人口普查区域划分的难点与对策建议

人口普查区域划分的难点与对策建议

胡锦海

区域划分是人口普查工作的重要环节，同时也是人口普查的一项基础性工作。区域划分的质量如何，将直接关系到普查区域的覆盖完整性和调查数据的准确性。为此，各级普查办都十分重视区域划分工作，把区域划分作为确保人口普查数据质量的关键环节抓紧抓好。但区域划分情况复杂，如地域交错、管理交错、不管区、多管区、拆迁区、合并区等等难点问题给区域划分带来诸多困难。不仅如此，区域划分工作还牵涉到人员问题、经费问题、管理问题、工作积极性问题，甚至是区划双方的矛盾问题。做好区域划分工作，不仅需要普查工作者具备区域划分丰富的理论知识，而且还需要普查工作者发挥聪明才智，善想办法，解决区域划分过程中所碰到的种种实际问题。本文通过对绍兴市各地重点、难点区域的调研，梳理出了一些在区域划分方面的难点问题，结合《人口普查区划绘图工作细则》原则，提出了一些思考性意见和工作要求，供参考。

一、区域划分的难点问题

通过对绍兴市各地重点、难点区域的调研，梳理出了在区域划分方面的一些难点问题。这些问题有的带有共性，有的只带有个性，重点表现为以下几个方面。

（一）各类开发区存在的难点问题

绍兴市共有12个省级经济开发区，1个旅游度假区，77个县、乡级开发区（园区）。12个省级开发区大致分为以下几类情况。第一类：以绍兴袍江工业区、绍兴镜湖新区为代表的管理乡（镇、街道）的经济开发区。开发区管委会作为市政府的派出机构分别管理两个乡镇，村（居）级行政管理归乡镇政府，所有企业单位也按地域划归各乡镇管理。这类开发区虽然对村改居工作已进行好几年，但行政区划一直未变动，拆迁户户口也大都未作调整。即原来的村地域仍存在，村的名称仍存在，但村民已经大部门搬迁交叉落户在新居，只有少量村民存在，存在大量这样的跨镇、跨村人户分离现象，而实际上只是行政区划未变动所致。如果按原来的村区域划分，存在上门调查、普查登记、行政管理、补贴落实的问题。第二类：以杭州湾上虞工业区、绍兴柯桥经济开发区为代表的有相对独立的区域，只管理区内企业，不管理村居的开发区。根据普查区划分的完整性要求，该类开发区区域就成为了一个盲区。如果各企业划入相邻村，存在上门调查，数据归口、补贴、管理等问题。第三类：以嵊州经济开发区为代表的既管理村（居）又管理企业的开发区，该开发区直接管理15个行政村（这些村原属嵊州三江街道），并管理地域分属3个乡（镇、街道）、12个村（社区）的部分企业单位，但与所涉村（社区）没有管理关系。存在区域交叉、混杂管理、边界不清等问题。

（二）独立企业的区域划分归属问题

如绍兴平水铜矿有限公司、浙江漓铁集团有限公司等矿产企业，他们有独立的区域，且区域面积又比较大，矿区普查情况又复杂，周边与多个镇、多个村相邻。以浙江漓铁集团有限公司为例，整个区域分为东矿区、西矿区、生活区、总部区，周边有平水镇、漓渚镇，与15个村边界相邻。如果按地域原则划定，划分到各镇、各村，存在区域划分分散，普查的牵涉面广，涉及的村多，协调困难、数据管理不集中等问题。

（三）拆迁村（居）的区域划分问题

绍兴市拆迁安置情况相当普遍。以绍兴市的马山镇、斗门镇为例，呈以下特点：一是拆迁范围广。这两个镇到目前为止，涉及拆迁村56个（有的是全拆村、有的是部分拆迁）占全部85个村（居）的66%左右。二是安置情况复杂。这56个拆迁村分别被安置到21个安置小区中，21个安置小区中既包括安置各村拆迁户、各村困难户，还包括管委会奖励给企业的奖励房，共有8395住户。拆迁安置存在多村混住一个小区、两镇交叉、一村安置到多个小区的情况。如东星康宁乐苑小区安置了13个村、东方都市安置了6个村，各个拆迁村又安置到不同的小区，如杨望村分别被安置到6个小区、高车头村分别被安置到4个小区。三是跨区域安置。大量斗门镇的拆迁户被安置到马山镇区域内的安置小区中。而马山镇的拆迁户又大量被安置到斗门镇中。四是区域难理清。几个村（社区）都在同一住宅小区内，小区内难以划出各村（社区）的区域，同一住宅小区内既有村民又有社区居民，导致村、社区管理混乱，有的根本没有办法去管理。五是职责难明确。按现有的体制及人口普查管理模式、普查模式，一般由管理的村或者社区干部、调查员来承担普查任务。但现实的情况是村干部不知村民住何处、社区干部不知居民住何处，即便知道住在什么地方，但同村（居）的住户已散落在各个小区，落实普查任务都相当困难。

