBS系统为我们提供了科学、便捷、智能化的国库管理工具和手段，能利用的信息量大大增加，国库部门管理人员要加强国库信息化管理意识的培养，提高信息化综合管理水平，才能符合国库信息化时代高速发展的要求。

课题主持人:栗义军　　　　　　　　

课题组成员:李新国　熊建宁　刘从成

执　笔　人:刘从成