中国对中印合作机制化建设的对策

时间：2022-08-29 百科知识版权反馈

【摘要】：鉴于中印两国的地缘环境、历史记忆、国家规模、发展速度等因素，中印合作的机制化建设必然是长期且艰巨的。具体说来，我国对中印合作机制化建设的对策要重点抓好以下六项工作。因此，中印战略互信机制的建立已经引起中印两国高层领导人和专家学者们的高度关注。中印政治合作机制是国家间的政治合作机制，本质上是两国的历史认知、社会发展与行为互动的结果。

鉴于中印两国的地缘环境、历史记忆、国家规模、发展速度等因素，中印合作的机制化建设必然是长期且艰巨的。在21世纪，两国虽已确立了面向和平与繁荣的战略合作伙伴关系，但与中国同其他国家建立的战略伙伴关系相比，其内涵还需要加以充实，尤其是在边界问题至今仍未解决的情况下，两国的战略互信从根本上讲是较难实现的。因此，中印两国应通过全方位的机制化建设来加深了解，增进战略互信。首先，中印双方高层应该从战略高度来认识和推动两国关系中的机制化建设，增强需求与紧迫性，完善和深化现有的边界谈判机制，促使边界问题早日得到解决。其次，两国需通过密切的沟通与交流机制正确看待对方的崛起，尊重对方的核心利益，理解和支持对方的政治和外交抱负，以避免战略上的误解与误判，造成国家资源不必要的浪费。再次，中印作为价值规范与社会制度完全不同的两个国家，在一些问题上出现矛盾和分歧也很正常，此时就需要通过战略对话来直接加以面对，不遮掩和回避这种分歧；还可以通过争端解决机制进行处理，使分歧与矛盾得到有效控制，不至影响到双边关系和平稳定的大局。最后，在中印合作机制化建设的进程中，不仅要充分发挥官方层面的积极作用，还要大力挖掘民间的力量，推动民间人士的友好往来。因为在大众政治时代，民间力量可通过舆论来影响政府决策，因此是推动两国关系不断向前发展，保持两国世代友好的最终决定性力量。具体说来，我国对中印合作机制化建设的对策要重点抓好以下六项工作。

一、建立战略互信机制的原则规范

国家间的战略互信机制来源于20世纪20年代挪威军事分析家提出的信任建立措施，即被认为是一种能增进睦邻友好关系的举措，包括首脑热线、人员交流、军事演习的预先通报和贸易合作等形式。^[1]20世纪70年代，信任措施真正得以系统阐述和规范实践，在“冷战”时期缓解了东西方两大阵营当时的紧张态势，并逐渐从战术层面转向了战略层面。^[2]因此，战略互信机制的定义是指国家和国家之间或国家和国际组织等非国家行为体之间，在双边或多边关系的关键领域内采取的旨在通过共同持久努力并最终形成关于对方的积极预期的一种信任安全措施。^[3]

中印战略合作伙伴关系的建立并不意味着两国之间已经真正建立了战略互信。历史的经验教训告诉我们：虽然20世纪50年代中印共同倡导了和平共处五项原则，但是几年之后，两国却在边界地区爆发了一场激烈的军事冲突。^[4]这表明，中印之间只有真正建立起战略互信，两国才能长期和睦相处，实现互利共赢。因此，中印战略互信机制的建立已经引起中印两国高层领导人和专家学者们的高度关注。习近平主席2013年10月23日在会见来访的印度总理辛格时就发展中印关系提出四点建议，其中第一点就是“要推动中印关系同国际大势相结合，增进战略互信”。^[5]李克强总理在2013年5月20日出访印度期间指出：“中国与印度在增进战略互信的基础上，进一步加深了解，构筑新型大国关系。”^[6]印度总理在会晤李克强总理时也表示：“中印两国关系未来的发展，重要的是建立更多的相互理解和信任。”^[7]两国的专家也积极倡导中印战略互信机制的建立。印度“亚洲版北约之父”达哈夫·纳拉帕特教授在接受国内媒体采访时表示，解决边界问题比较好的方式就是保持现状，如果能够就边界现状达成一个大致协议将会有利于中印关系，中印之间建立战略互信，将全面提升两国之间的关系。^[8]中国前驻印度、巴基斯坦大使周刚指出：“中印之间的一个短板就是互信的差距。”^[9]

