南海社会救助调研报告

一、南海社会救助调研报告

社会救助作为社会保障的重要组成部分，在保障广大人民群众特别是贫困群众的切身利益方面发挥着重要作用，随着社会发展的进一步推进，社会救助的复杂程度日益增加，一些问题也日益显露，社会救助制度亟待进一步规范和完善。为进一步了解南海社会救助的基本状况，推进社会救助政策改革，提升社会救助水平，增强社会救助能力，促进救助对象发展，实现社会公平，南海民政局组成调研组，对南海社会救助的相关情况进行了调研。

（一）南海社会救助基本现状

南海社会救助工作的基本状况如下。

1.救助对象及特点

社会救助对象主要为因各类原因致使其基本生活难以维持而需要政府和社会为其提供基本物质保障的人群。南海社会救助对象主要集中在以下几类：第一，城镇“三无”人员，即无劳动能力、无生活来源，无法定赡养、抚养义务人或法定赡养、抚养义务人是没有赡养、抚养能力的老年人、残障人士、未成年人；第二，城乡低保户，即家庭成员人均月收入低于最低生活标准的家庭；第三，农村五保对象；第四，临界低保家庭；第五，城乡孤儿；第六，其他符合专项救助和临时救助的救助对象。

由此可知，以上人群皆是存在一定生活困难的个人、家庭和特殊群体，亟须政府、社会进行以济贫、解困、扶危为目标的帮扶和帮助。

2.救助内容及现状

南海当前实行以城乡低保、农村五保等城乡基本生活救助为基础，以医疗、教育、住房等专项救助相衔接，以慈善救助、临时救助、分类救助和其他捐助为补充的社会救助体系。

（1）基本生活救助情况。

基本生活救助是社会救助的核心内容，主要解决贫困个人与家庭的吃穿温饱等基本生存问题。南海基本生活救助政策主要有：《佛山市南海区城乡居民最低生活保障制度实施办法》（此项办法含城镇“三无”人员及孤儿）、《佛山市南海区农村五保供养实施办法》。南海区城乡低保救助标准为每人每月390元，实行差额补助；农村五保和城镇“三无”人员、孤儿救助标准皆为每人每月700元。表2－1为南海2011年各镇（街）开展基本生活救助工作中发放救助金的情况汇总。

表2－1　2011年南海各镇（街）基本生活救助金发放情况汇总表

此外，为进一步扩大贫困群体的受助面，南海区在确定低保标准的基础上，进一步提出临界低保的补助标准，计算办法为低保标准的150％，即585元。

（2）专项救助情况。

专项救助是为解决困难家庭的特定问题而进行的救助，是对基本生活救助的重要补充。南海专项救助主要包括教育救助、医疗救助和住房救助三大方面，具体如下。

第一，贫困大学生的助学工作情况。贫困助学补助金额为：低保本科大学生每人每年6000元，低保专科大学生每人每年5000元，通过成人高考资助3000元；临界低保户子女通过高考资助其1500元，通过本、专科成人高考补助1000元。补助方法为：低保家庭子女就读大学期间第一年免收学杂费、发放生活补助和助学金等多项救助政策，大学二年级后由各级慈善组织开展相应的助学行动。2010年，南海助学范围进一步扩大，延伸至低保线上浮21％～50％的临界低保家庭，各镇（街）也相应制定针对临界低保特困家庭的助学政策，以进一步完善南海困难学生助学体系。

第二，困难家庭的医疗补助情况。此处的医疗救助是指关于医疗救助对象的医疗费用，在扣除各种医疗政策性补偿、补助、减免及社会指定医疗捐赠后，对其个人自付部分给予的适当比例的补助。低保对象门诊费用全免，低保对象及临界低保对象住院后，除医保报销外，属于医保范围的个人自付部分给予40％～60％的报销；扣除各种医疗政策性补偿、补助、减免及社会指定医疗捐赠后，农村五保对象及城镇“三无”人员住院纳入医保范围的个人自付费用全额报销。南海医疗救助的特点体现为以下三点：其一，全区首创为低保、五保对象提供免费定点门诊服务；其二，医疗救助面得到扩展，救助对象覆盖农村五保、城镇“三无”人员、低保及临界低保特困家庭；其三，医疗救助力度得到增强。农村五保和城镇“三无”人员的住院基本医疗费予以全额救助，其他困难人群住院医疗救助金额最高为3万元，门诊救助最高为8000元；并增加医前救助，14岁以下儿童提高救助比率及封顶线下可多次救助等多项政策优惠。

第三，困难家庭的住房补助情况。每户维修费用补助不超过1万元，不足1万元的，按工程实际结算补助。重建危房补助每间3万～5万元，重建（新建）补助标准与家庭人数（以纳入最低生活保障人数为准）相关，具体补助标准如表2－2所示。2011年，南海区解决城镇住房困难家庭175户；完成危房改造80户，资助金额198.94万元。

表2－2　南海住房补助标准

（3）临时救助情况。

临时救助是针对因突发性、临时性等原因造成基本生活出现暂时困难的家庭实施的一项非定期、非定量的社会救助。南海救助标准参照本区低保标准确定，根据申请人的家庭困难实际情况，原则上给予2～3个月的基本生活救助，每年一次。救助主体以家庭为单位，家庭人口1～3人（含3人），一次性给予1500～3200元的救助；家庭人口3人以上（不含3人），5人以下（含5人），一次性给予2000～4200元的救助；家庭人口5人以上（不含5人），一次性给予不超过5000元的救助。2010年南海共对823个家庭进行临时救助，包括低保、临界低保特困家庭、残障人士家庭及困难优抚对象，共发放救助金319.56万元。

灾害救助是临时救助的重要类型之一，灾害救助是国家和社会对因遇到自然灾害而造成生活贫困的社会成员提供一定物质帮助使之维持基本生活水平的一项救助制度。南海按照家庭人口数量和受灾情况，对于受灾家庭一次性给予1500～5000元的救助，救助资金由区、镇财政解决。

