国库集中支付制度的运行体系

长期以来，我国不论是在财政理论上，还是在实践中，一直奉行“以收定支”的理财原则，存在着“重收入、轻支出”的财政支出思想。改革的重点往往集中在财政收入方面，而在支出方面尚未进行彻底的改革。在新形势下，建立健全公共财政体制框架，加强财政支出管理成为必然，推行国库集中支付制度改革提上了议事日程。国库集中支付制度改革是健全公共财政体制的应有之义和具体的实现途径。国库集中支付制度的运行体系包括以下内容。

一、国库单一账户

国库单一账户是国库集中支付制度的基础。国库单一账户也叫政府财政账户，是指取消各执收执罚的收入过渡账户和各支出部门独立开设的预算账户，将政府各部门所有的资金都集中到在中央银行或委托其他商业银行设立的“国库存款账户”。在这个账户下，设立国库分类账，详细记录各部门的可用资金，并由国库部门集中管理。财政部门有一本总分类账，在总分类账下有各部门的子账户。在那些具体支出都由财政部门控制的国家，预算编制得非常详细，有成千上万项，预算经议会批准后纳入总分类账。且议会批准的预算规定了每一预算子项的支出限制。建立国库单一账户的目的，是使财政资金的使用效率达到最大值，防止国家职能性收入流失，强化国家宏观调控的能力。

国库单一账户由五类账户体系构成：一是财政部门在中国人民银行开设的国库存款账户；二是财政部门在商业银行开设的预算外资金财政专账；三是财政部门在商业银行开设的财政零余额账户，用于财政直接支付和清算；四是财政部门在商业银行为预算单位开设的预算单位零余额账户，用于财权授权支付和清算；五是经政府批准或授权财政部门开设特殊性资金专户。

二、国库集中支付

1.国库集中支付的种类

（1）集中性支付。这种支付形式主要用于支付部门经常性或临时性的大宗商品或劳务。具体支付过程为：一是商品或劳务购买申请。即支出部门根据财政部门的预算批复，向财政部门提出购买商品或劳务申请。二是商品或劳务供应。即根据各支出部门商品或劳务的需求情况，由政府采购中心或支出部门与供应商签定商品或劳务供应合同。供应商根据合同按照各支出部门的需要供应商品或劳务。各支出部门按期向财政部门发出付款申请单，并附供应商开出的供货发票。三是款项支付。财政部门接到拨款申请单，经审核无误后，向国库代理部门签发拨款通知，国库代理部门审核后，由国库单一账户将款项直接拨付给供应商。

（2）工资性支付。这类支付主要用于公务员的个人工资性的支出，包括工资和国家规定对个人的各种补贴。这类支付由各支出部门每月向财政部门报送所有公务员的工资和补贴情况表，经财政部门审核后，直接通过国库单一账户支付给公务员在商业银行的个人信用卡或金融账户上。

（3）零星支付。这类支付主要用于各支出部门的日常的、零星的费用支付。这类支付一般应控制在预算总支出的一定比例之内。

2.国库集中支付的工具

（1）支付凭证。支付凭证是一种自制的拨款通知书，可以根据财政部门和其他有关各方的需要，自行设定凭证的内容、联数，填写的要求等，可以进行异地划转。其缺点是必须通过手工清算，不能使用机器自动清分，如果签发的支付凭证量大，操作难度大。目前我国采用的就是这种工具。

（2）国库支票。国库支票是支票的一种特种形式，属于票据的范围。主要有财政部门签发、国库代理部门签发和支出部门签发的三种国库支票。财政部门签发的国库支票，是财政部门根据预算批复，对支出部门用款申请的具体用途及金额审核后而签发的，它可以进行事前监督，有效实现加强监管的目的。国库代理部门签发的国库支票，是由国库代理部门代为财政部门签发的。支出部门签发的国库支票，是支出部门在财政部门核批的预算规模内，根据资金需求规模和时间，自行从国库单一账户用款而签发的，财政部门对此不能实施有效监督。

