南海敬老院建设现状调研报告

二、南海敬老院建设现状调研报告

随着老龄化社会的到来，传统的家庭养老已经难以独自承担养老责任，社会养老的需求不断扩大。作为养老服务体系中的重要组成部分，敬老院在养老服务供给中发挥着不可替代的作用。目前南海已进入老龄化社会，入住敬老院是南海老年人的主要养老方式之一。加强敬老院建设，既是老龄化趋势发展、养老需求扩展的必然要求，又是南海养老事业发展、构建和谐幸福南海的重要内容。

为进一步了解目前南海敬老院的建设发展状况，推动养老服务水平的提升，探索适应老龄化发展的养老模式，南海区民政局对南海敬老院的建设与服务情况进行了调研，现将情况介绍如下。

（一）南海敬老院发展现状

南海现有敬老院20所（其中区级福利中心1所，镇级敬老院13所，村集体敬老院5所，民办敬老院1所），可入住床位2434张，实际入住老年人为1716人，入住率为70.5％。各镇（街）敬老院的入住率不平衡，部分镇（街）养老机构的入住率仅为50％左右。

1.基础设施建设

住房方面，敬老院设有三室一厅、两室一厅、一室一厅的套房及多人居住的集体宿舍，以满足老人不同的需求。每间/套房子都配备卫生间、洗漱沐浴、扶手、呼叫铃等设备，部分敬老院的套房中还设有厨房。此外，敬老院中还设有阅览室、麻将室、健身室、活动室等娱乐场所。

2011年，南海政府对民办敬老院之外的敬老院实施了无障碍工程建设，在房间、走廊、楼梯、卫生间等老人的生活区和活动区安装了不锈钢扶手；对电梯、卫生间、通道等都进行了无障碍改造；对人行道、入口进行坡化，铺设盲道；在老人的房间里面及卫生间等场所都安装上应急呼叫铃，并设置了无障碍标识。无障碍工程建设进一步加强了敬老院基础设施的建设与完善，但由于大多数敬老院都是20世纪建立的，基础设施建设较为陈旧落后，并缺乏康复治疗、休闲娱乐等方面的设施，还难以满足老年人的多元养老需求，有待健全与升级。

2.服务对象与特点

敬老院中的入住对象包括政府供养的“三无”老人、五保老人和自费供养的老人，其中政府供养的老人（简称公养老人）550人，自费供养的老人（简称自费老人）1166人，占入住老人总数的比例分别约为32％、68％。如表2－12所示，为南海敬养院基本情况。

表2－12　南海敬老院基本情况

南海入住敬老院的老人呈现出高龄化特征，全区入住敬老院的1716名老人中，60岁以下老人所占比例仅为4％，60岁到80岁老人占30％，80岁以上占了66％。按照老年人需要护理的级别，全区敬老院中老年人分为全自理、半护理和全护理三类。其中，全护理老人占50％左右，全自理和半护理的老人各占25％左右。

3.供养标准设定

敬老院的资金主要来源于区政府的财政拨付、镇（街）、村（居）的财政投入及对自费老人的收费。其中，硬件设施建设区政府财政专项全额拨款；五保老人的供养费用，区、镇（街）、村（居）三级财政以4：2：2的比例拨付；“三无”老人的供养费用，区、镇（街）两级财政各投入50％；自费老人的缴费包括一次性入住费和每月的护理供养费。

大部分敬老院要求自费入住的老人交付一次性入住费，收费标准为2000元和4000元。其中，以4000元为标准的居多，并存在着户籍不同则收费标准不一的现象，具体表现在一些敬老院对本镇（街）或本区户籍老人不收取或半额收取一次性入住费用。此外，各敬老院根据老人的不同护理类型收取不同水平的护理费用。全区各敬老院之间的收费标准也存在着较大差异，总体来看，收费标准为全自理老人每月800～1500元，半护理老人为每月1000～2000元，全护理老人为每月1200～2300元。

敬老院的资金支出主要包括工作人员的工资待遇、老人的生活费用及其他日常管理费用。总体上，南海敬老院资金来源以政府财政投入为主，自费老人的收费为补充。但各敬老院入住的自费老人偏少，收费有限，还未能实现以院养院。相较于目前物价及同行业水平，南海敬老院存在着供养水平较低、经费投入不足等问题。