（4）特殊人群救助情况。

南海针对特殊人群的救助主要涉及流浪乞讨人员和残障人士两类人群。流浪乞讨人员是在城市生活无着的流浪、乞讨人员的简称。对流浪乞讨人员开展救助帮扶工作，保障其生活权益是社会救助领域的又一重要工作。南海于2010年下发指导性文件：关于开展流浪乞讨青少年排查摸底专项行动、切实做好街头生活无着人员救助工作、做好炎热气候救助管理服务等，以此指导各级规范开展流浪乞讨人员救灾帮扶工作。据调查，2010年全年各镇（街）送往市救助站实施救助人员900余人次，救助金支出180余万元。

此外，南海各类在册残疾人总数为31028人，占全区本地户籍人口的3.06％。为帮助残障人士尽快康复、融入社会，该区重点提供以下几项残障人士康复服务。一是构建健全的康复网络，依托康复医疗机构，成立康复技术指导中心，形成区、镇（街）、村（居）委三级康复技术指导网络，对残障人士进行康复救助。2010年南海共投入360万元为2000人次的残障人士提供康复救助；对242名贫困狂躁型精神病患者进行免费治疗。二是开展社区康复工作，为残障人士就近提供康复服务，力求初步形成残障人士康复救助体系，从而真正实现“人人享有康复服务”的目标。

（5）分类救助情况。

南海结合救助工作实际，对城乡低保对象开展分类救助。按照城乡特困人员致贫原因、身体状况、劳动能力、困难程度和自救能力的具体情况制定不同救助标准，实施分类救助，对家庭有特殊困难的人员给予特别照顾，原救济金高于当地全额低保金待遇的人员，不予分类救助。分类救助对象主要有两类。

一是低保对象，该类成员享受低保待遇时按一定比例上浮救助标准。具体救助对象范围及享受标准如表2－3所示，如果低保对象符合多种条件，只按其中最高一项给予救助。

表2－3　低保对象分类救助标准

二是有退休金收入的家庭申请低保待遇时，应先扣除当地低保标准（按家庭中有退休金的实际老年人人数扣除）作为老年人的生活费，剩余家庭收入按照家庭人数计算家庭人均收入，仍达不到区低保标准的，给予差额救助。

（6）其他帮扶。

除以上救助外，南海还在发放高龄老人津贴、物价生活补贴和慰问金，帮助农村困难家庭参加新农保等方面实行帮扶和资助。

首先，发放高龄老人津贴。80岁以上高龄老人的高龄津贴为每人每月150元，100周岁以上老人每人每月300元。

其次，面对经济发展、物价上涨，为确保低保对象、“三无”人员、五保对象的生活水平不因物价上涨而降低，南海建立基本生活费用价格指数上涨与低收入居民临时生活补助联动机制，当月基本生活费用价格指数上升幅度达到或超过3％时即启动该机制，为在册低保对象、“三无”人员、五保对象发放相应物价生活补贴。同时，利用慈善会的社会资源，为临界低保特困家庭发放物价生活补贴。2010年，南海共为26000多名困难群众发放物价生活补贴共480余万元；2011年，共发放物价生活补贴7395155元，其中发放城镇低保补贴1462190元，农村低保补贴5652705元，农村五保补贴280260元。

再次，发放各级慰问金。据统计，2012年中央发放至南海低保对象和五保对象的春节生活补贴金共7938400元；2012年广东省发放至南海低保对象和五保对象的春节生活补贴金共15876800元；2012年南海发放至本区低保对象和五保对象的春节生活补贴金共5400600元。表2－4至表2－6分别为国家、广东省、南海2012年春节期间在各镇（街）发放慰问金的具体情况汇总。

表2－4　2012年中央元旦春节生活补贴汇总表

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表2－5　2012年广东省春节生活补贴统计表

表2－6　南海春节慰问金

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此外，帮助农村困难群众参加新农保。为解决该区城乡重度残障人士、低保对象参加新农保缴费难问题，对参加新农保的低保对象、重度残障人士给予补助（每月20～30元），补助资金区负担80％，镇（街）负担20％。

3.资金运行状况

南海社会救助资金主要来源于区、镇（街）两级的财政拨款及社会捐助，也有部分救助村一级承担一定比例。关于各项救助项目，各级具体分担比例情况如表2－7所示。

表2－7　各级承担社会救助财政资金情况

4.组织管理及运行情况

（1）完整的申请程序。

申请程序是救助对象申请救助的必经程序（无知觉能力、需他人帮助申请的除外）。申请过程一般包括提交申请表、出具相应证明材料。申请单位一般为户籍所在单位，即所在的村（居）委会。

例如，申请最低生活保障的村（居）民，需以共同生活家庭为单位，由户主向户籍所在村（居）委会提出书面申请，填报《南海区农村居民最低生活保障金申请表》或《南海区城镇居民最低生活保障金申请表》，提供身份证、户口簿复印件，并出具家庭成员经济收入及其他相关证明材料；申请临时救助以家庭为单位，由户主或其监护人向户籍所在地村（居）委会提出书面申请，详细填写《佛山市南海区临时救济申请表》，并提交申请人家庭户口簿，身份证，收入证明或家庭基本生活收支情况，镇（街）、村（居）委会调查情况及民政部门认为需要提供的其他相关证明材料；申请农村特困家庭危房改造则由户主自愿向所在村（居）委会提出书面申请，并提供户籍证明、低保证或农村五保供养证、户主的原住宅房产证及土地使用权证复印件或村（居）委会准予使用村（居）委会所属土地的证明和危房照片等材料。申请廉租住房、法律援助、分类救助，也均需提供身份证、户口簿及符合南海救助要求的相关证件复印件。

有些需获得某种条件和资格的救助，申请时需提供相应的资格证件，以及获取该种救助的相关材料说明。例如，申请城乡特困居民医疗救助，除提供身份证、户口簿复印件和收入证明等常规证明材料外，还需提供低保证、五保证或低收入家庭社会救助证复印件，相关医疗机构出具的诊断结果、用药或诊疗项目清单、转诊证明、转（入）院通知及基本医疗保险结算单（需加盖医保单位公章），享受城乡居民（城镇职工）医保等政策性补偿、补助的凭证，获得社会指定医疗捐赠的凭证。