（四）行政管辖与地域原则不一致的区域划分问题

以绍兴市区稽山街道为例，香山白莲岙属东湖镇管理，一些户籍等资料都在东湖镇，但现在地域已划归稽山街道，按《第六次全国人口普查区域划分和地址编码工作细则》，乡级及以下区域由人口普查办公室依据行政管辖情况，按地域原则划定。按地域划定，应归为稽山街道普查，但稽山街道缺乏相应的资料及信息，同时人员、经费也存在争议问题。再如旅游度假区，地域在稽山街道，但管理在绍兴市文化旅游公司，同样存在资料信息及人员经费等问题。

（五）其他存在的难点区域的划分问题

如未设居委会或村委会的居住区、临时市场周边由老百姓自建的出租区、拆迁的临时安置区、企业搬迁后厂房未搬迁的居住区、跨区的学校、企业、庙宇等等都是区域划分工作的难点所在。

二、区域划分的对策建议

在《人口普查划区绘图工作细则》的总原则下，从有利于人口普查工作的开展出发，从现实存在问题的实际出发，灵活地开展区域划分工作，切实做到无隙划区，真正体现不重不漏。

（一）各类开发区（园区）的区域划分

依照《第六次全国人口普查区域划分和地址编码工作细则》第五条第一款“对未经民政部门批准，且《统计用城乡区域代码库》中没有列出的管理机构及开发区，原则上不单列为乡级及以上普查区域，应按地域原则，整体或部分归入其地域所在国家行政区划列出的乡级以上区域中进行普查”。所有开发区都不单独设立乡级普查区域。在这个原则下，第一类的划分应将开发区本身划入相应的镇、街道，由相应的镇、街道进行普查登记，再分解到村或居。但这类开发区原来的村地域仍存在，村的名称仍存在，但村民已经大部门搬迁交叉落户在新居，只有少量村民存在。从不漏的原则出发，可作如下划分，将各村仍划分为各普查区，不再划分普查小区，有大量迁入的村（居）也划分为1个普查区，根据工作要求，再划分成若干个普查小区，普查资料根据户口登记的村或居，划入相应的村或居，不再计算为人户分离。第二类开发区中的杭州湾上虞工业园区，由于所在区域为海涂填荒而成，其地域上本就没有村（居）级村民和居民。因而其地域本来就不属于某个村或居。但该开发区具有乡级及以上行政管理职能、并且区域完整独立，把它设置为乡级普查区。绍兴柯桥经济开发区，其区域本来就分属于各个村居，划区时可仍旧按照村居原来区域划分，将所在企业单位分别划入区域所在地的村居。开发区内的村（居）划分相应的普查区，再划分若干个普查小区，资料统一归开发区，再由开发区拆分到相应的镇、街道，以保持镇、街道普查数据的完整性。至于普查登记，开发区当然是责无旁贷，必须指派人员协助村居普查员搞好企业单位人口的普查登记。第三类开发区的嵊州经济开发区，在划区时，把管辖的15个村仍划入三江街道的行政序列。其他企业单位划入相应的村居。问题的关键是普查登记时，15个村的普查登记组织实施工作必须由开发区负责，登记结束后普查资料归入三江街道，同时协助有关村居做好所属企业的人口登记工作，并将普查登记资料归入所在村居普查区。县级普查机构必须负责做好相关的协调和督查工作。

（二）独立大型工矿企业的区域划分

根据浙江省划区绘图的细则要求，有自己独立的实际管辖区域；区域内有齐全的生活设施，包括派出所；居住人口超过5000人，并且自己管理区域内的户籍人口可以设立虚拟普查区。以绍兴市绍兴平水铜矿有限公司和浙江漓铁集团有限公司等矿产企业为例，不管其居住是否超过5000人，建议设立虚拟普查区。因为他们不仅有独立的区域，而且面积又比较大，同时，矿区普查情况又复杂，还涉及安全问题，采用虚拟普查区有利于工作开展。在工矿企业区域范围内，由企业组建人口普查工作机构，对区域内进行全面清查登记，鉴于地域交叉，存在普查资料归属问题，可由工矿企业将登记资料归属到地域所在地普查机构，由地域所在地编入相应区域。这样企业本身掌握了人口变动情况，同时所在区域也掌握了区域人口变动情况。