4.服务内容

南海各敬老院为入住老人提供的服务主要包括：①日常生活照料，具体包括老人的饮食起居、洗衣服、打扫卫生；②医疗护理，主要是帮助老人看病、吃药；③最基本的休闲娱乐，包括看电视、打麻将、看书报、自由活动；④其他专业/专项服务，部分敬老院引入了专业社工服务、专业心理咨询机构、专业医生护理人员。目前，南海各敬老院的服务内容主要以老人的基本物质生活需要为主，缺乏对老年人心理、精神及情感方面的照顾，养老服务仍然是以看护供养为主，缺乏康复及精神文化方面的服务。

5.队伍管理状况

南海20所敬老院共有382名工作人员，其中，医生7人，行政管理人员54人，护理人员203人，工勤人员118人。目前南海敬老院护理人员与老年人的比例大约为1∶8，各敬老院人员配备严重不足，工作人员分工不明确，一人承担多种工作的情况时有发生。由于敬老院中入住老人的自理能力较低，护理级别高，敬老院中工作人员的工作强度与工作量较大，服务质量与水平也相对较低。此外，敬老院中工作人员的工资待遇普遍偏低，且存在着各镇（街）之间差异较大的情况。全区敬老院中，院长的工资水平为2000～4600元，护理人员的工资水平为1500～3100元，工勤人员的工资水平为1000～2800元。不同敬老院中，三类工作人员的工资水平相差较大，前述三类工作人员最高工资与最低工资之间分别相差了2600元、1600元、1800元，最高工资超过了最低工资的一倍多。

受敬老院工作人员工资待遇较低、工作量较大、工作环境条件较差、从事养老服务人员的社会地位较低等状况的影响，南海敬老院一方面难以招到工作人员，尤其是专业的护理人员，另一方面难以留住人才，现有工作人员的流动性大，人员流失严重。各敬老院在工作人员方面呈现出“引不进、留不住、待不久”的状况，工作人员人手不足、工作队伍不稳定的问题日趋严重。

6.制度运作程序

南海敬老院以公办为主，政府是敬老院的主管部门。目前，南海形成了区级民政局、镇（街）社工局和敬老院三级组织管理架构。

敬老院内部实行院长管理制，由院长负责敬老院的管理工作，管理对象包括入住老人和工作人员。对老人的管理工作，主要包括：①老人的入住程序，从老人申请到入住敬老院一系列的工作；②老人的生活管理，包括老人日常生活照料的安排；③外出登记制度，对老人实行登记管理，确保老人的安全；④意见反馈，定期收集老人对敬老院建设、服务的意见建议，以改善敬老院的软硬件条件。对工作人员的管理工作，主要包括工作人员的聘用、工作内容安排、组织培训学习及奖励考核等。

但敬老院中的各项管理制度大都是自行订立的，缺乏政策制度的统一规范管理与保障，各敬老院管理制度有待规范，管理水平有待提升。

7.志愿参与机制

南海各敬老院接受企业、学校、社会人士等提供的不定期慰问活动与志愿服务。如狮山镇官窑敬老院，因周围学校、企业较多，常有学校的师生到敬老院帮助老人做清洁卫生、组织活动、陪老人聊天，部分企业老板也会资助敬老院中的老人开展活动。

但这些志愿服务大都是零散游击式的，由于缺乏常规化、规范化的长效机制，无法保证志愿服务的长期有效，甚至给敬老院中的老人及管理工作造成困扰。如在桂城敬老院，各类志愿、慰问活动因没有规范的时间、活动形式，给入住老人生活造成了困扰，目前该敬老院实行有选择性地接受社会各界提供的志愿、慰问服务。为避免志愿服务与敬老院老人的生活时间安排相冲突，狮山官窑敬老院也要求志愿服务者要事先与院长联系，为敬老院提供慰问、志愿服务要得到院方的同意和允许。

（二）南海敬老院发展的经验与模式

1.更新养老理念，逐步实现传统安置型养老向现代康复型养老的转变

随着经济社会及老龄事业的发展，敬老院开始转变发展理念。敬老院最初主要是供养农村五保老人和城市“三无”老人，近年来面向社会开放接受自费老人。从解决入住老人的温饱，使得老人吃得饱、穿得暖的思想理念，开始转变为服务的理念，将敬老院看作为老人提供养老服务的福利机构。部分敬老院从整个南海养老事业发展的视角与高度来思考和开展工作。

同时，在为老人提供基本的饮食、生活照料，满足老人的基本物质生存需要的基础上，各敬老院开始注重老人休闲娱乐、医疗康复、心理精神及情感层面的需求，从传统的安置型养老向现代的康复型养老转变。目前南海各敬老院大都设有麻将室、电视室、健身室、阅览室等休闲娱乐场所，区福利中心还引入了专业的心理咨询机构，桂城、丹灶、西樵敬老院都引入了专业社工服务。