此外，贫困学生申请助学金，则由学生的监护人向学校提出书面申请并填写有关申请表格，经所在村（居）委会加具意见。

（2）严格的审批制度。

南海社会救助建立了严格的审批制度，审批过程主要包括以下四阶段：书面审查，二次审查（入户调查、信息查证、邻里访问、信函索证），公示，确定结果。

书面审查是对救助申请者的初次审查。依据救助申请者提交的申请资料和书面介绍，按照相应文件要求，筛选符合救助条件的救助对象。初次审查能够有效剔除明显不符条件的申请者，为二次审查节省时间和人力。

二次审查是对书面审查结果的进一步核实和调查。入户调查能够实地且直观地了解到申请者的经济情况，邻里访问能发挥群众的监督作用，信息查证和信函索证则能从村（居）委会等正式组织中了解申请者的家庭情况。因此，二次审查既能够有效筛选瞒报骗保的申请者，又能实地了解申请者的家庭情况，能够为初步确定的审批结果提供一手且真实的资料。

公示是将二次审查后初步确定的结果公之于众，力求发挥群众监督作用的必要程序。公示是社会救助工作公开性、民主性的充分体现，通过公示将救助过程和结果置于群众的监督之下，能够有效避免瞒报、骗保等现象的发生。南海不同救助项目公示时间有所差异，但公示的时间期限一般为3～10天。公示期间，在村（居）信息栏公示区公布相应镇（街）的监督电话，以保证随时接受群众监督。群众反映且确实存在不符条件的申请者，则按申请条件对结果进行相应调整；没有群众反映意见则确定申请结果。

以上审批的四个阶段，能够筛选出真正需要帮助的对象，剔除不符条件者和故意瞒报骗保者。

（3）社会救助政策文件。

社会救助政策文件是社会救助工作有效运转的重要前提，也是确保各项救助工作有效开展的法律保障。南海各项社会救助工作中均有相应配套的政策文件，具体情况如表2－8所示。

表2－8　南海社会救助配套政策文件

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5.工作队伍建设

人才队伍是确保社会救助工作高质量、高效率完成的有效保障。南海社会救助工作的人才队伍建设分区、镇（街）、村（居）三级。民政和外事侨务局设有救灾救济科，人员4人；各镇（街）设有社会工作局，专职负责社会救助工作人员1人；村（居）委会有一名负责民政工作的人员。

（二）南海社会救助的主要成效

1.社会救助工作机制逐步完善

南海社会救助工作以广覆盖、保基本、多层次、可持续为原则，推动形成政府主导下的资金来源多渠道、保障水平多层次、管理服务社会化的社会救助格局，已经形成一套完善的工作机制。该区社会救助体系坚持以人为本，统筹城乡发展，从救助内容及标准，资金运行及监管，救助工作实施、监督及评估等方面展开，保障了困难群众的基本生活权益，实现了维护社会稳定的目标。

2.社会救助措施不断创新

南海社会救助工作不断创新理念，探索多项举措，取得了一定成绩。

首先，开展政府购买服务的探索与实践。南海政府出台购买服务的相关文件，探索在社会救助领域购买服务的内容与方式。

其次，建立起全市首个促进就业与最低生活保障联动机制，打造就业救助亮点。南海建立促进就业服务对象管理台账，对辖区内的具有劳动能力的低保对象和低收入人士进行登记管理。通过免费培训、优先推荐就业、创造就业条件等措施，减少低保对象的依赖情绪，使财政资源真正用到所需之处。

最后，实行城乡最低生活保障动态管理，做到每月审批，资金及时到位，发放程序公开、公平、公正。

3.社会救助工作队伍已经建成

南海组建了多元化的社会救助工作队伍。从纵向而言，南海救助工作队伍分区、镇（街）、村（居）三级，为全区救助工作的广覆盖提供前提条件；从横向而言，已经形成以民政工作人员为主力、其他相关部门工作人员为辅助、社会慈善人员为补充的多元工作队伍格局。

4.社会救助成效显著

救助对象困难的缓解程度是衡量救助工作成效的关键因素。从南海救助对象困难缓解的基本情况看，社会救助发挥了极大作用。首先，救助对象的基本生活得以维持；其次，部分救助对象已获取一定就业岗位，能够取得稳定收入；最后，部分救助对象的就业能力得到一定提高，能够运用自身及社会网络解决贫困问题。

（三）南海社会救助存在的问题

尽管南海区社会救助已经取得了诸多成绩，但在具体实施过程中仍存在一定问题。主要有以下几点。

1.救助标准有待提高

救助标准直接决定救助水平和救助层次，也直接决定受助范围的大小。社会救助旨在帮助生活难以为继的社会成员维持最低生活水平，即决定了社会救助属于最低层次的社会保障制度。从调查得知，南海社会救助标准（见表2－9）普遍存在偏低的问题。

表2－9　南海社会救助标准

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从以上调查数据可知，南海社会救助标准主要体现在：其一，从总体而言，依靠救助无法维持基本生计；其二，依据现行救助标准，许多困难家庭被限制在救助门槛之外。因此，较低的救助标准较难达到保障人们最低生活水平的目的，也与保障生存权、维护人权的宗旨不相符。

2.救助内容有待扩展

调查得知，南海已经形成以城乡低保、农村五保等基本生活救助为基础，与医疗、教育、住房等专项救助相衔接，以慈善救助、经常性捐助为补充的社会救助体系。但是从具体实施效果来看，救助内容仍存在不足和局限性，限制了救助工作的进一步开展与完善。