中印战略互信机制，着眼点在于从战略层面上聚焦于中印信任措施的建立，以便将两国的共同利益和互补利益最大化，在冲突利益上保持现状或相对妥协，从而降低风险，实现求同存异的目标。中印战略互信机制涵盖了政治、经济、安全、人文和国际合作层面的战略互信。首先，增进战略互信需要两国加强交流和了解，减少猜疑和误判。两国应当继续坚持20世纪50年代所确立的处理两国关系的“和平共处五项原则”，增加高层互访，不回避问题，就包括边界问题、西藏问题、跨境河流及贸易不平衡在内的影响双方战略互信的问题，两国需要积极接触、慢慢谈判，彼此坦诚相见，从战略合作伙伴的积极角度出发，找到共同利益，明确解决方向，从大局上管控好分歧，以合作的态度妥善处理现存或可能出现的问题。其次，落实两国签署的系列双边协定和条约以及发表的各项声明的内容。再次，印度要主动抵制“中国威胁论”，正确理解中国和平发展的理念。最后，两国应继续加强作为“高级政治”的军事合作，以真正体现高度的政治互信。在建立了战略互信机制的原则规范基础上，中印两国应当围绕现有机制，积极探索两国关系未来机制化建设的创新。具体说来，本书认为，中印两国应当加强政治合作机制的协调整合，推进经贸合作的实质进程，完善安全合作机制的谈判磋商，提升人文交流机制的地位层次和扩大国际合作机制的领域范围。

二、加强政治合作机制的协调整合

政治合作是指政治行为者为建立和维系合理有序的政治秩序所进行的控制与妥协的政治博弈行为。中印政治合作机制是国家间的政治合作机制，本质上是两国的历史认知、社会发展与行为互动的结果。^[10]基于国家间政治合作机制的构成要素利益，制度与价值生存的阶段性使命目标，分别是“和睦共享、和平共处与和谐共荣”三个要素，其使命目标是从低度合作向中度合作、深度合作推进。中印政治合作机制的协调整合，关键在于对存在的结构性问题进行细致优化，从源头上寻求解决结构性问题的路径，以实现两国政治合作的持续性和长效性。

依据中印两国政治合作机制建设历程的阶段性特征，中印双方应当一方面要立足于高层互访会晤机制、边界谈判机制和战略对话机制等现有政治合作机制的发展与完善，另一方面要拓宽政治合作的新领域。中印两国所发表的声明和所签署的协定等制度性安排是双方共同构建、认同和接受的共同准则，是两国间“稳定和相互联系的规则体系（正式的和非正式的）”^[11]。中印两国还承诺在相互关系中严格遵守相互尊重、平等信任、互利合作、共同发展的原则，在国际领域进一步加强协作，推进世界多极化，加强区域一体化进程，建立国际新秩序，等等，而且两国还践行了如元首、总理、外长定期或不定期会晤机制和首脑之间的热线电话联系等。^[12]因此，中印两国都不能单方面将这些原则和准则作为约束对方行动和权益的枷锁，而己方却不予接受，反而利用违反原则从中渔利。^[13]但由于双方没有对上述各种准则和承诺规定更加具体的内容，从而导致上述的机制结构松散、运行不力等问题。因此，中印两国应顺应时代潮流，充分利用两国在政治领域的机制建设，从战略高度和长远角度来看待双边政治合作机制化建设对发展两国关系的重要意义，采取措施积极落实中印两国之间的政治协议，把两国之间政治合作的各种制度安排落到实处。

首先，应该完善边界问题的有关机制，提高其效率，妥善解决分歧，管控分歧，维护边境地区稳定，通过对话磋商推动边界问题的解决。“冷战”结束之后，以社会制度和意识形态画线已不再是国家发展对外关系的主流，国家更多是从本国利益出发来进行外交活动，而中印作为当今世界的两大新兴经济体，在一系列地区和国际事务中都能找到利益契合点，如反对单极世界、改革不合理的国际政治经济新秩序等等。因此，中印应先淡化边界问题、西藏问题等历史性因素，使其不构成中印在国际舞台上通力合作为各自发展争取更大的话语权的行动的制约因素，并通过多边机制的积极成果来推动双边政治合作机制向前发展。

