上海文化发展基金会调研报告

为开展“财政以基金方式支持文化发展研究”课题，2007年8月7～8日，财政部科教文司文化处副处长宋文玉率课题组一行6人，赴上海进行为期两天的专题调研。调研期间，课题组与上海文化发展基金会，上海市财政局、宣传部、博物馆、美术馆等单位和机构的负责人进行了专题座谈。

一、上海文化发展基金会的概况和运行机制

上海文化发展基金会（以下简称基金会）成立于1986年11月，是国内首家区域性文化基金组织，也是我国改革开放早期成立的基金会之一。基金会成立之后，先后资助了包括上海艺术博览会、白玉兰戏剧表演艺术奖等10多项大中型文化项目。2003年3月，随着文化体制改革试点的展开，上海市委、市政府决定对基金会进行重大改革，完善、规范了资助模式和运行机制，重新确定自身定位，强化对公益文化的资助功能，在市委、市政府的指导下，以政府委托财政资金的方式，按照“公平、公正、公开、规范”的原则，面向全社会开展公益性文化项目资助、奖励、扶持贷款和（影视）投资（资助）。

基金会是经上海市民政局核准登记的基金会法人，现有事业单位编制10人，下设专家评审办公室、基金会办公室、资助项目监管办公室和一个民办非企业单位东方文化发展中心。专家评审办公室负责对申请资助项目的评审、基金会办公室负责对获资助项目的拨款和财务结算，监管办公室负责资助项目的监督和管理，形成了资助项目的“评”“拨”“管”三者分离的运作机制。东方文化发展中心负责基金会工作人员养老金的缴纳工作。基金会办公室下设外联部、财务部、项目部和内部刊物《东方文化观察》（见图1）。

图1　上海文化发展基金会组织机构图

（一）基金会形成了以政府委托资金投入、公益性资助为主的运营模式

基金会的资金来源主要有以下三个方面：一是政府委托奖励的资金；二是社会捐赠的资金；三是与海内外其他基金会的协作资金。

在所有的资金来源中，政府资金占绝大部分比重。在2003年基金会改革中，上海市政府以委托方式给基金会注入资金2亿元，此后每年投入1．5亿元，截止到2006年年底总投入为5亿元。同时，基金会面向社会筹集资金的能力也大大提高，手段也日趋多样化。1986年到2002年，上海文化发展基金会筹集资金仅为394．3万元。2004年募集资金为2000万元，其中现金1100万元，接受艺术品捐赠价值850万元。2005年募集现金5900万元，2006年为4068万元，三年合计约为1．2亿元，为改革前的30倍。与此同时，基金会还接受一大批国内外著名的艺术品捐赠共计152件，其中包括罗丹的名作《大思想者》、韩国艺术家金善球根据中国飞人刘翔的主体形象创作的雕塑《中国之翔》、荷兰艺术家吴静茹的雕塑《真善美》等。

基金会形成了以公益性支出为主的分类资助模式。基金会根据项目的具体情况，按照直接资助、推广资助、配套资助和延伸资助等四种不同类型对项目实施分类资助。在项目的资助类型中，公益性支出占有重要的比重。以2006年为例，在资助支出中，占第一位的是公益性支出（16．99%），其次是扶持贷款贴息资金（12．36%）和扶持贷款质押（12．51%）（见图2）。

资料来源：根据上海文化发展基金会2006年年报数据整理。

基金会以政府资金委托方式，面向全社会开展文化项目资助，这在全国尚属首创，并且在实践中也收到了良好的效果，2004年至2005年，基金会资助的项目超过1．4亿元，在获得资助的项目中，产生如京剧《贞观盛事》、电影《鲁迅》、周秦汉唐文明大展、巴金文献资料整理工程等一大批质量上佳、影响广泛的优秀作品。

（二）建立了以专家为核心、专业机构广泛参与的决策与资助机制

从2004年开始，基金会接受政府委托，面向社会开展公益性文化资助。截止到2006年12月，基金会共资助1162个项目、单位和个人，资助总金额达到3．14亿元。

1．建立以专家为核心的三级审核制度，实施阳光操作

基金会建立了由200多位专家组成的评委库，主要是由在文化艺术领域具有较高文学艺术造诣和学术地位的专家与熟悉文化管理、文化市场并具有实践经验的管理者和学者组成。每一个获得资助的项目都需要经过资格认定、专家评审和审定委员会审定三轮投票，最后上报上海市委宣传部审核，并且每次评审随机抽取专家，确保“公开、公平、公正”，同时也杜绝了拉关系、走后门的现象。采取资格认定、专家评审和审定相结合的三级评审制度，确保了评审结果的科学性和公信力。