首先，救助对象的范围有限，主要以生活极度困难家庭为主，且救助标准较低。表2－10为各救助项目所对应救助对象的情况。

表2－10　各救助项目的救助对象

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其次，有些救助项目的力度还有待提高。以医疗救助为例，医疗救助分为住院救助和门诊救助两种：住院救助主要用于帮助解决因病住院救助对象个人负担的医疗费用；门诊救助主要帮助解决符合条件的救助对象患有常见病、慢性病，需要长期药物维持治疗及急诊、急救的个人负担的医疗费用。医疗救助在具体实施过程中存在以下问题：第一，住院救助的病种范围较小，一般集中在特殊重大疾病救助上，没有充分考虑慢性病（高血压、糖尿病等）的住院救助，而仅是将其限定在门诊救助，没有充分考虑患病老人诸多不便的因素，例如身体状况、乘车不便等；第二，实际操作中，医疗救助的救助医院、门诊被限定在镇级，这导致许多救助对象因镇级医疗设备无法跟进和医治水平有限等问题而影响治疗；第三，由于医疗救助项目的有限性，许多普通病种不在救助范围之内。这容易导致救助对象所患病种因不在救助范围内而无力治病，延误治疗，导致小病拖大病，造成因贫无法治病、因病加重贫困的情况，不利于救助对象的脱贫。医疗救助的救助病种及相应标准如表2－11所示。

表2－11　医疗救助的救助病种及相应标准

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虽然南海社会救助的内容有所扩展、社会救助的范围有所扩大，但是南海社会救助存在以下问题：首先，救助内容重物质发放、轻能力发展；其次，救助过程侧重于基本生活、医疗、教育等基础类的救助，而容易忽略法律援助、心理救助等精神类的救助；最后，救助内容倾向于单向救助，忽视救助对象的参与与互助。

3.救助运行机制有待完善

目前，南海社会救助的机制还有待进一步完善，这主要表现在以下几个方面。

（1）家庭收入核查难度大。

社会救助领域的家庭收入是指家庭成员在一定期限内拥有的全部可支配收入，包括扣除缴纳的个人所得税及个人缴纳的社会保障支出后的工薪收入、经营性净收入、财产性收入和转移性收入等。对家庭实际收入的审核和核算是救助工作的难题之一，主要体现在以下三点。

首先，家庭收入多元化。目前，许多家庭的收入并非来自某一固定主体，收入来源呈现多元的状态。市场经济为这一多元化状态提供了前提和空间。稳定工资收入、失业救济金、退休金、打工收入、个体经营收入、亲友资助、赡养费等，都可能成为家庭收入的来源。这种收入多元化特征增加了核查难度。

其次，家庭收入隐性化。除稳定工资收入之外，许多家庭收入呈隐性状态，除家庭成员自己清楚外，其他人很难知晓，核查的真实性也有待思考。如单亲家庭的子女抚养费、老人的赡养费等，当事家庭是否已经得到这笔费用，其他人难以清楚；个体经营收入状况到底如何，也很难有相应的部门和机构能掌握这部分资料。这种收入的隐性化状态极其不利于救助的收入核查工作。

最后，家庭收入浮动化。许多家庭并非每月有固定的收入来源，而是呈现收入不稳定状态。诸如打工收入、亲友资助等性质的收入极易呈现这种浮动化现象。而收入浮动的工作又经常是存在一定困难的家庭所从事的工作，因为这类工作一般而言要求不高，文化素质要求较低，倾向于体力活，例如，建筑零散工等。

（2）实施重复救助效率较低。

实施重复救助是社会救助运行中的又一难题。由于实施救助的民政、残联、工会等部门缺乏统一的协调中心，在各部门工作实施中分别从事各自不同的工作内容，使得救助资源分散化、救助信息不能协调统一、救助资源无法有效整合。这极大地影响了救助的效果和质量，有可能产生以下问题。

其一，某些家庭得到重复救助后，其生活水平已经超过其他不申请救助的家庭，而由于救助标准的限制，其他存在一定困难的家庭却无法申请救助；加之家庭收入的核查难度，得到重复救助的家庭未必能被审核出已享受多份救助的情况，瞒报现象较为严重。其二，重复救助不利于困难家庭自我脱贫，长期不工作而享受多重救助的情况极易助长“养懒汉”的思想行为。以上问题会导致救助工作引发非议，遭众质疑，不利于社会稳定与社会公平的实现。

（3）动态管理操作难度大。

根据救助对象家庭收入的变化及社会经济发展状况，社会救助应该实行动态管理。这就要求社会救助必须建立科学的进入和退出机制，定期复核，该进则进，该退则退。⁽¹⁾尽管南海已经探索实行每月动态管理，但在实际操作中，“进易出难”的现象较为普遍。

首先，救助对象主动退出救助的情况极少。其次，被动退出的救助对象往往存在不满情绪。许多救助对象因家庭情况有所好转被退出社会救助体系后，反应强烈，认为侵犯其权益，与工作人员产生矛盾，有些镇（街）出于维稳和减少干群矛盾考虑，勉强继续保留其享受救助的资格。这导致救助对象队伍日益增加，容易造成财政负担。

（4）救助户籍限制增加了救助难度。

户籍要求是南海所有救助文件中的共性因素，但是社会救助工作的户籍限制为救助工作的实施带来诸多不便，增加了救助难度。

其一，流动人口救助问题。南海救助工作主要实行属地管理，申请时需申请人向户籍所在地村（居）委会提出书面申请，这为人户分离人群的救助工作带来极大困难。最普遍的情况是现居住在南海、非南海户籍的外来流动人员，这部分人口所占比例较大。当这部分人员生活难以维持时，由于户籍限制，在南海由于资格不够，无法申请到相应的救助项目。这部分人群申请救助只能回到户籍所在地，而户籍所在地距离等因素的限制会影响其对救助的申请。

其二，集体户口问题。南海部分救助要求申请时由户主提交申请，如低保申请要求以共同生活的家庭为单位，由户主向户籍所在村（居）委会提交书面申请。在此条件限制下，许多集体户口家庭的救助存在诸多限定因素。例如，联合家庭救助问题严重。许多实际上单独生活而未分户口的弟兄家庭，常因弟或兄的家庭较好而影响自己无法申请救助。

（5）救助公开与隐私保护难以平衡。

在救助工作的实际开展中，公开与隐私保护之间存在极大的张力，平衡难度大。

首先，公开是政府工作透明化的要求之一，也是实现公平、保障公民知情权的一种方式。救助工作通过公开透明化以促进群众监督作用的发挥，减少瞒报骗保几率。在当前工作形势下，公开救助名单是民政部门必须履行的工作职责。但是，隐私是公民应受保护的权利之一，也是许多公民的一项要求。许多困难家庭并不希望自己的困难情况被他人所知，尤其是正处于成长阶段、心灵敏感脆弱的孩子。调查得知，有些困难家庭的子女为避免自己在同学面前抬不起头，而排斥父母申请社会救助。