其次，中印巴三国应努力在南亚地区构建起一种类似于“东盟地区论坛”的政治与安全对话平台，以增进三方的政治与军事互信，从而降低中国对发展印美关系的担忧和印度对中巴关系的担忧。虽然现有的一些国际组织，如上海合作组织（SCO）和南盟（SAARC）也将三国包括了进来，但仔细观察就会发现，印度和巴基斯坦只是上海合作组织的观察员国，相应地，中国也仅仅是作为观察员国出席南盟峰会。因此，这两大组织在促进中印巴三方安全对话中的作用非常有限，无法适应三方对话的重要性和迫切性。

最后，推动中印美三国建立各种官方和非官方的非排他性机制，促进三方政治合作。如中印美应加强在阿富汗、伊拉克、伊朗、核不扩散机制、核裁军和联合国改革等国际事务中的三边磋商，也可开展国际反恐合作。特别是印度作为南亚合作联盟最大的成员国，中美两国是联盟的观察员国，三国可就南盟扩大开放和南亚地区的安全机制等问题进行磋商，为促进南亚的和平与发展做出贡献。^[14]

三、推进经贸合作机制的实质进程

中印经贸合作机制按宏观分类主要包括贸易合作机制、投资合作机制、财经合作机制和能源合作机制。中印经济机制化建设已经取得了较大的发展，两国已经设立了战略经济对话机制、财政金融对话机制和经贸科技联合工作小组机制。但是，由于印度一直未承认中国的完全市场经济地位和中印自由贸易协定谈判进展缓慢等原因，中印经济合作机制化程度总体不高，并且各个具体领域的机制化程度不一。得益于中印贸易的快速发展，中印贸易机制化已经比较成熟，由官方推动的中印金融机制也比较成熟，双方的会谈频繁，签署的协议也比较多，但民间交往和企业层面的合作还不多；中印投资合作机制由于受到一定方面的限制，目前还处于比较低的水平，需加强建设；中印科技合作大多还是停留在推动两国生物、化工、医学等传统领域，需要进一步将两国的科技合作引向纳米技术、新材料等高新技术领域；虽然中印在能源领域的合作已经在广度和深度上得到了提升，但是两国的机制化建设还刚刚起步，需要更多的政治、经济、安全共识来推动。^[15]

具体说来，推进中印经济合作机制的实质进程应当做好以下几项工作。

首先，深化贸易合作机制。第一，中国应敦促印度尽快承认中国的市场经济地位，同时积极与印度就承认中国市场经济地位问题展开谈判。第二，中印早日启动自由贸易协定谈判，在谈判中构建共同的合作理念，建立相应的对话合作机制，签订符合两国共同利益的协议条款。这些条款可以先在一定的区域和行业分阶段试行，贸易关税也可分步骤进行减少，然后再推广到中印全境的各个行业，并取消所有关税和非关税壁垒。第三，将自由贸易协定谈判推广到其他经贸合作方面，尽快签署自由贸易协定，建立自由贸易区。

其次，建设和发展投资合作机制。要进一步落实中印在2006年签署的《促进和保护投资协定》，切实给予对方投资者“国民待遇”，鼓励和促进相互投资，为中印投资机制的建立打好基础。继续开展“中国对印度投资论坛”，开发“印度对中国投资论坛”，最终形成“中印相互投资论坛”，实现中印投资合作的机制化。加强两国投资促进机构的建设和合作。投资促进机构可以为两国的企业提供获取投资信息的渠道和开展投资合作的平台；并可以以组织专题研讨会、邀请专家和企业家交流经验、举办政策新闻发布会、开展企业投资洽谈会等形式为促进中印投资提供便利，为中印投资合作机制的建设和发展出谋划策。

再次，巩固金融合作机制的基础。中印两国应该大力发展相互在银行业、保险业、资本和证券市场的合作，互相开放金融市场，降低彼此金融准入的门槛。同时，中印两国还应相互学习各自发展金融行业的经验：中国应向印度学习其较健全的金融体制，实现中国金融资源的合理配置和金融市场的有序运行，理顺与印度金融合作的渠道；印度则应学习中国金融的开放经验，逐步扩大金融市场对外开放的幅度，特别是要对中国企业取消歧视性的限制，给予公平、合理的待遇。