2.动员社会力量，形成多元主体参与的机构养老新格局

南海敬老院建设在政府主导发展的背景下，动员社会多方力量的参与。首先是各镇（街）、村（居）的积极参与，除政策规定拨付资金外，各镇（街）、村（居）根据自身财力额外增加对养老服务的投入。如罗村对社区中困难的但又没有达到区标准的老人，每人每月给200元的补贴，使其享受居家养老，目前罗村有10名老人在街道财政的支持下享受居家养老服务。

其次，鼓励民间资本兴办养老机构。单纯依靠政府力量建设养老事业的难度和压力较大，由社会力量、民间资本兴办养老机构也是养老事业的重大发展趋势。南海鼓励民间资本与社会力量兴办养老机构，目前南海已有1所民办敬老院。

再次，接受志愿服务，并探索发展规范化的长效志愿服务。如区福利中心与周围大专院校合作，实现了定点定时的探访志愿服务，狮山镇官窑敬老院与志愿服务队保持联系，共同商议志愿服务的时间与内容。

最后，发动并积极利用社会捐赠的力量。南海经济比较发达，企业、商会较多，敬老院也动员这些社会力量关注敬老院建设。如狮山镇官窑敬老院动员企业老板出资为老人组织活动。敬老院还会主动寻求商会、企业、社会人士各方面的物资支持，接受社会捐赠。

3.多种措施并举，积极提升养老服务水平

为提升服务水平与质量，各敬老院也不断尝试实践。

第一，解决敬老院中老人看病就医难的问题。敬老院中，老人对日常生活照料和医疗护理服务的需求较大，基本的生活照料服务需求依靠工作人员能够基本得到满足。但医疗护理需要具备专业知识能力的医生与护士，敬老院中缺乏专业的护理人员，少数具备专业知识的护理人员的素质也偏低，难以达到老人医疗护理的需要。为解决老人医疗看病难的问题，部分敬老院与当地医院合作，医院医生护士每日到敬老院寻访问诊，为敬老院老人上门提供基本医疗服务。

第二，引入专业/专项服务。如桂城敬老院和西樵敬老院都引入了社工服务，丹灶敬老院引入了养生项目，丰富了老人的精神文化生活及休闲娱乐活动。区福利中心还引进了一个专业心理咨询机构，为老人提供心理咨询服务。

第三，收集反馈老人的意见建议。各敬老院还定期收集老人的意见建议，了解老人的想法与需要，寻找服务中存在的不足与需要改进之处，以不断提高服务水平与质量。如区福利中心依托老年协会，每月都组织老人开会，提出建议，以书面形式交给区福利中心管理层，每半年组织一次10～15人的长者代表会议，询问老人的意见与建议，以不断改进福利中心的管理、服务水平，提高老人的满意度。

第四，组织学习培训。各敬老院还组织其工作人员参加学习培训，提高工作人员的专业素质与工作能力。除区民政局组织的培训外，各敬老院也会自己组织其工作人员进行专业学习培训，实行工作人员持证上岗。如丹灶敬老院每月都组织院内工作人员之间交流工作经验、学习专业护理知识，进行实际操作练习，并到其他敬老院进行互动交流学习。

4.规范管理程序，提升工作人员工作能力

第一，按照老人护理类别实行分区管理。敬老院中老人的健康状况不一，部分敬老院根据老人需要护理的类型，将老年人进行分区管理。根据全自理、半护理和全护理这三种护理类别，目前南海敬老院将老人分为三个区域，相同护理类别的老人放在同一个区域或楼层。如此一来，既方便了工作人员对老人的护理与照顾，有利于提高工作效率，又有利于老年人之间的相互沟通与理解，有助于老人适应敬老院的环境与生活。

第二，实行老人试住期。为便于管理及老人选择，部分敬老院为一些有入住敬老院意向的老人和初入敬老院的老人提供一定的试住期，如区福利中心为刚入住的老人提供一周到一个月的试住期。从敬老院了解到，老人入住敬老院后一般需要一到两周的时间适应敬老院的生活，为老人提供的试住期有利于老人适应敬老院生活，充分体现了敬老院“入院自愿，出院自由”的原则。

第三，调动工作人员的工作区域。大部分敬老院按照老人的护理类型将老人进行分区管理，这样一来，负责不同区域或楼层的工作人员的工作量也是不相同的。部分敬老院定期调动各区域或楼层的工作人员，或是根据不同工作量相应配备工作人数，实现工作分配相对公平，提高工作人员的效率。