因此，救助工作的公开与隐私平衡进入两难境地，政策文件与公民权利间的平衡难度大。

4.配套法律体系有待完善

配套法律体系缺失是当前救助工作存在困难的重要因素。首先，社会救助立法层次低、缺少系统的法律体系。从国家角度而言，自我国实行社会救助制度以来，所依据的都是国务院有关社会保障方面的规章、规定或办法，以及各省、市、自治区制定的有关地方性法规和政策。至今为止，中央政府还没有颁布一部全面规范社会救助的条例，全国人大及其常委会也没有颁布有关社会救助的专门法律。社会救助的立法仍然处于研究阶段，没有提到相应的立法高度并引起立法机关的足够重视。⁽²⁾其次，社会救助的规范性文件处于分散状态，缺乏系统指导。南海具体实践中所依据的有关社会救助的规范性文件分散于各个行政规章及行政政策中，整合性低。最后，社会救助政策文件对违规行为的惩治力和警示作用低。例如，对瞒报骗保行为，南海文件中提到追回救助金、取消救助资格，对于情况严重的按有关法律、法规处理，对于构成犯罪的行为依法追究刑事责任。但实际操作中，由于救助金金额相对较小，通过法律程序追回救助金的成本往往会大于救助金本身，加之，对该种行为法律惩治力较低，因此，现实的可操作性不大。

5.流浪乞讨人员救助有待完善

国务院颁发的《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》对流浪乞讨人员的社会救助进行了规定，但在流浪乞讨人员具体救助过程中仍存在一定问题。

首先，缺少针对当地具体情况的政策文件。南海流浪乞讨工作遵循的政策文件来自国务院的管理办法（包括《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》、《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法实施细则》、《关于加强流浪未成年人工作的意见》、《救助管理机构基本规范》和《流浪未成年人救助保护机构基本规范》等政策法规）和广东省颁发的《广东省城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理规定》，而本区没有针对当地实际工作开展的文件。实际上，南海在具体开展流浪乞讨人员救助工作中遇到的问题和处理难题，需要该区有专门的政策文件来应对，以此促进应对能力的提高。

其次，对无法查明其自身及亲属身份或户口的流浪乞讨人员的救助工作困难程度大。这类成员主要因年老、年幼或者残疾而无法认知个体行为、无表达能力。对于这类人群，根据政策文件，理应由救助站上级民政主管部门提出安置方案，由省民政部门予以妥善安置，但是在南海实际救助的过程中，对于无法查明身份的流浪乞讨者，镇（街）负责人只能以群众身份将其送往救助站。此外，由于该项救助属于临时性救助，救助时间一般不超过十天。对于这类人类救助期满后的后续安置工作也存在困难。

6.工作队伍建设力度有待加强

人才队伍是社会救助工作高质量、高效率完成的有效保障。总体而言，南海社会救助工作队伍已初步建成，但仍存在以下问题。

其一，工作人员工作量大，心理压力大。南海从事救助的工作人员多身兼数职，包揽民政、计生等多项工作，工作量大直接影响工作质量的提高。此外，社会救助工作接触的是社会的弱势群体，是最为基层的救助工作，由于经常面对有身体和精神残障的工作对象，且工作体系内对于工作人员的心理调节机制不够健全，给救助工作人员造成了极大的心理压力。

其二，工作人员文化素质低、专业化水平不高。高素质、专业化工作队伍的建立是整个社会救助工作健康有序开展的前提和基础。面对社会弱势群体，救助工作人员不仅要有科学的专业知识引导、帮助其走出困境，而且需要相应的爱心和耐心，在照顾救济对象尊严、人格平等的前提下进行救助，避免施舍、恩赐等错误想法及态度。鉴于工作环境等原因，南海救助工作人员整体文化素质偏低，本科学历以上较少，基本没有受过专业培训，专业知识不足。

7.救助对象自我发展能力有待提高

对于外部支持和救助而言，救助对象自我能力的发展与提升在整个救助工作中更为重要。在实际救助工作中，救助对象个人发展能力方面主要存在以下几点问题。

首先，救助对象自我发展意识弱。第一，救助对象对救助存在认识偏差，主要有两种情况：一种是太要面子，不管多困难也不申请救助，无法借助社会救助平台摆脱贫困，贫困思维模式固化不利于脱贫；另一种情况则认为社会救助是一种权益，能争取上社会救助是个人能力，不考虑家庭经济情况、通过瞒报骗保等手段争取救助资格。第二，部分救助对象对社会救助依赖思想严重，自我脱贫意识差。部分救助对象在家庭收入发生变化后，对因救助工作的动态管理取消救助资格不满，认为损害自己既得利益，甚至与工作人员发生矛盾；还有部分救助对象因获救助而不参加工作，并拒绝相关部门提供合适的工作机会。

其次，缺少促进救助对象自我脱贫意识的环境与空间。第一，就业影响专项救助的获得。南海社会救助工作中，只有获得低保、五保等资格的救助对象才可以获取专项救助。而一旦就业，家庭收入即超过救助标准，即无法获得基本生活救助和其他专项救助，尤其对有疾病、子女上学的困难家庭而言，从理性角度考虑，不就业符合救助标准获得社会救助的资源比就业后取消救助标准获得的资源更多。第二，工作岗位性质无法满足救助对象的需要。各镇（街）为救助对象提供的部分岗位普遍存在离家远等问题，而许多救助对象需每天不定期回家照顾患病亲人，这类工作与救助对象自身情况不相符合，极大影响救助对象自我脱贫的积极性和主动性。