再其次，积极整合科技合作机制。中印两国应该就建立中印科技政策与创新对话合作机制展开谈判，力争早日建成中印科技政策与创新对话合作机制。该机制是在2007年召开的“中印科技创新与发展研讨会”中由双方参会专家提出的，是对现有“中印科学技术合作联合委员会”和“中印科技合作指导委员会”两套合作机制的整合。整合后的中印科技政策与创新对话合作机制将使中印科技合作在规模上和深度上都得到很好的提升。

最后，加快能源合作机制化进程。中印两国应该适时建立中印能源对话机制或者中印能源合作论坛，以促进两国在双边或多边机制内开展能源合作。^[16]

四、完善安全合作机制的谈判磋商

目前中印安全合作机制主要由官方的、正式的层次构成，其内容主要包括军事防务交流与合作机制等传统安全的机制，包括军队高层互访、海上联合搜救演习、海军舰队互访、军官培训和军事学术研究。军事信任措施的建设取得了积极成果，两国边防部队建立了热线和定期会晤制度。^[17]中印在非正式、非官方的层次的非传统安全的机制处于起步阶段。2005年，两国还建立了联合反恐对话机制。^[18]就中印两国的安全合作（如边界问题谈判）而言，两国主要由外交部来负责。但随着近年来两国所面临的非传统安全挑战日益严峻，所涉及的安全领域不断扩大，因此两国的国防部和其他职能部门也相继参与到安全合作进程中来。中印安全合作机制的内容日趋务实和专业，涉及反恐、禁毒、救灾、防止大规模杀伤性武器扩散、警务和刑侦、防止疾病扩散等。因此中印安全合作机制既有官方的第一轨道（TrackⅠ），又有非官方的第二轨道（TrackⅡ）。^[19]

众所周知，中印之间存在边界问题和西藏问题等敏感的争端和矛盾，两国因此存在严重的战略互信危机，相互间保持着高度戒心，造成了缺乏建立两国安全合作机制的基础和动力。由于这些争端涉及国家主权和尊严、民族传统和感情、国家发展所需的资源和空间等重大问题，两国都很难做出让步，在短时间内也无法做出有效的协调，加之目前两国建立的一些安全合作机制仅局限于高层的会晤、口头和书面的声明，合作很松散，效率低下，严重地影响到中印两国安全合作机制的深化完善。而非传统安全威胁的上升使大国在安全领域内的共同利益增加，更加凸显大国之间的相互借重与合作。拓宽中印安全合作机制的层次，形成多种安全合作对话机制共存的格局是中印两国未来安全合作机制建设的工作重点。

在博弈理论看来，建立在共同规范和认同基础上的合作，其交易成本大幅降低。也就是说，中印安全合作机制能否建立并得到有效运行的关键前提是确立为各方所普遍接受的合作原则和规范。首先，改变把对方的发展视为潜在威胁的“冷战”思维，坚持“和平共处五项原则”和“平等、互利、互信、协作”的新安全观基本原则。^[20]其次，巩固已有合作成果（如包括东盟地区论坛、亚信会议和上合组织等磋商安全话题的对话机制），增加合作内容，促进两国在地区和国际的安全合作。正如印度外长穆克吉所言：“中印应该共同致力于亚洲以及更广阔地区的和平、安全和稳定，有必要建立一种基于亚洲现实特点的安全框架，即一个包容亚洲多元性、灵活而开放的安全机制。”^[21]最后，加强建立军事信任措施和非传统安全领域的合作，包括进一步扩大中印两军的交流领域和完善军事安全的对话机制等。^[22]

五、提升人文交流机制的层次地位

人文交流历来是国际关系的重要组成部分。全球化和信息化技术的推进以及跨国流动和国际传播凸显了国际人文交流的重要性，人文外交异军突起。人文外交的理论自觉性越来越受到党和国家领导人的重视。胡锦涛总书记在党的十七大报告中，从提升中国文化软实力的高度，明确提出“加强对外文化交流，吸收各国优秀文明成果，增强中华文化国际影响力”。^[23]