（三）拆迁安置村（居）的区域划分

根据浙江省划区绘图工作要求，对没有地域实际的村级单位，即使在民政部门行政区划和《统计用城乡区域代码库》中都存在，本次人口普查不划分为普查区，其管辖的户籍人口视作有实际地域普查区的户籍人口进行普查登记原则，对拆迁村（社区）的区域作如下划分处理。一是新安置小区按新的村（社区）名称来划分编码。新安置未命名村（社区）名称的，按民政部门登记划分的原名称划分编码。二是小区内打破村（社区）界限，按建筑物分布和居住人数情况划分小区。三是普查人员由小区内各村干部协商决定，并做好工作，请居民协助配合调查。四是原来村（社区）管辖地域由原来各村（社区）负责。五是拆迁安置户村（居）民不管是否跨村，均按人户一致处理较为合适。这既符合实际居住情况，且便于登记，也符合发展趋势和人口地理信息工作开展。其他居住人员（如外来人员、买房租房）按实际申报情况确定。六是普查所需经费按比例或协商解决。七是摸底工作要更加细致。八是长表登记按现有小区抽样更为合理。

（四）行政管辖与地域交叉的区域划分

根据浙江省划区绘图工作细则，对乡级区域的划分依据以现有的行政界线为主，根据实际情况和地域完整的原则和适当调整的原则，对行政管辖与地域交叉的区域作如下划分。按地域原则，将绍兴市区稽山街道区域内的企业、村（居）、度假区统一划入稽山街道，再分解若干个普查区，所属管理的东湖镇及旅游度假区配合做好户籍、出生、死亡人口等一些普查资料提供，普查的具体工作由稽山街道负责，牵涉经费问题双方共同协商解决。诸如此类似情况，照此操作是较合适模式。

（五）其他存在的难点问题的区域划分

对其他存在的难点区域划分，总体要在浙江省区划绘图细则的大原则下，进行合理科学划分。对未设居委会或村委会的居住区的划分，首先确定这个区域谁在管理，是临时管理机构还是某个乡（镇、街道），确定以后，可由乡（镇、街道）进行区域认定，根据《区划细则》要求，或者编入相邻村，或者设立普查区；对临时市场周边由老百姓自建的出租区的划分首先确定谁是管理者，由相关主管部门负责，或整体划入市场和相应的村；或根据工作要求，设立普查区（普查小区）；对拆迁的临时安置区，可根据安置区域人口、地域面积情况，划定区域者设定普查区或普查小区，由临时安置办与所辖地区的乡（镇、街道）或村（居）协商后，具体负责实施；对企业搬迁后厂房未搬迁的居住区，区域划定必须划入厂房未搬迁所在地的村级管理部门，清查、登记可由企业协助村（居）共同实施；跨区的学校、企业、庙宇可根据跨区双方意愿确定，但必须是整体划入。对于大专院校，只要符合《区划细则》要求，要尽量单独设置普查区，这更有利于工作的开展，具体普查工作可由学校组织实施。

三、区域划分的工作要求

做好区域划分工作，不仅需要普查工作者具备区域划分丰富的理论知识，而且需要普查工作者发挥聪明才智，善想办法，解决区域划分过程中所碰到的种种实际问题。同时，区域划分还需要相关部门的密切配合，需要区域划分双方顾大局，识大体，确保所有区域不重不漏，完全覆盖。只有这样，才能顺利完成区域划分工作，以达到完成任务之目的。

（一）各级普查办及相关部门要密切配合，确保区域划分责任落实、任务落实

各级普查办对下级反映在区域划分中碰到的问题，要及时介入，及时想办法、出主意，要通过现场踏勘，组织有关各方共同商讨，提出妥善解决办法。相关部门要加强协作与配合，从整体利益出发，为人口普查区域划分做好必要的信息资料的收集整理，实现资源共享。同时，在技术、业务上要提供必要的智力支持，确保责任落实、任务落实。

（二）加强各区域之间的交流与协作

各县（市、区）、市直各开发区之间，各乡（镇、街道）之间，各村（居）之间以及各普查小区之间，要加强交流与协作，对所属区域存在有归属争议、管理权争议的要统一提出，及早交流与协作，对涉及如经费、人员、管理、资料交换等的实际问题要及早商议，及早解决。

（三）加强督查指导，确保区域划分不重不漏

在《浙江省区域划分工作细则》的大原则下，各级普查办要认真组织辖区内区域划分的质量检查，对区域划分不十分明朗、归属困难、有争议的区域要重点督查。只有在确保区域边界清楚的情况下，才能做好电子地图和示意图的绘制修正工作，确保区域划分达到规定要求和目的。

绍兴市人口普查办公室