8.社会力量参与亟待加强

社会力量是对政府职能的重要补充，由于尚缺乏一定规范机制，南海社会救助工作中社会力量的参与情况亟待加强。

首先，志愿服务的非常规化。志愿服务多为学校学生的志愿活动和有关单位组织的志愿服务。志愿服务呈零散化状态，没有形成常规服务活动，发挥作用十分有限。其次，慈善力量的有限性。目前，南海登记在册的慈善会有桂中慈善会等23家，慈善会在具体工作执行中开展的慈善项目有限，且在区、镇（街）、村（居）三级之间的协调工作有待加强。此外，其他公益团体在社会救助工作开展中发挥的作用也十分有限。

（四）南海区社会救助发展的政策建议

1.完善相关政策体系

构建社会救助政策体系，必须立足系统思维、长远眼光进行总体规划和整体设计，要在制度层面搭建起统一协调的整体框架。

建立一套完善的社会救助政策法律体系，切实做到有法可依。在国家层面出台社会救助法，明确社会救助的定性与定位、制度体系、政府和部门责任、经费保障问题、公民权责、监督机制、救助程序、法律责任等，⁽³⁾为各省市社会救助工作的规范操作提供法律依据。各省市依法制定地方性法规，对社会救助相关问题进一步加以细化和明确。

完善与强化社会救助监督体系。实行行政监督、司法监督和社会监督三位结合的监督体制。⁽⁴⁾建立社会救助的专职监管部门，在推进行政内部监督管理的同时，强化立法机关对社会救助的监督，使各级人民法院等切实承担起法律监督责任。此外，推进政务公开，使公众了解社会救助制度运行情况，鼓励社会监督。由社会救助专职监管部门切实履行对救助工作总体运行的监督，保障救助工作有序进行。

健全社会救助工作管理体制。必须建立综合协调机制，整合救助资源，促进社会救助工作的良性运行。首先，统一政策、协调步伐、全面管理，改善地方分权式的社会救助管理模式。其次，转变政府职能，明确各级政府职责。中央政府制定整体规划，地方政府制定救助标准，区县级政府执行社会救助相关政策，三级政府分别承担相应财政责任。最后，从资格条件、申请审批、收入核定、分类施保、动态管理、退出机制等各方面作出规定，努力做到制度完善、规定明确、有章可依、便于操作。

2.整合相关部门资源

目前，我国社会救助的主要职能集中于民政部门，形成了各级政府牵头，民政、社保、财政、教育、卫生、建设、司法、住房、残联、妇联等职能部门和群众团体为成员的社会救助工作领导体系。⁽⁵⁾虽然明确了民政部门的牵头地位，但由于缺乏明确法律依据和存在部门利益阻隔，这种“多龙治水”的工作格局始终没有从根本上得到解决。分散化工作状况不仅增大了社会救助管理成本，降低了工作效率，而且不利于满足救助对象需求，影响社会救助事业的健康发展。

因此，应加强民政、社保、财政、教育、卫生、建设、司法、住房、残联、妇联等相关部门的沟通与合作，将各部门资源整合成救助合力，集中力量推进社会救助工作的开展；依托部门资源，探索建立居民家庭收入信息共享系统。通过与公安（户籍和车辆管理）、人力资源社会保障（社会保险）、住房城乡建设、金融、工商、税务、住房公积金等部门和机构的合作，有效利用以上政府部门及有关机构的数据，逐步形成信息共享、相互配合、协调运作的长效工作机制，成立处理公共事务的综合服务平台，建立科学、高效的收入审核信息平台，为核定社会救助申请人家庭收入和家庭财产提供合理依据，促进社会救助工作的有效开展。

3.推进人才队伍建设

当前，人才队伍建设的总体水平与社会救助快速发展的需求相比仍存在巨大差距，推进人才队伍建设是整个社会救助工作健康有序开展的前提和基础。

（1）健全人才体制机制。健全人才培养、评价、流动、激励机制，⁽⁶⁾规范准入机制，强化培训，择优上岗，为吸引高素质人才、保证人尽其才提供良好的环境。

（2）优化人才队伍结构。当前，社会救助人才结构和布局极不合理，基层人才尤其短缺。应引导优秀人才向基层流动，使社会救助工作的基层人才队伍短缺现象得到改善。

（3）重点建设三支队伍。其一，社会救助工作行政服务队伍。社会救助是一项覆盖广、工作量大、政策性强的工作，需要一支长期稳定、高素质、高效率的人才队伍。从服务群众的角度，提供高质量服务。其二，社会救助社工人才队伍。社会工作专业人才具有社会工作专业知识和技能，能够为社会救助领域直接提供社会服务。通过规范市场机制、促进政府多渠道购买社工服务的方式，促进社会工作在救助工作中规范化运作。其三，社会救助志愿者人才服务队伍。志愿者是一支强大的服务力量，是社会救助多层次服务体系的重要力量。应加强对志愿者队伍的组织管理，充分挖掘、调动、发挥志愿者资源，吸引志愿者队伍参与进社会救助工作中。

4.增强救助对象自我发展能力

社会救助的基本目标即帮助处于困境的人摆脱困境、改善生活状态、保障生存权。但是，外部支持必须依靠救助对象自我能力的提升得以实现，促进救助对象自我脱贫能力的提升是关键因素。开展社会救助工作，要从以“消除收入贫困”为目标向“消除能力贫困”为目标转变。

首先，树立发展型救助政策理念，促进教育带动脱贫。救助家庭存在文化素质低的普遍现象，而子女的教育开支也部分增加了家庭的贫困程度。但是，这种短期现象不能否认子女受教育的作用，要立足长远，通过子女受教育来提升文化素质、获得就业机会，从而改变贫困状况。这既是消除贫困的关键途径，也有利于保障困难家庭子女受教育的公平性，从而实现救助工作可持续性。

其次，消除贫困状况，通过就业带动脱贫。临时性的物资救助不是长久之计，通过提升个人素质促使其获取稳定收入才是关键。因此，促进救助家庭提升就业能力、推进救助政策发挥造血功能极为重要。其一，开展定向就业培训。针对协议单位用人需求，开展就业培训，实行培训合格即持证上岗制度，从而为救助对象提供就业岗位，创造就业机会。其二，开发公益性岗位。根据救助对象对于离家近等需求，在居民小区及周边地区开发非全额用工岗位，实行四到六小时轮班制，在享受救助的同时，家庭收入得以增加。