建交60多年来，中印两国在政治、经济和战略安全关系长足发展，但人文交流明显不足。中印建设新型发展中大国关系包括政治、经济、安全和人文多个方面。而人文交流机制建设已经成为重要支柱之一。人文交流具有软性外交作用，有助于消除两国民众的彼此偏见，增进民众的相互包容、理解、欣赏和友谊，这方面的作用主要表现在：一是促进中印两国在社会各方面的相互依附关系，人员往来的规模和深度使印度无法对华采取敌对政策。二是减少双方将对方政策误解为是恶意行为的认识，从而减少相互猜疑引发的冲突。这对缓解中印之间的结构性矛盾十分重要。三是增进两国民众的感情，扩大新型大国关系的社会和民意基础。如前所述，中印战略与经济对话机制旨在从战略高度和长远角度来发展两国关系，而人文交流机制则强调从人与人的心灵沟通层面，夯实两国关系的社会基础和民意基础。^[24]

具体说来，提升中印人文交流机制的层次地位应当重点建立两国人文交流高层磋商机制，以统领各领域的合作。建立人文交流高层磋商机制具有重大的战略意义，不仅是中印关系发展到一定阶段的必然结果，而且是建设中印战略合作伙伴关系开拓的一个新领域。在纵向上，将人文交流磋商机制从中央政府扩展到地方政府（如省邦对话）；在横向上，将磋商机制从教育、文化、科技、体育等领域扩大到妇女和青年在内的多个领域。在教育领域，积极推进两国互派留学生，在两国学校互设汉语和印地语教学，继续推进始于2006年的两国青年互访计划，设立两国青年论坛机制。促进两国新闻媒体加强沟通，将中印媒体高峰论坛打造成机制化的交流平台，同时深化两国媒体的务实合作，自觉维护两国关系的大局。在地方交流领域，推动地方交往，多设友好省邦和友好城市关系，使中印地方交流有更多制度化和机制化的安排，从而发挥多层多边外交的功能作用。两国已经将2014年确定为“中印友好交流年”，共同纪念和平共处五项原则发表60周年。在旅游合作领域，深化两国的旅游合作，目前，每年约有50万印度人到中国旅游，中国人去印度旅游的只有约10万，因此潜力巨大。

六、扩大国际合作机制的领域范围

“冷战”之前，中印在国际多边合作机制中的交流合作起步早，而且也取得过非常显著的成效。如在两国建交后的20世纪50年代中期，中印在日内瓦会议和万隆会议等国际多边场合相互支持，共同提出了和平共处五项原则，维护亚洲乃至世界的和平，共同迎来了中印关系的“蜜月期”。但是，此后由于印度尼赫鲁政府拒绝中国提出的和平解决边界问题的主张并采取“前进政策”，中印关系恶化，特别是“冷战”格局形成了美苏主导下的多边合作机制，导致多边主义让位于美苏的双边主义，中印在国际机制下的多边合作受到极大影响。^[25]“冷战”后，随着全球化的深入发展和国家间相互依赖程度的不断加深，积极参与国际多边合作成为国家间应对全球性问题、构建和谐世界的必然要求。而中印作为快速崛起的两大经济体，近年来加大了对国际多边外交活动的参与力度。可以说，相似的国情和共同的利益诉求为两国在国际多边舞台上的活动创造了合作的必要性及可能性。

中印在国际多边舞台上的合作有助于为两国之间的正面碰撞建立起一种缓冲效应。从地缘政治的角度来看，地理上相邻的两个大国在双边层面上更容易产生摩擦和冲突，甚至对抗。按照该理论，在当前中印共同崛起的背景下，两国之间必然会产生对地区主导权的“争霸”战争。再从两国的客观现实出发，双方目前还存在着悬而未决的历史遗留问题，尤其是边界谈判迟迟未能取得突破性进展，这两方面就决定了对于中印双边关系的发展不能抱有过于乐观的态度。而如果中印两国从长远利益出发，积极利用国际多边舞台所提供的各种会晤、对话与协商机制，加强两国之间的交流与互动，不断培养和增进共识，那么其双边关系也会不断受益于它们在多边机制中的互动。