国库支票具有以下优点：一是支票填写要求严格、规范；二是它附带有票据行为、票据责任，受票据法的保护；三是它可以背书、转让，便于支票持有者的商业行为；四是具有较强的防伪性；五是能满足机器清分的要求，实现票据清分自动化；六是国库支票以政府信誉为保证，信誉度高，可跨行支付，可异地通兑，易于为社会所接受。

（3）电子转账。电子转账是在建立政府财务管理信息系统的前提下，支付大额政府支出的一种工具。其优点是准确、快捷、方便，减少资金周转的时间，提高资金的使用效率。

3.国库集中支付的运作程序

国库集中支付的运作程序，概括来讲就是依据批准的部门支出预算和支出安排，将国库资金实际拨付给商品或劳务提供者的过程。具体可归纳为以下几个阶段。

（1）承付款项。即由支出部门签订购买商品或劳务合同。由于这一阶段是引发国库支出的直接根源，因此，它在整个国库集中支付运作中是最重要的一个环节。

（2）审查核算。即支出部门审核供应商提供的商品或劳务是否与合同相符。

（3）支付申请。即经审核无误后，由支出部门向同级财政部门提交支付申请，并附相关的支付数据、承付情况及辅助凭证。

（4）签发支付令。即财政部门审核支出部门提交的支付申请，并签发支付令。

（5）实际支付结算。即国库代理部门依据财政部门开出的支付令，通过银行结算系统，将资金由国库单一账户实际支付给商品或劳务供应者的结算过程。

4.国库集中支付制度的绩效分析

财政政策是政府实施宏观调控的重要工具。财政政策的实施力度在很大程度上取决于政府财力的大小，国家财政资金雄厚，才会有较强的能力实施其财政政策。国库集中支付制度能实现对政府资金集中管理和使用，避免因财政资金的分散管理而造成的各种流失，增加国家财力，从而加强财政政策的宏观调控和实施力度。

货币政策是政府宏观调控的另一重要工具。国库单一账户开设在中央银行，一方面有利于中央银行充分利用财政资金，维护中央银行基础货币的完整，使国库始终保持一个较大库存余额。通过有效地运用货币政策工具，调节货币供应量和市场利率，增加中央银行货币政策的实施力度。另一方面，能避免由于政府资金通过商业银行直接进入金融市场，影响社会资金流量及资金供求，从而减少商业银行的操作对中央银行货币政策的冲击。国库集中支付制度利于财政政策与货币政策协调一致，从而实现统一的宏观经济管理目标。这主要体现在两大政策效果的相互影响和相互补充上。财政政策的实施在很多方面需要有货币政策进行配套和补充；同样货币政策的有效实施，也需要财政政策的支持。国库单一账户对财政资金的运行状况进行分析和预测，为确定财政政策目标服务的同时，也利于中央银行根据财政政策目标，及时相应地调节货币供应量，保证财政政策和货币政策的协调一致。

总之，国库集中支付制度能使财政部门和中央银行可以随时、准确掌握财政资金的运作状况，为政府部门制定相应的财政政策和货币政策，实施统一、科学的宏观经济调控提供依据。

三、国库单一账户制度下的资金支付风险分析

1.资金支付可能存在的问题

国库单一账户制度，作为财政资金支出管理改革的重要内容，在一定程度上能够有效规范资金支出管理，有效避免分散支付制度下的资金分散、滞留、挪用等行为，但国库单一账户制度下，也有可能出现问题。主要表现在六个方面。

（1）违规将预算内资金转拨到原有实拨资金账户，逃避国库单一账户体系的监督；

（2）违规改变财政资金的用途或使用性质；

（3）违规提高补贴标准、扩大补贴范围，使用预算内资金发放政策外补贴；

（4）违规将预算内资金转出专户并转储大额定期存单；

（5）代理银行违规划转预算内资金；

（6）代理银行违规操作，造成财政资金违反预算规定用途支出等。

2.问题的原因分析

国库集中支付制度，规范了财政资金的申请支付程序，在用款计划、开户银行选择、账户开设、资金申请、审核、支付、核算、监督等诸多方面发生了重大的变化，但集中支付的直接支付和授权支付本身就有可能存在一定的风险。