第四，对工作人员进行考核。除了组织培训学习外，各敬老院还定期对工作人员进行考核，并与其年终奖金等福利待遇相结合，以此建立对工作人员的激励机制，提高工作人员的工作能力。全区所有敬老院都实行对工作人员的年终考核，其中，里水敬老院从2012年开始，每月都对其工作人员进行考核。官窑敬老院对于评选出来的年终优秀员工，以多发一个月的工资作为奖励。

第五，以福利待遇保持工作队伍的稳定。敬老院中工作人员的工资待遇普遍偏低，所以难以留住人才，人员的流动性大，直接影响到敬老院的运转和持续发展，这也是部分敬老院床位空置率较高的原因。为稳定工作队伍，一些敬老院为工作人员提供了一些福利待遇与优惠条件，改善工作人员的工作条件。如罗村敬老院为其工作人员提供免费的住房和餐费补贴，里水敬老院为其工作人员提供免费的食宿。

5.开展居家养老服务，推进养老事业发展

南海大部分老人不愿入住敬老院，偏好于待在家中养老。但存在着一些老人，他们既因不符合“三无”人员、五保人员的标准而不能免费享受政府的供养，又没有经济能力自费入住敬老院，且由于孤寡病残贫困等原因无法在家中养老。南海针对这些孤寡贫困老人，提供了居家养老服务，以补充机构养老，满足老人的养老需求。2007年5月开始，南海以政府购买服务的形式为部分孤寡老人提供居家养老服务。服务内容有家政服务、医疗服务、精神慰藉、其他居家养老服务，居家养老资金扶持主要来自区、镇（街）两级拨款，每年投入约360万。其中区承担的50％为福利彩票公益金，镇（街）的50％为镇（街）财政资金。到2011年年底享受居家服务的老人有1200人，预计到2012年年底为1500人。此外，还为居家养老服务的老年人安装紧急呼援的“平安钟”，以解决孤寡、独居、患病、空巢、高龄等老人呼援求助等问题。南海发展的居家养老服务，使得接受服务的老人的生活环境、身体状况、精神状况、人际交往等方面都有了一定程度的改善，有效解决了这部分孤寡贫困老人的养老问题，并在养老方式上进行了新的探索，为居家养老服务在南海的发展拓展奠定了一定的基础，推进了南海养老事业的发展。

（三）南海敬老院发展的困难与挑战

1.机构性质模糊，标准规范缺乏

目前南海敬老院无明确定位，敬老院性质不明，既不是事业单位，又不是企业，因此，对敬老院的管理及其工作人员的工资待遇都缺乏规范的管理与标准。一方面，对敬老院的建设、管理及发展没有统一标准与规范，缺乏法律法规的保护与制约，政府部门也难以实施有效监管，敬老院及其工作人员、入住老人的权益得不到有效保障。例如，由于缺乏系统性的法规制度的规范，当敬老院与老人或老人家属出现纠纷时，双方签订的入院协议起不了约束规范作用，敬老院承担的风险与责任不断增加。另一方面，敬老院工作人员的工资待遇也缺乏配套的规范标准，有些敬老院按照政府聘员的待遇，有些敬老院按照临时工的待遇，工资水平参差不齐，直接阻碍了敬老院的管理和服务水平的提高，严重制约了敬老院的长远发展。

2.需求旺盛而供给不足

南海老龄化水平高于全国及广东省老龄化水平，老龄化状况较为严重。相对于较大的老人群体，拥有的床位数是远远不够的，难以满足老人的养老需求。目前南海平均每一千名老人拥有的床位数为12.8张，低于佛山市每千人16.9张的水平。若是按照每一千名老人30张床位的标准，全区需要5600多张床位，而目前全区拥有的床位数为2434张，缺口较大。

南海老年人高龄化的趋势较为明显，随着年龄的增长，老人的生理机能呈下降趋势，加上家庭核心化及空巢化的发展，养老需求将不断扩大。而目前南海仅有20所敬老院，所能提供的床位较少，居家养老服务的覆盖范围也极为有限，养老事业中社会力量的参与相对不足。除了传统依靠老人自己及其家人的力量在家中养老外，仍以政府主导建设的敬老院为主，养老方式极为单一，面对严峻的老龄化现状与巨大的养老需求，目前所能提供的养老服务极为有限，养老需求与供给之间存在着较大的缺口。

在全区养老供给远低于养老需求的背景下，南海各镇（街）敬老院的供需状况存在着较大差异，出现了床位空置率较高与床位不足排队等候两种情况并存的现象。南海区福利中心和桂城敬老院，都处于区政府所在区域，政府的投入相对较大，获得的资源更多，服务的水平和质量比其他镇（街）敬老院要高，床位入住率已经达到了100％，因没有剩余空置床位，还有很多想入住的老人在排队等候。其他镇（街）敬老院的床位空置率较高，如丹灶敬老院有160个床位，到2012年4月，入住的老人为70人，床位空置率超过了50％。

