从社会救济到社会救助

从社会救济到社会救助_从观念到制度：公民社会权利的实现：以民政福利为例

一、社会救助概念

（一）社会救助特征

在现代福利国家，社会救助是国家和社会组织为社会中处于困难状态的人口或有特殊需要的人口提供帮助的一种形式。^[2]在我国，学界对社会救助的定义主要是从其济贫功能出发的，强调了社会救助的“安全网”作用，如郑功成指出，“社会救助是指国家与社会向由贫困人口与不幸者组成的社会脆弱群体提供款物接济和扶助的一种生活保障制度”^[3]。江亮演在定义社会救助时，还强调了造成救助对象原因的非个体性因素，“社会救助乃是因个人或团体（家庭），遭遇到不幸事故，如天灾地变、人祸、个人因素、经济因素、不良社会风气、政治制度、社会制度以及人生过程中所必须经之鳏寡孤独等理由，必须由他人来救助，以保障其生活的一种措施”^[4]。也有学者认为，社会救助不仅仅具有济贫功能，它还是实现公民社会权利的重要保障制度。“社会救助是当社会成员由于各种原因陷入社会生活困境或无法伸张其权益时，由国家和社会按照法定的程序和标准向其提供现金、物资或其他方面的援助与支持的一种制度安排，这种制度安排旨在保障社会成员的基本权利，促进社会的和谐稳定。”^[5]《中国社会工作百科全书》则结合我国民政救助制度将社会救助定义为，“国家和社会对无法定义务抚养人、无劳动能力、无生活来源的老年人、残疾人、未成年人，或者因天灾人祸造成生活困难、不能完全保障基本生活的城镇无业居民和农村村民给予的接济和帮助”。稍有不同的是，Goodman认为，社会救助“以家计调查为基础，以现金或实物为支付形式，通过资格条件审查将给付目标定位于那些处于低收入阶层或低于类似收入门槛线的个人或家庭的援助”^[6]。结合上述不同的定义，社会救助应该具有以下几个特征：

第一，社会救助对象具有选择性。因为社会救助只有在公民因个人的、社会的原因导致最低生活水平无以维系时才能启动，所以它的一个显著特征就是，除了一些特殊群体的项目，大多数救助项目需要主管部门对受助者财产和收入进行审查，一般来说，这主要包括家庭收入、家庭成员就业情况、物价水平、住房条件等。原则上，所有社会救助项目都需要进行“家计调查”（家计调查、收入调查、收入关联和财产调查），实践中，对特殊群体的救助项目有时不需要家计调查，是因为这些群体贫困发生率很高，即使不进行调查也不会弄错。通常情况下，其他社会保障制度没有像社会救助那样有严格的资格审查，如一些社会福利，只要出示相关身份证件或支付一定的费用即可享受，不需要事先向有关部门提出申请，社会保险也一样，只要符合相关的条件就可以自动享受。

第二，社会救助的无偿性。贫困是任何社会和时代都存在的社会现象，与传统社会相比，现代社会的贫困往往是由个人以外的原因造成的，因此，国家和社会就负有帮扶的责任和义务。国家通过社会救助向陷入贫困的公民提供物质帮助，只要公民达到国家划定的贫困线，就有资格接受无偿救助，不需要事先缴纳费用。相比之下，其他社会保障在一定程度上强调权利和义务的对等性，例如，社会保险只有先缴纳保险费（义务），才有权利领取保险金，即使在有的社会福利设计中，也需要以缴纳一定的费用为前提。对于受助者而言，这是公民的基本权利，受法律保护。

第三，社会救助目标的基础性。社会救助和其他社会保障的另一个不同是，社会救助主要着眼于现实贫困，是为已经陷入贫困的那一部分人提供生计维持，其主要目标是建构社会“安全网”，在社会保障中起基础性作用。从社会政策起源来看，社会救助是社会政策的源头，随着社会政策的发展，社会保险在社会中的作用越来越大。但是，在任何时候，只要贫困没有消除，社会救助就不能忽视，因为只有底层的安全才能保证社会稳定，才能追求高品质的社会福利。需要指出的是，由于意识形态和发展程度的差异，世界各国对社会救助最低标准的确定存在差异，一些发达国家认为，最低生活既包括最低物质生活维持，也包括最低的精神和文化生活，相比之下，发展中国家基本倾向于最低物质生计维持。