（1）财政资金直接支付的潜在风险。第一，预算单位或其有关人员伪造虚假收款人、提供虚假收款人账户；第二，预算单位或其有关人员伪造、变更或提供虚假合同；第三，伪造或提供虚假用款申请。

（2）财政资金授权支付的潜在风险。第一，预算单位及其有关人员提供虚假收款人账户，骗取或转移财政部门性资金；第二，预算单位及其有关人员与基层代理银行及其有关人员合谋骗取或转移财政部门性资金；第三，基层代理银行及其有关人员违规转移财政部门性资金。

相对于财政资金直接支付而言，财政资金授权支付风险要大得多。主要表现在两个方面。第一，授权支付的风险点众多。第二，如果风险一旦发生，涉及的资金数额可能很大。因此按照现代国库管理体制的要求，随着国库管理改革的深入，应该逐步取消授权支付方式，实现国库的直接支付。

四、国库单一账户制度下的支付监督

1.西方市场经济国家的做法

从西方市场经济国家的国库管理来看，各国对国库单一账户制度下财政资金支付的监督管理都十分严格。主要针对资金的申请、使用、支付、清算流程，建立资金的监管体系，提供制度和机制上的保障。同时，利用现代信息技术，建立现代信息管理系统，促进财政资金支付信息对称。

（1）承诺阶段的监督。财政部门监督员依法对做出法律承诺的支出决策者进行多方面审查，包括支出的归类、资金的有无、估价的准确性、遵守财政部门法律法规的情况、按议会表决结果的预算执行情况等，并签字同意。

（2）清算阶段的监督。财政部门监督员依据制度规定，对合同执行情况及资金支付清算过程进行监督，并签字同意。没有财政部门监督员的签章，支付指令不能执行。

（3）支付阶段的监督。在支付发生时，公共会计师还要对上述阶段进行复查，核验支付承诺的支付指令上的财政部门监督员签章等要素。如果必备条件缺少，公共会计师予以停止付款，直到条件完全具备。

2.我国国库支付的监督机制

我国的国库集中支付监督制约机制为：建立以财政资金支付实时监控为中心，以现代信息网络技术为支撑、以现代国库集中支付系统和动态监控系统为手段，以财政部门和中央银行的国库机构内控管理为基础，综合运用多种监管方式，强化财政资金事前、事中监管，健全现代国库动态监控体系，保证预算执行的科学化、规范化、透明化。

（1）利用现代信息网络技术手段加强支付监督。财政资金支付动态监控系统，是现代国库管理机构通过一定方式与代理银行联网，并利用代理银行的网络系统，将财政资金支付活动信息实时传输到国库管理机构和财政部门终端的综合计算机网络系统，该系统按照确定的设计实施智能化监控，改变了传统资金监督管理模式，实现资金监督管理从事后查账到事前和事中监管的重大转变，全面提升财政部门的监管水平。监控系统可以对超额支付活动控制，同时对代理银行及预算单位的资金支付活动实行过程监控，发现问题及时处理，有效地规范资金支付管理和使用管理。

（2）建立健全财政部门、中央银行、预算单位之间的制衡机制和内控管理制度。防范财政资金支付风险，形成相关部门之间相互制衡和部门内部岗位之间制衡的管理制度。这就要求，在财政资金支付中，财政部门、中央银行的国库机构和预算单位各司其职，互相制衡。同时，还应该加强审计监察部门的专项监督管理。

（3）建立现代国库的内部审核监督机制。在财政部门国库机构和央行国库机构之间，财政部门国库机构负责财政资金支出的前台审核；央行国库机构主要是对财政部门国库机构的审核进行监督管理。在审核、监督授权和转授权制度下，对因监督失误造成经济损失的，必须追究责任。只有建立责任追究制度，才能从机制上保证支出监督的效果。