3.相关配套政策法规有待完善

关于敬老院的工作，政府层面没有系统的政策法规，缺乏制度保障，具体表现在以下几个方面。①对于敬老院的建设要求、服务等各方面缺乏标准的规范。如敬老院的基础设施、人员配备、管理规章制度等方面都缺乏系统性的规范要求，导致难以对敬老院实行规范化管理。②主管敬老院工作的组织管理部门间职责不明，对敬老院的监管不力。③敬老院、老人及老人家属之间的责权没有明确的划分与界定，使得敬老院、老人及其家属的权益难以有效保障，院方与老人及其家属之间容易产生纠纷。

南海敬老院中老人的年龄偏高，高龄化趋势较为明显。随着年龄的增加与身体的衰老，敬老院中老人将是意外伤害、疾病突发死亡的高危人群。由于敬老院与老人及其家属之间的权责划分不清，缺乏系统全面的法规制度规范，当老人出现意外状况时，敬老院与老人及其家属之间容易出现纠纷，加大了敬老院承担的风险。

4.社会力量参与不足

目前，政府在养老事业发展中居于主导作用，缺乏民间社会力量的参与。一方面是因为政策扶持不到位，政府对社会养老机构缺乏政策扶持，已有的扶持政策落实不到位，一些扶持优惠政策都属于指导性文件，没有具体的优惠政策措施，操作性不强，极大地限制了社会养老机构的发展。另一方面，养老服务业是一个投入大、收益低、投资回收期长、经营风险高的行业。尽管南海老龄化程度较为严重，随着社会养老服务需求的不断增加，养老服务业被称为“朝阳产业”，但投资者仍然呈现试探、观望状况。加之在南海地区，商人还存在着不赚老人钱的思想，实际投入养老服务业的社会资本极少，到目前为止，南海区只有1家民办养老机构。

其次，由社会力量参与提供的志愿服务还缺乏常规化、制度化的管理机制，仍然是根据志愿服务方的意志决定志愿服务的数量与质量，缺乏长效规范性的志愿服务。

此外，社会捐赠的物资资源也比较有限，因此所能发挥的作用也是极为有限的。

5.服务内容有待丰富

南海各级敬老院基本上是政府创办的，行政主导的管理模式特征明显，工作人员更多地遵从服务机构的管理要求，而忽视满足老年人的多元化需求。现时镇（街）、村（居）大部分养老机构均以高龄老年人或缺乏自理能力的老人为主要服务对象，主要提供起居、饮食等生活料理方面的看护型服务，很少能顾全到老年人的康复、娱乐、医疗保健及精神慰藉等方面的需求。

另外，养老机构工作人员普遍缺乏专业素养。除区福利中心、桂城敬老院、西樵福利中心、大沥黄岐敬老院等之外，大部分养老机构中工作人员不具备老年学专业的知识与素养，护理员、炊事员多是未经过正规培训的退休人员或农民工，因此很难向老人提供康复保健、心理咨询、日常科学护理等较为规范专业的服务。养老机构管理者素质也参差不齐，开展的健康教育及健康服务难以满足老年卫生保健的需求。

6.服务水平有待提升

目前对敬老院的服务水平还缺乏标准化的管理评估体系与制度，敬老院及其工作人员提供的服务内容有较大的随意性，服务质量和水平较低。随着经济社会的发展，老年人及其家属对养老服务的要求变得更高了，敬老院的服务水平难以满足老人的要求。

一方面，入住敬老院的老人年龄偏大，自理能力较差，对敬老院的医疗护理要求较高。另一方面，敬老院中人手不足，缺乏专业的护理人员。因此，难以满足敬老院中老人的医疗护理需求。敬老院依然以安置供养满足基本生存需要为主，缺乏康复治疗、心理疏导等服务。敬老院服务水平较低，难以满足老人的需求，也造成老人及其家属对敬老院的不满，导致敬老院及其工作人员与入住老人及其家属之间容易产生摩擦与纠纷，加大了敬老院及其工作人员承担的风险与压力。总之，不论是从客观社会环境与养老事业发展、老人的养老需求来看，还是从敬老院的持续发展建设出发，都亟须提高敬老院的服务质量与服务水平。