目前，中印国际合作机制主要包括“金砖国家”合作机制、“基础四国”会议、“8＋X”机制、“二十国集团”峰会、多哈回合谈判、东亚峰会、上海合作组织、南亚区域合作联盟、亚欧会议等，并就国际金融危机、气候变化、能源和粮食安全等重大问题协调着立场。本书建议，中印合作机制化建设必须拓宽两国国际合作机制的领域范围。一方面，继续加强中印现有传统的政府间的国际合作机制。其中，中国应当特别高度重视并积极推动两国在“金砖国家”机制中的合作。由于中印两国既存在悬而未决的历史遗留问题，也存在现实发展中的矛盾冲突，因此中印战略互信和政治互信仍处于起步阶段。尽管如此，当前两国关系总体发展稳定，而且两国领导人已充分意识到两国在全球及跨区域领域（尤其是国际金融机构）进行合作的深远意义。一是中国可借助金砖国家合作机制来扩大与印度的共识，使之成为进一步深化中印政治互信的催化剂。二是通过两国高层领导人在金砖国家合作机制为代表的多边平台上的定期会晤来推动双边问题的解决无疑是一种可供选择的现实路径，它为两国元首定期交换看法提供了良机。三是通过金砖国家合作机制提升中印关系可充分发挥俄罗斯在其中的重要作用^[26]，因为印俄在全球和区域政治中都保持着密切联系，这就有利于中国通过俄罗斯来提升中印关系。另一方面，积极拓展中印在政党、议会、非政府组织的区域性与国际性多边机制中的合作。因为越来越多的非政府组织开始召开独立的非政府组织多边论坛与会议，如亚太安全合作理事会、东北亚合作对话会、亚太圆桌会议。以香格里拉对话为主体的二渠道作用不断增加，亚洲政党会议、亚洲民间社会论坛、亚欧人民论坛、亚洲博鳌论坛等各种渠道的多边合作形式也取得新进展，发挥了各自的作用。^[27]因此，中印应当积极参与并利用好这些区域性的非政府组织机制，增进两国的政治互信和人文互信，为解决中印之间的历史遗留问题和现实矛盾争端发挥润滑剂的作用。

【注释】

[1]Michael Krepon，ed.Chuinese Perspective on Confidence⁃building Measures（The Henry L.Stimson Center，Washington，D.C.，1997）.转引自曹云霞、沈丁立：《试析欧洲的信任建立措施及其对亚太地区的启示》，《世界经济与政治》，2001年第11期。

[2]李淑云：《信任机制：构建东北亚区域安全的保障》，《世界经济与政治》，2007年第2期；郑也夫：《信任论》，中国广播电视出版社2006年版；耿淼：《现代国家体系中国家间信任问题的理论基础初探——国家间信任的概念及其与主流国际关系理论的兼容性》，中国人民大学硕士研究生论文，2005年。转引自王禄铭：《东亚海上战略互信机制问题研究》，《东北亚论坛》，2012年第4期。

[3]王禄铭：《东亚海上战略互信机制问题研究》，《东北亚论坛》，2012年第4期。

[4]孙士海：《以互信为基础不断发展中印战略伙伴关系》，《当代世界》，2006年第11期。

[5]习近平：《推动中印战略合作伙伴关系迈上新台阶》，新华社，2013年10月23日，www.gov.cn。

[6]李克强：《增强中印战略互信，构筑新型大国关系》，新华社，2013年5月20日，www.gov.cn。

[7]翟磊：《中印总理24小时内两度会晤，决定加强战略合作伙伴关系》，国际在线，2013年5月21日，http://gb.cri.cn/42071/2013/05/21/2625s4121735.htm。

[8]《亚洲版北约之父：中印应通过战略互信建立全面关系》，前瞻网，2013年8月1日，www.qianzhan.com。

[9]《周刚谈中印战略互信：相互照顾彼此核心利益》，中新网，2012年5月17日，http://www.qianhuaweb.com/content/2013－05/17/content＿4064707.htm。

[10]杨勇、冯霞：《中国－东盟政治合作机制研究》，《太平洋学报》，2012年第20卷第3期。

[11]翟磊：《中印总理24小时内两度会晤，决定加强战略合作伙伴关系》，国际在线，2013年5月21日，http://gb.cri.cn/42071/2013/05/21/2625s4121735.htm。

[12]银继蕊：《中印战略合作伙伴关系中的机制化建设研究》，内蒙古大学硕士研究生论文，2009年。

[13]杨勇、冯霞：《中国－东盟政治合作机制研究》，《太平洋学报》，2012年第20卷第3期。

[14]程瑞声：《关于中印美三边关系的一些思考》，《南亚研究季刊》，2008年第3期。