同时，基金会建立和健全了信息发布机制、申报受理机制、评审决策机制和签约实施机制。如基金会的《年报》发布制度，基金会在每年的上海市文学核心界联合会代表大会和上海大剧院的重要演出现场向公众免费发放《年报》，公布所有资助项目和资金的运作，通过社会监督来推动文化事业的发展。通过这一系列机制建设，基金会对一大批文化艺术项目的资助产生了积极的影响，一批思想性、艺术性、原创性强的作品不断涌现。如电影《鲁迅》《三峡好人》，电视剧《亮剑》《诺尔曼·白求恩》，动画片《勇士》，京剧《王子复仇记》，全本昆剧《长生殿》，话剧《秀才与刽子手》《红星照耀中国》，民族交响乐《上海回响》等一批有影响力的作品呈现在观众面前，基金会资助项目的引领作用和资助效能不断得以体现。

2．通过会计事务所和商业银行的综合评估，对具有市场潜能的文化项目实施担保和质押贷款，实现扶持方式的创新

2005年下半年，基金会推出了一种全新的项目扶持方式——文化项目扶持贷款，引导金融资本向文化项目倾斜。在操作过程中，基金会引进商业银行、会计师事务所等中介机构，运用现代金融品种和金融工具，以担保和质押两种模式给予支持，并给予一定比例的贴息来鼓励文化项目的开展，开辟了一条新的投融资模式。

基金会以自身的信誉担保和少量资金质押，带动银行大笔资金进入文化领域，扩大了项目融资渠道，利用契约型、市场化、资本化的文化扶持贷款模式，使银行融资成为文化项目投资的新形式，积极有效地发挥了融资和带动社会资本的引领和中介作用。

3．与投资公司合作，对文化项目进行资助

对于通过专家评审的影视剧、舞台剧项目，基金会采取了以投资形式给予扶持的资助模式，即先委托上海市委宣传部所属的精文投资公司对该项目进行投资，当项目投资无法收回成本时，对该项目无法收回的成本部分转化为资助。同时，对一些优秀剧目的资金存在重大缺口时，基金会也会给予一定的资助。这一模式主要是针对市场化程度较高的影视剧项目，这样即可以保证主旋律的影视项目和优秀影视项目创作的资金需要，又可以使该项目尽可能获得较大的市场效益，减少资助成本，提高基金的利用效率。截止到2007年，基金会共资助47个影视、舞台剧项目，总金额为7143．25万元，其中约有17%的作品在国内各类评比中获奖。

4．强化资金账户管理，建立相互制衡的资金拨付机制

对于市政府每年委托基金会资助公益文化的资金，基金会建立了专用账户。上海市委宣传部作为业务主管部门，对该账户进行监管。政府委托资金专用账户由市委宣传部财务室和基金会财务室共同管理，任何单独一方都无法动用该账户资金，每一笔资金的划拨必须有三样凭证：一是基金会专家评审委员会的审定委员会投票通过的资助项目清单；二是市委宣传部对资助项目审核批准的批复件；三是由基金会专家评审办公室主任、基金办公室主任和审定委员会主任三人同时签字的资助项目清单。通过强化资金管理，使政府资金始终处于可控状态，确保了政府委托资金的安全可靠。

（三）树立服务意识，加强制度建设，对资助项目实施分类监管

基金会在工作中意识到，资助项目的目的是培养项目责任主体的诚信意识，保障项目按预期目标顺利完成，所以在工作中要树立主动服务意识，实现与项目方的良性沟通，通过强化主动式服务理念和人性化的服务方式，改变以往与项目之间单向的沟通模式，注重与项目方的互动交流。通过换位思考，改变了以前“挑毛病”“矮化”项目方运作能力的基调，以换位思考来体谅项目方的难处，针对项目方运作中遇到的难题，主动联系监管咨询专家和专业机构对项目进行把脉，提供咨询和解决问题的方法。监管办公室通过推广项目监管新理念，以激励相容，化监管为服务，把人性化的监管融入到工作的各个环节，使资助项目实现社会效益的最大化。

1．建立健全文件制度

基金会监管办成立之后，制定了资助项目监管系列文件，明确规定了监管办法、监管流程，并要求项目责任主体填写《资助项目责任主体承诺书》《资助项目进度报告表》《资助项目实施情况问询表》《资助项目月／季度收支统计明细表》和《资助项目成果报告书》等一整套文件，并采取专业化数据分析监管的模式，建立了对资助项目分类后实施重点监管、适度监管、信用监管和后延监管等多级监管体系。