（二）社会救助与社会救济的区别

在我国，社会救助有时与社会救济概念相混淆。“社会救济亦称社会救助，是国家通过国民收入的再分配，对因自然灾害或其他经济、社会原因而无法维持最低生活水平的社会成员给予救助，以保障其最低生活水平的制度。”^[7]实际上，这是两个完全不同的概念。在英语中，社会救助对应的是“social assistance”，强调的是“扶助、支持”，而社会救济对应的则是“social relief”，内含“摆脱痛苦”的意思，前者更多体现了现代社会权利理念和国家责任理念，而后者则主要源于施舍、慈善理念。

关于社会救助与社会救济之间的差别，我国很多学者都做了详细的论述。姚建平认为，社会救助与社会救济的差异主要表现在救助理念、救助内容和救助水平等三个方面。在理念上，社会救助不仅需要满足人的生存需要，还包括人的发展需要，具有全面性和综合性特征，社会救济则主要与生存需要相联系；在内容上，社会救助比社会救济项目范围要广，不仅包括衣食住行等基本生存需要，还包括教育、就业、法律、健康等一系列内容；在救助水平和层次上，社会救济是一种低层次的社会救助，社会救助包含社会救济。^[8]也有学者从五个方面理解社会救助与社会救济之间的差别。理念上，社会救助是一种积极的扶贫行为，国家负有救助的责任和义务，并且通过国家立法与政府实施。社会救济则是一种消极的济贫行为，具有恩惠性、随意性和临时性特征。规范性上，社会救助通过经济统计制定“贫困线”标准，通过家庭经济情况调查确认具体对象补差数额，其在实施标准、申请程序、资金和管理等各个环节都具有严格的规定和程序，是国家和社会救助贫困群体的一种制度设计。而社会救济由于带有恩惠性、施舍性色彩，一般没有制度化的标准。救助内容上，社会救助由国家或社会全面实施，以最低生活保障制度为核心，包括教育、医疗、住房、司法等专项救助和五保制度以及灾民、流浪乞讨人员、临时生活困难家庭等临时救助项目，救助内容广泛，救助的对象也更为普遍。相比之下，社会救济针对的只是最低生活需求，救济手段和救济项目都较为狭窄。就实施作用而言，社会救助具有积极性和发展性。它不只是让受助者得以生存，更重要的是让受救助者得到发展最终脱贫。相反，社会救济具有保守性和消极性，侧重消极救济，应付一时之需。就实施作用而言，前者预防性特征明显，其目的主要是提供社会支持，保障贫困人口的生存权和发展权，使他们平等地参与社会活动；后者则主要侧重对救助群体的保护。^[9]

对社会救助与社会救济区别论述最为详尽的应该是我国台湾学者江亮演，他从时间性、财源、办理单位、动机、观念、解决方式、性质、目的、对方反应、工作人员、人权、给付、对象、时机、手续和被救愿望等多个方面对两者进行了对比^[10]（见表6-1）。

表6-1　社会救助与社会救济的区别

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二、民政社会救助制度的演变发展

在我国，如果没有特别强调，社会救助就是特指民政部门主管的救助制度，又称民政社会救助。社会救助可以按照不同的角度和标准进行不同的划分。就内容而言，可以分为生活救助、住房救助、医疗救助、教育救助、法律援助、灾害救助；就救助手段而言，又可划分为实物救助、资金救助和服务救助；就救助机制而言，又可以划分为一般救助和专项救助。

目前世界各国的社会救助制度都包含了各种类型。有的主要以救助对象为标准，有的以救助内容为标准，大多时候都以救助内容为标准（见表6-2）。

表6-2　各国社会救助内容

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中国的社会救济事业具有悠久的历史，但是现代社会救助制度却发端于新中国成立初期，并经历了前后相继的两个发展阶段。

（一）传统社会救济阶段（1949—1992）

1.新中国成立初期的紧急性救济制度（1949—1955）

新中国成立初期饱经战乱，民生凋敝，社会经济濒临崩溃，为了安抚民众，稳定社会，社会救助主要呈现出突击性和应急性特征，并且通过农村救济、城市救济和生产自救三种形式展开。^[11]