7.工作队伍建设亟待加强

一是主管敬老院的部门领导干部、院长的素质能力有待提高。各镇（街）的敬老院由各镇（街）社工局具体管理负责，还有部分敬老院院长是由镇（街）领导干部兼任的。一方面各镇（街）主管敬老院工作的社工局基层干部负责或主管的工作较多，能够投入到敬老院建设发展上的精力与时间有限。另一方面，一些主管敬老院的基层干部领导与敬老院院长缺乏敬老院及养老事业方面的相关知识经验与管理建设发展能力，工作素质与能力还有待提高。目前，各敬老院实行的是院长责任制，院长具体负责管理各敬老院的建设发展事务，院长的工作能力与视野会直接影响敬老院的管理、服务水平，甚至是整个敬老院的发展状况。由于敬老院中院长的工资待遇普遍偏低，退休后的福利待遇也缺乏有力的保障，导致敬老院中难以吸引、留住优秀的人才，部分敬老院院长及其管理人员的素质偏低，缺乏相关的管理能力与发展视野。敬老院中工资待遇偏低，也缺乏对院长及其管理人员的工作激励机制，部分敬老院院长的工作积极性与主动性较低，安于现状。再加上各级政府主管部门较少组织对敬老院院长的培训，使得敬老院院长及其管理人员素质偏低的现状还未能得到有效的改善。因此，主管敬老院工作的部门领导干部、敬老院院长及其管理人员的素质能力亟待提升。

二是敬老院工作队伍建设有待加强与完善。由于敬老院中工作人员的工资待遇较低、工作量较大、工作条件较差，一方面难以招到工作人员、人手不足，另一方面工作人员流动性较大、难以留住人才。全区敬老院中，现有的工作人员年龄偏大、素质偏低，缺乏专业人才，尤其是专业护理人员。有些敬老院虽然具备较好的硬件设施条件，如康复治疗器材等，但由于缺乏能够使用操作这些设施的专业人才，使得建好的硬件设施成为一种资源浪费。因此，目前亟须改善敬老院中人员配备不足、人员流失较为严重、工作队伍缺乏稳定性的现状，加强敬老院工作队伍的专业化建设。此外，受传统世俗观念及工作特殊性的影响，敬老院中工作人员的社会地位与社会认同度较低，人际交往圈子也极为有限，缺乏有效的心理疏导机制与情感支持，身心压力较大，影响了工作队伍的稳定性与可持续性，导致敬老院发展后劲不足。

敬老院工作队伍的稳定性和可持续性直接关系到敬老院的服务质量与水平及敬老院的发展，影响老年人的切身利益，因此，不论从敬老院的长远发展还是从老人权益保障的角度来看，敬老院工作队伍的建设都亟待加强与完善。

（四）南海敬老院发展的对策与建议

1.出台配套的政策文件，构建完善的制度与法律体系，从制度上进行规范、保障

政府要高度重视老龄化问题，把发展养老事业纳入重要议事日程，列入经济社会发展总体规划，加强对敬老院的组织领导。

出台相关的政策文件，逐步建立、完善政策法规制度，规范敬老院的建设管理，并引导社会力量参与养老服务业，形成敬老院建设与其他养老方式相互补充，共同推进养老事业发展的模式。

针对敬老院的建设要求、规范、管理、监督及评估等诸多方面，建立完备的政策制度体系进行指导规范。完善对敬老院的组织管理架构，明确各级政府部门在敬老院组织管理建设中的职责，加强对敬老院的组织管理。进一步完善敬老院行政管理的法律法规，建立敬老院准入、退出与监管制度，做好敬老院登记注册和日常检查、监督管理工作。

建立监督检查评估机制，各级政府管理部门要加强对敬老院的监管力度，从服务项目、收费标准、卫生条件、服务水平、管理水平、维护老年人合法权益等方面进行监管，促进敬老院健康、有序、规范和持续发展。相关部门要做好指导、协调、扶持和管理工作，促进养老服务机构健康发展。

建立健全敬老院中院务、财务、伙食、卫生、安全保卫等管理制度，并加强对制度执行的监督力度，努力提高规范化管理水平，为入住敬老院的老人提供良好的环境和优质的服务。

坚持发展与规范并重，扶持与管理并行，通过加强规范、制定标准和监督评估等多种手段的运用，规范与促进敬老院及养老服务事业的健康发展。

2.明确机构性质和角色

敬老院的定位与定性，直接关系到敬老院的组织管理、敬老院中工作人员的工资待遇及敬老院的长远发展。按照管办分离、政企分开的原则，区分敬老院的营利性与非营利性，根据各敬老院入住老人的类型，给予其明确的定性定位。敬老院供养对象全为五保老人、“三无”老人的，可定性为政府全额拨款事业单位；供养对象为五保老人、“三无”老人和部分自费老人的，可定性为差额拨款事业单位；供养对象为全自费老人的敬老院，可定性为自收自支的事业单位；民办的养老机构，定性为民办非企业，按民间组织进行登记注册。