2．建立专家和专业中介机构参与监管制度

基金会聘请了90余位在文化艺术领域既有较高学术地位，又对文化市场运作熟悉的专业人士，组成了资助项目监管专家库，负责对项目进行定位分析，提出监管方案。基金会还联合中外影视服务公司、文化咨询公司、会计师事务所和律师事务所等专业机构，以量化形式对资助项目实施监管，做到定性与定量分析相结合，确保所有的监管数据和结论的专业性、权威性。

3．建立监管信息制度

基金会目前正在联合专业咨询公司打造资助项目动态监管系统，该系统将通过大量数据材料进行累积和整合，对各类指标进行分析、统计，对资助的项目出现的问题实施预警提醒，从而建立了对资助项目的监管信息制度，及时了解项目的运作进程，促使整个监管过程更加规范有序。同时，资助项目的动态监管系统包括诚信档案自动记录功能，确立了科学量化的资助项目责任主体诚信档案数据，将诚信档案数据作为专家评审项目时的重要考虑要素。

4．建立分类监管机制，规范资金使用，保证资金安全

根据监管办公室对项目运作的评议情况，基金会按照重点监管、适度监管、信用监管和后延监管（见图3）四大类对于资助项目进行分类监管，确保政府委托资金的规范合理使用。基金会监管办公室联合专业机构和监管咨询专家，对容易出现不规范现象的影视、舞台剧投资项目和群众文化类资助项目实施了重点监管，以解决项目运作中存在的中途停止、进度缓慢、内容缩水和配套资金不到位等问题。主要应对措施有：一是通过对项目责任主体强化信用评级和发放律师询问函，以提高项目主体履约意识；二是强化项目财务结算制度，严格监管资金的投入和回收两个环节；三是建议对影视、舞台剧的制作改投资为扶持贷款方式，借助银行的监控及还款机制，提高投资项目的还款率。据监管办公室统计，截止到2007年6月，共有27个资助项目责任主体因严重违反项目资助协议，分别受到不同程度的处罚。其中13个项目被追回资助款共计320．28万元，7个项目被停止拨付后续资助款共计687．54万元，7个项目被延缓拨付资助款共计680．5万元，共涉及资金1688．32万元。

图3　资助项目监管主流程

资料来源：上海文化发展基金会2006年报。

二、基金会运作中存在的问题

总体来看，近几年来基金会通过一系列改革和制度建设，探索出了一条促进区域公益性文化事业发展的新路子，取得了积极的成果。但由于政策环境不配套、文化市场机制发育不充分等原因，基金会在发展中还面临一些亟待解决的问题。

（一）运作缺乏政策和法律依据，具有过渡性质

目前我国还没有关于非政府机构可以接受政府资金的相关政策和法律规定，因此，作为上海市宣传部下属的基金会，也同样缺乏政策与法律依据。目前国家发布的《基金会管理条例》只是明确了基金会运作的基本框架，而对于基金会的监管以及相关活动的管理在法律上依然是一片空白。在调研过程中，基金会负责人认为，就目前情况而言，基金会仍然具有过渡性质，不仅与国际上通行的基金会管理体制有着明显的差距，而且自身制度建设也处于摸索之中。此外，基金会已经积累了1个多亿的沉淀资金，对于如何使用这笔资金，以及本金和利息的关系，都缺乏明确的规定。

（二）监管制度有待进一步完善

2006年度，基金会资助项目监管办公室对部分违约项目采取了不同程度的处罚措施，共追回资助款115．4万元，停止拨付后续资助款50．538万元，延缓拨付资助款291．9万元。这既反映了基金会在监管方面所做的卓有成效的工作，也反映了在事前监管与过程监管方面存在着一些漏洞。由于项目从申报到拨款的时间较长，大部分资助项目在签约拨款时就已经实施完成，所以只能进行事后监管，这也违背了基金会资助的初衷。所以对于如何加强事前监管和过程监管，充分发挥专家与中介机构在这一领域的作用，仍然值得研究和探讨。此外，由于国有文化企业不能在基金会设立专用账户，所以对这些单位的监管也存在着盲区。