再次，发挥救助治本之策，由“济贫”向“防贫”思想转变。社会救助作为社会保障中最基础的制度，以“济贫”为目的，但不能忽略的是，“防贫”才是从源头上抓起的治本之策。人皆有惰性，因而在制度设计上要使受助人承担一定责任，抑制懈怠、懒惰的消极思想，激发其潜能，提升脱贫能力。⁽⁷⁾

最后，扶贫先扶志，帮助救助对象树立脱贫信念。其一，加大政策宣传力度，鼓励贫困者树立以诚实劳动为荣、不劳而获为耻的观念，不应把社会救助作为依赖，引导贫困居民养成积极、健康的生活态度。其二，树立贫困并不可耻的观念，鼓励提升自救能力，将积极向上的人生信条普之于众。促进社会成员通过个人努力和辛勤劳动，实现生活富裕。宣传社会成员勤俭持家的生活理念，不铺张浪费，面对困难，发挥家庭功能，共渡难关。

5.建立社会互助机制

开展社会救助工作，除发挥政府职能、增进救助对象自我发展能力外，还应动员多方社会力量参与，建立社会互助机制。

首先，倡导发挥群众作用。中国是一个家庭关系、社群关系色彩浓厚的国家，血缘、地缘等因素在家庭发展中发挥着重要作用。开展社会救助，应充分利用这一因素。例如，在救助工作审批过程中，应发挥基层组织了解民情、反应迅速的特点，充分调动社区居委会参与救助管理工作的积极性，并运用群众熟悉情况等因素发挥其监督作用；在实际救助工作中，也应促进群众帮扶机制的形成，为救助对象构筑非正式支持网络，促进其脱贫能力的提升。

其次，鼓励、支持、培育民间组织、慈善机构开展流浪乞讨人员等救助工作，既可采取项目合作方式，又可探索实行政府购买服务方式。民间组织的灵活性较强，可以弥补政府部门的规章性，使整个社会救助制度更加完善。在社会救助的提供方式上引进专业社会工作方法，实行实物救助与服务救助相结合，消极救助和积极救助相结合，提高社会救助能力。

此外，建立多元筹资机制，形成社会互助网络。引导社会力量进行社会救助的资金投入，弥补政府在资金方面的不足，将多元社会资金整合成帮扶救助对象脱贫的重要资金力量，促进救助对象实现脱贫。

（五）南海社会救助发展的具体建议措施

南海社会救助发展的总体目标是建立健全社会救助政策和制度体系，造就一支结构合理、素质优良的专业人才队伍，建立社会自助互助机制。

1.健全社会救助政策和制度体系

（1）进一步完善政策法规。在该区原有社会救助体系基础上，进一步出台关于流浪乞讨人员救助的规范性文件、关于心理救助的规范性文件，完善救助制度建设；明晰救助双方职责，促进救助工作的顺利开展。

（2）进一步推进法律援助的具体实施。在《佛山市南海区法律援助实施办法》基础上，切实推进法律援助的实施，以保障经济困难的公民享受平等的法律保护。

（3）提高低保救助标准，辅之应急补贴/救助。根据经济发展状况及物价上涨水平，将低保、五保救助标准由390元/人/月上调至490元/人/月，每年1月份根据上一年经济发展及物价情况进行一次标准调整。此外，进一步切实履行基本生活费用价格指数上涨与低收入居民临时生活补助联动机制，当月基本生活费用价格指数上升幅度达到或超过3％，即启动该机制，为登记在册的低保、五保对象发放生活补贴，切实实现“低保标准一年一调，应急补贴一月一调”。

（4）扩展医疗救助内容与范围。扩展医疗救助项目，将常见慢性病（高血压、糖尿病等）由门诊治疗进一步扩展至住院治疗；提高对普通病种的门诊治疗，避免困难人群小病拖大病、因病返贫现象的发生。扩展医疗救助范围，将医疗救助医院、门诊由局限于镇（街）一级扩充至区一级。

（5）加强救助宣传。第一，重视电视广播等媒体渠道的宣传工作，在南海、各镇（街）电视台定时宣传社会救助政策文件及救助工作的开展情况。第二，重视基层社区宣传工作的开展。定期将救助政策文件通过宣传栏张贴、宣传册印发、社区广播、社区宣传片播放、工作人员上门讲解等形式传达给基层群众。第三，重视公共场合的救助宣传。借助公交车站牌、扶手和车身、路牌标示等人们易于接触的地方，以漫画等轻松的方式进行救助工作的宣传。第四，办理社会救助专刊，及时散发给群众，增强宣传效果。

（6）进一步完善社会救助信息数据库。在该区已经建立的关于低保、残障人士、老年人、优抚对象等特殊对象的数据库的基础上，进一步完善数据库。重点实现数据库的更新性和共享性，以保证医疗机构等及时掌握最新救助信息库，促进对救助对象的应保尽保，避免重复救助或漏救现象，实现动态管理，使救助工作更公开、更规范。

（7）建立居民经济状况核对中心，完善居民家庭收入信息共享系统。居民经济状况核对中心以家庭为核对单位，与民政、人社、税务、房管、人行、公安等多个部门和单位之间建立“电子比对专线”，结合本区城乡居民就业形态、收入类型多元化及社会保障项目的相关要求，核对工作由过去单纯的“收入”扩大为“经济状况”，其他可支配收入、财产都在核对范围之内。在特定情况下需核对其支出。为保障个人隐私，收入核查通过申请人个人授权方式进行申请核对。并随之建立诚信档案管理，虚报申请经查实的，五年内不能申请区内各项社会救助。

（8）进一步规范动态管理工作。对收入减少符合救助标准的对象及时进行救助，将收入增加不符合救助标准的对象退出救助。对于不符合救助标准却与工作人员进行冲突的，给予适当警告，有严重行为者交由公安部门处理，并将其纳入救助黑名单，一年内不给予救助。

（9）切实提高救助效率。首先，规范审批程序。进一步规范个人申请、村级初审、镇（街）审批、区级监督管理的救助执行程序。其次，减缩审批时间。村级每周初审，并将初审结果每周一次上报镇（街），镇（街）由每月审批缩减至每周审批，根据村级上报结果于一周内公布审批结果。力求将每次救助申请事宜于两周内确定结果，以最高效率为救助对象缓解困难。