3.发展多元化养老模式

面对老龄化趋势的发展，仅仅依靠敬老院是难以满足不断扩大的养老需求的。在加强和完善敬老院建设，充分发挥现有敬老院的养老作用外，发展多种养老方式与模式，在政府发挥主导作用的同时，积极引入社会力量，形成多主体参与的多元养老模式。

一是加强敬老院建设发展，并积极扶持民间机构的兴办与发展，大力发展机构养老。首先要加强现有敬老院的建设发展，提高床位的利用率，充分发挥现有敬老院的作用，其次要逐步引导扶持民办养老机构的兴建，引入民办机构参与养老事业发展。最后，鼓励和支持民办养老机构的发展、区级政府部门要加大对民办养老机构的扶持力度，进一步完善落实优惠政策，引导鼓励社会力量兴建养老机构，发展机构养老服务，探索多元社会养老模式。

二是坚持有偿服务与无偿服务相结合，发展居家养老服务。发展居家养老符合老人在家中养老的偏好，同时还可以发挥家庭的优势，降低养老服务的成本。采用居家养老的服务方式，老年人住在自己家中，一方面，可以充分利用老人原有的住房、水电等日常生活所需的硬件设施设备，减少养老服务机构及设施的兴建，降低养老服务的成本，减轻政府的财政投入负担。另一方面，还方便老人与家人的沟通，可以有效发挥家庭成员为老人提供日常生活照料及满足老人精神情感需要的作用。居家养老是一种切实可行的养老方式。

从2007年5月，南海开始实行居家养老服务的试点，到目前为止，全区享受居家养老服务的老人有1200名，覆盖范围还比较狭小。首先，要加大政府的投入力度，扩大居家养老服务的覆盖面积，使更多孤寡贫困老人享受政府提供的居家养老服务。其次，为有经济条件和养老需求的老人提供有偿的居家养老服务，将有偿服务与无偿服务相结合，扩大居家养老的覆盖面积，发挥居家养老在养老服务中的作用。

三是发挥家庭养老的基础作用。家庭养老是中国传统道德强大内在力的必然结果，中国人提倡尊老爱幼，养老尊老自古以来被认为是子女一种理所当然、责无旁贷的义务。截止到现在，老年人还是主要依靠其子女或家人解决养老问题，大部分老人也更偏好于在家中养老。与其他养老方式相比，家庭养老有利于老人与家人的交流，给予了老年人情感满足与精神归属感。同时，还降低了社会成本，家庭养老是由老人家属或者说是个人承担了养老负担，减轻了社会的养老负担。在目前老龄化社会背景下，家庭养老是解决老人养老问题的重要方式。

目前南海的老人也主要是在家中自行解决养老问题，随着老龄化社会的到来，政府在养老服务中责无旁贷，因此政府部门应该积极主动承担责任。在家庭承担主要养老负担的同时，政府要大力完善社区/村（居）基础设施服务，加强社区/村（居）服务中心老人服务配置，为老人提供良好的社区/村（居）养老环境与设施条件。

综上所述，为应对不断扩大的养老需求，南海各级政府要完善社区/村（居）养老服务设施环境，在家庭养老的基础上，发展居家养老与机构养老，满足老年人多元化的养老需求。

4.丰富服务内容，提高服务水平

目前南海多数敬老院仍然是以安置型为主，为老人提供基本的日常生活照料，服务内容有限，服务水平还较低。因此，需丰富服务内容，提高服务水平。

第一，要改善敬老院老人住房、饮食等方面的硬件条件与环境，提高各敬老院入住老人的基本物质生活质量。第二，引入专业人才，加强原有工作人员的培训学习，提高敬老院的护理水平。第三，除了基本的物质生活外，重视老人精神心理需求，在敬老院中营造家的氛围，增强老人的归属感。第四，除基本的日常生活照料外，为老人提供医疗保健、休闲娱乐、精神慰藉等方面的服务，建设与完善敬老院中老人生活起居、文化娱乐、康复训练、医疗保健等多项服务设施。支持老年群众组织开展各种文化娱乐活动，丰富老年人的精神文化生活。第五，引入专业社工服务，在敬老院中设置社工岗位，引入专业社工人才开展服务。