（三）著作权管理存在着盲区

由于基金会的公益性资助性质，基金会对于所资助项目的最终成果并不拥有著作权，但在实际操作中，部分项目的著作权却可以基金会的名义用来进行质押贷款，这说明在项目资助期间的著作权管理和界定存在着盲区。此外，对于基金会扶持项目的著作权收入是否可以作为基金会收入来源也亟待提上议事日程。

（四）公益性和产业性文化的界限难以界定

目前基金会对于文化项目的资助，既有文化事业领域的公益性文化项目，也包括影视剧拍摄、演出等文化产业项目，并且在实际操作中没有明确的界限。单纯以是否营利作为判断文化事业与文化产业的标准，在实际操作中缺乏具体的量化标准和可操作性。特别是将文化事业与文化产业按照同一标准进行监管，在实际中也出现了不少问题。根据基金会提供的资料，影视剧项目的违约情况最严重，成为基金会的重点监管对象。探索不同性质的文化项目的资助与监管模式，一直是基金会重点探索的问题之一。

（五）财税政策支持的力度偏小

目前，国家鼓励社会各界向文化事业捐赠的政策只有国发〔2000〕41号《国务院关于支持文化事业发展若干经济政策的通知》，其规定：“社会力量通过国家批准的非营利性公益组织或国家机关对宣传文化事业的捐赠，纳入公益性捐赠范围，经税务机关审核后，纳税人缴纳企业所得税时，在年度应缴纳所得额10%以内的部分，可在计算应纳税所得额时予以扣除；纳税人缴纳个人所得税时，捐赠额未超过纳税人申报的应纳税所得额30%的部分，可从其应纳税所得额中扣除。”这样的免税政策不足以调动企业对文化捐赠的积极性。目前，针对慈善类基金会捐赠的税收减免政策远远比文化类基金会的政策优惠。

三、启迪与思考

（一）推动基金会相关立法及配套政策出台，规范基金会管理

截止到2006年年底，全国有各类基金会1144个，其中公募基金会795家，并且有加速发展的趋势。^[1]而针对基金会的管理条例只有2004年6月1日生效的《基金会管理条例》，由于法制建设滞后于实践的发展，基金会的管理运作只有依靠自我规范和自我约束。在文化领域，由于基金会对于文化项目的扶持的灵活与高效，将政府引导与市场调节功能很好地结合在一起，特别是在公益性文化领域，对于政府不宜直接干预的领域，基金会作为中介组织，既可以贯彻政府的意图，同时也可以通过自身的协作平台，进行广泛的交流与合作。对于这些问题，目前并没有相关的立法进行规范。对于国家财政出资设立的基金会，尤其需要规范资金的使用，进行科学、规范的管理。为此，建议通过专项调研，并出台相应的政策措施，以有利于基金会的健康、有序发展。

（二）多个机构联动，扶持基金会的发展

文化类基金会的运作涉及民政、文化、财政、宣传、审计、工商税务等政府机构。从目前来看，对于社会捐赠来源的合法性以及税收等优惠缺乏相关的规定，同时在操作中由于部门之间政策的不衔接，一些现存的规定难以落实，制约和影响了基金会的发展壮大。建议在基金会设立过程中，加强与相关部门与单位的协调，通过“一揽子政策”，促进基金会对于公益文化事业的支持。

（三）协调基金与专项资金的关系，实现二者在功能上的互补

以专项资金方式推动公益性文化事业的发展，具有专款专用、时间短、见效快的特点，是以行政干预弥补市场失灵的重要方式，但是在实际操作中，专项资金存在着形式单一、条块分割、覆盖面窄、以行政手段替代市场配置文化资源等不利影响。目前，以基金会组织推动公益文化事业的发展已经是一种国际通行的做法。上海文化发展基金会的经验表明，以基金方式支持文化事业发展，充分发挥专业人士和机构的作用，通过制度监管提高文化资源的配置效率，无论在理论和实践上，都是可行的。在现行体制下，需要协调文化基金与专项资金的关系和作用，在我国财政公共化改革的过程中，引入成本一收益分析，通过文化基金会的方式，借助专业机构的作用，提高财政资金的使用效率，实现与专项资金在功能上的互补。

（本文是财政部教科文司委托课题“财政以基金方式支持文化发展研究”的阶段性调研成果，由作者与国家发改委经济体制与管理研究所副研究员张志强合作撰写，发表于2008年度《文化蓝皮书》，社会科学文献出版2008年2月出版，获国家发改委宏观经济研究院2008年度优秀调研报告三等奖）

【注释】

[1]《中国非公募基金会调查》，《公益时报》2007年7月17日。