（10）注重对救助对象的隐私保护。在当前救助工作必须公开的前提条件下，尽力加强对救助家庭子女的隐私保护。在提供该区困难救助证明的前提下，确保区内学校及区外所能协调的学校，不公开救助家庭子女的助学救助信息，以最大限度保护青少年学生的权益。

（11）加强救助资金管理工作。设立社会救助资金专门账户，实行专款专用。

（12）设立南海社会救助领导小组办公室，成立南海社会救助领导小组，负责统筹管理政府与社会的救助资源，综合协调制定相关救助政策和措施，监督指导相关部门落实各项救助政策。明确职责，合理分工，专门监督社会救助工作的整个运行体系。

2.健全人才队伍体系建设

（1）壮大救助工作人才队伍。首先，进一步实现区、镇（街）、村（居）三级人才配置体系，各级均配备专职工作人员。每镇（街）配备至少两名救助工作协管员，负责专职开展社会救助工作的日常管理，并监督指导各村（居）开展工作。协管员由区统一招聘和培训，保障社会救助工作的规范开展和区级有效的管理及监督。规范基层人才配置工作，每村均配置一名专职救助工作人员。其次，通过政府购买服务方式引进社会工作人才，使其发挥自身专业优势，为救助对象提供专业服务。

（2）优化救助工作人才结构。首先，加大基层工作人才配置力度，实现区、镇（街）、村（居）三级人才的金字塔结构；最后，加大对农村救助工作人才的培养，统筹城乡人才发展；最后，进一步吸纳专业性强、经验丰富的人才进入救助工作队伍，优化专业结构和能力结构。

（3）提高救助工作人才素质。首先，健全工作人员的薪酬保障机制，根据工作量及所承受的压力合理确定薪酬水平和福利待遇；其次，提高工作人员准入门槛，通过考试、专业筛选、经验考察等各方面的综合素质考察聘用工作人员；最后，增加对在职工作人员的继续教育与培训，进一步促进其综合素质的提高。

（4）健全救助工作人才管理体制。首先，制定人才管理条例，建立健全人才信息披露、专业督导、服务评估、行业自律、继续教育、违纪处置、职业道德规范等配套制度，明确人才的职责权利、规范职业行为，形成科学化、制度化、规范化的专业人才发展环境。其次，完善人才评价、激励制度。建立健全以聘用合同和岗位职责为依据、以工作绩效为主要内容、以服务对象满意度为基础的考核办法。对考核优秀的人才实行薪酬奖励、晋升、培训、获得荣誉等形式的奖励。

3.建立社会自助互助机制

（1）加大宣传力度，倡导贫困者发挥自我救助精神。通过电视、广播、报纸、宣传册、宣传栏等各种途径倡导以诚实劳动为荣、以不劳而获为耻和“贫困并不可耻”的观念，鼓励社会成员通过个人努力和辛勤劳动提升自救能力。

（2）创造就业机会，提高就业能力。

第一，开发公益性岗位。

首先，与本区内有用人需求的单位签订协议，对接纳救助对象的单位实施税收优惠政策。其次，针对协议单位用人需求计划，开展定向免费就业培训，实行培训合格即持证上岗制度。再次，根据救助对象个人及家庭情况、个人就业意愿安排就业岗位。注意，以上公益性岗位所得工资为享受救助的增量，不影响被救助者对社会救助的享受，从而避免“因就业而影响享受低保”情况的发生。

第二，集中安置与分散安置相结合。

首先，集中安置残障人士就业。多形式、多渠道鼓励社会力量开办福利企业，给予税收优惠促进其发展；进一步扶持镇（街）开办工疗站，解决残障人士的就业问题。其次，分散安置残障人士就业。进一步推进南海各机关、团体、企业、事业单位和民非组织切实执行按1.5％的比例安排残障人士就业，用人单位安排残障人士就业达不到规定比例的，缴纳残障人士就业保障金。

（3）加快推进政府购买服务进程。通过购买服务的方式开发公益性岗位，制定公益性岗位工作人员管理办法。

（4）增强教育救助，切实保护救助家庭子女受教育权利。为救助家庭子女就业提供优惠条件，切实推进教育带动脱贫。

（5）发挥群众作用。促进社区内部群众帮扶机制的建立，借助邻里、亲友等非正式力量，扩展救助对象的支持网络，增加其就业机会，促进其脱贫能力的提高。

（6）促进慈善发展。首先，规范慈善管理。使镇（街）、村（居）级慈善会在区慈善会的龙头指导下，依次进行规范化组织和运作，并受区慈善会的统一管理与监督。其次，扩展慈善项目。除基本生活、教育资助外，发挥慈善会在医疗及精神生活方面对救助对象的资助。最后，鼓励社会捐助。开展公益性活动以鼓励社会捐助，形成多元筹资模式。

（7）促进志愿服务规范化。首先，对志愿团体进行规范化管理，促进志愿活动的常规化举办。其次，推动志愿团体在扶贫济困、助老扶弱、法律援助、应急服务、心理疏导、社区矫正等方面提供多方位的社会志愿服务，进一步促进志愿作用的发挥。

【注释】

(1)全国社会工作者职业水平考试教材编写组：社会工作实务（初级），中国社会出版社，2010年。

(2)宋剑明：论我国社会救助制度，硕士论文，湘潭大学，2003年。

(3)代恒猛：社会救助政策的转型与整合——北京经验，当代世界社会主义问题，2009年第2期。

(4)林闽钢：中国社会救助体系的整合，学海，2010年第4期。

(5)唐丽娜：中国社会救助制度发展的战略分析，科技管理研究，2011年第15期。

(6)民政部关于印发《全国民政人才中长期发展规划（2010—2020年）》的通知，2011年10月9日，http://www.mca.gov.cn/article/zwgk/fvfg/zh/201110/20111000185430.shtml

(7)雷璟程：从国外社会救助政策看我国城镇“低保”边缘群体的保障政策，劳动保障世界（理论版），2011年第8期。