5.加大财政支持

老龄化问题是关系南海经济社会发展全局的战略性问题。各级政府应把发展社会养老服务列入重点民生项目予以保障，切实履行基本公共服务职能，强化在社会养老服务体系建设中的支持责任，将敬老院建设发展经费列入财政预算，并随着经济社会发展逐年有所增加，加大财政投入与支持。首先，要加大区级财政的投入，养老事业作为公益性事业，需要政府的财政支持与投入。其次，根据各镇（街）的经济发展状况及敬老院建设的需求分配资金投入。再次，动员村集体经济对养老事业的支持与投入。最后，落实税收、土地、水电等方面的优惠倾斜政策，加大敬老院改造、资金投入、软硬件及后期投入，进一步完善实施促进敬老院建设发展的优惠政策。

6.动员社会力量参与

一是引导、扶持民间社会力量兴办养老机构。引导社会力量发展社会养老事业，鼓励民间资本开办社区养老机构。各级政府结合实际情况制定扶持政策和激励机制，通过用地保障、信贷支持、补助贴息和政府采购等多种形式，积极引导和鼓励企事业单位、集体组织、公益慈善组织、民间组织及个人等社会力量兴办老年服务机构和设施，形成国家、集体和个人等多元化投资格局。

二是引导、规范志愿服务，建立发展义工队伍。加快培育与建设从事养老服务的志愿者队伍，实行志愿者注册制度，形成院内工作人员与志愿者相结合的联动工作机制。建立志愿者与义工的奖励激励机制，建立敬老院与志愿服务队伍之间稳定的合作关系，形成规范的制度化的持续志愿服务。鼓励有条件的个人和群体发扬服务和仁爱精神，积极投入养老敬老的志愿服务工作。

三是动员组织社会捐赠。要充分调动社会力量，积极争取社会捐助。通过弘扬中华民族传统的敬老美德，加强社会养老服务工作宣传，提高全社会的慈善意识，广泛募集捐款与物资，增加敬老院建设的资金物资投入。有效动员商会、港澳同胞、侨胞、慈善机构、企业及个人等社会力量对敬老院的捐赠。

7.加强工作队伍建设

队伍是事业成败的关键，人才是推动工作的根本。走专业化和职业化相结合的道路，建设一支高素质的养老服务人才队伍，不仅是提高敬老院养老服务水平的必要前提，而且是实现养老服务事业可持续发展的重要保证。在推进养老服务发展的过程中，各敬老院要把养老服务队伍建设摆在工作的突出位置。

首先，要适当提高敬老院院长及其工作人员的工资待遇。工资待遇较低，是目前南海各敬老院人才“引不进、留不住、待不久”的主要原因，因此要解决敬老院人员配备不足、流动性大的问题，提高工作人员的工资待遇是必要的。可以参考相同职业的工资待遇水平，重新划定敬老院院长及其工作人员的工资待遇水平。根据各敬老院的运营情况，适当给各敬老院制定工资待遇的自主权。

其次，完善敬老院中人员配备，引进专业人才。面向社会公开选聘能力强、善管理、有爱心的人担任院长和专职管理人员；公开招聘有相关专业知识技能或工作经验的工作人员，引入专业的护理人员，加强敬老院管理，配齐配强敬老院中管理人员与护理人员。

最后，加强对管理人员与工作人员的教育培训。组织各镇（街）主管敬老院工作的基层领导干部进行相关管理技能、领导能力的培训学习，提高基层具体领导管理敬老院发展建设的领导干部的工作能力与素质。结合实际岗位情况，针对敬老院院长及工作人员，大力进行专业知识和职业技能培训，提高管理技能和服务水平，加强工作队伍建设。建立敬老院院长岗前培训和养老护理人员持证上岗制度，根据国家职业标准，组织开展养老护理人员职业培训和职业资格认证工作。有针对性地制定一些护理和管理制度，组织对护理人员的技能培训，规范岗位专业标准和操作规程，完善培训政策和方法，加强工作队伍的职业化与专业化建设。

8.加强社会对敬老院及从业人员的认同

首先，弘扬中华民族百善孝为先的传统文化与尊老爱老的传统美德，强化敬老养老的道德建设，开展道德宣传教育活动，营造全社会的尊老、敬老、爱老、养老的文化氛围。形成尊重老人、尊重从事养老事业的人员的良好社会基础。

其次，塑造敬老院的新形象，加强敬老院及从事敬老事业人员的社会认同。完善敬老院的基础设施与环境条件，提高敬老院养老服务水平，营造敬老院的家庭氛围，改变人们认为敬老院是等死送终之地的看法，将敬老院建设发展成为老人安度晚年的好去处。宣扬敬老院及其工作人员为家庭社会承担养老责任的重大作用，塑造从事养老事业富于奉献、爱心的职业形象，提升全社会对敬老院及其工作人员的认同感。