新中国成立初期，自然灾害非常严重，仅1949年，全国16省特大洪水灾害，成灾人口达4550多万，各种灾害造成的受灾面积创历史新高。面对当时严峻的自然灾害形式，党和政府高度重视。内务部成立之初，其首要职能就是做好救灾工作（政权建设是其另一个主要职能），社会司专门负责救灾工作。1949年11月，内务部明确“节约救灾，生产自救，群众互助，以工代赈”的方针，要求各灾区政府把救灾工作作为一项政治任务。同年7月，第一次全国民政会议确定地方政权、优抚和救灾为内务部工作重点。同年12月，政务院和内务部先后发出《关于生产救灾的指示》和《关于加强生产自救劝告灾民不往外逃并分配救济粮的指示》指导救灾工作。为了进一步统一领导和组织全国救灾工作，1950年，中央成立中央救灾委员会和中国人民救济总会，组织全国范围内的救灾工作，并且将救济方针调整为“生产自救，节约度荒，群众互助，以工代赈，辅之必要的救济”。1953年，内务部职能调整后，专设救济司，负责救灾工作。同年，第二次全国民政会议又将上述方针修改为“生产自救，节约度荒，群众互助，辅之以政府必要的救济”。

为了更好地开展农村救济工作，1953年内务部颁布《农村灾荒救济粮款发放使用办法》，将无劳动能力、无依无靠的孤老残幼定为一等救济户。同时规定：“一等救济户，按缺粮日期长短全部救济。”针对沿海渔民、盐民的贫困问题，1954年，内务部又联合轻工业部颁发《关于加强渔民救济工作的通知》和《关于加强沿海盐民生产救济工作的通知》。1955年，内务部联合财政部颁发《优抚、社会救济事业费管理使用暂行办法》，从“预算、决算的编造和报送”“使用范围”“管理原则”“发放程序”“管理机构和管理方法”等几个方面规范了民政经费使用和管理，其中，“民政经费专款专用原则”一直沿袭到现在。

新中国成立初期，城市救济同样刻不容缓。大批国民党散兵游勇和战争期间背井离乡的农民流浪街头；失业工人、失业知识分子和贫民饥寒交迫，亟待救济；游民、妓女危害治安、败坏风气，烟民嗜赌成瘾；旧官僚和帝国主义教会举办的所谓慈善单位仍在虐待收养的孤老残幼。^[12]能否有效解决这些群体的生活救助问题，不仅关系到经济发展和社会稳定，还直接影响到新生政权的稳定。1950年6月19日《政务院关于救济失业工人指示》提出：“救济办法，应以工代贩为主，而以生产自救、转业训练、还乡生产、发给救济金等为补助办法。”1950年7月《中央人民政府政务院关于救济失业工人暂行办法》沿袭了《政务院关于救济失业工人指示》中确立的基本原则，并详细规定了执行机构、具体的救济办法和救济程序。

这一阶段民政救助的特点是，一方面整体上还没有形成完整的社会救助模式，大部分社会救济具有临时性和应急性特征；另一方面，大量的社会救助工作主要依靠政策调整，有关社会救助的各种规定散见于各主管部门文件，缺乏统一的立法。

2.城乡“二元”社会救助体制（1956—1977）

随着社会主义改造基本完成，国民经济得到全面恢复，人民物质生活水平得到明显改善，城乡困难群体显著减少，国家开始改变救助方式，与计划经济相配套的二元救助制度开始正式确立下来。

在城镇，国家以劳动保险制度建立起“高就业、低工资”的社会保障模式。《劳动保险条例》规定，凡是在全民所有制和集体所有制企业中工作的职工，单位（国家）负责其生、老、病、死。^[13]不仅如此，《职工生活困难补助办法》（1956）规定，生活困难的城镇职工及家庭也可以获得来自单位的必要补助。剩下的其他城市居民才被确定为民政救助对象，例如，内务部城市社会福利司在1962年《关于城市社会救济工作几个问题的解答》中明确表示，城市社会救济的对象，只限于城市街道居民中的困难户，主要包括“无收入来源”“无劳动能力”和“无法定赡养人”的“三无”人员。之后，随着《国务院关于精简退职的老职工生活困难救济问题的通知》（1965）、《关于加强麻风病防治和麻风病人管理工作意见的报告》（1975）、《内务部关于因错判致使当事人的家属生活困难的救济问题复河北省民政厅的函》（1957）等规范性文件出台，国民党起义投诚人员，错判当事人家属，工商业者遗属，归侨、侨眷、侨生，外逃回国人员，特赦释放战犯，摘帽右派人员，企业职工遗属，下乡返城知青，外国侨民，麻风病人，因计划生育手术事故造成死亡和丧失劳动能力人员等，也被陆续确定为民政救助对象。即使这样，相比单位保障体制下的城市居民，社会救助对象规模只是非常小的一部分。

在农村，以五保为核心的救助制度正式确立。1956年6月30日，第一届全国人大三次会议通过了《高级农业生产合作社示范章程》，该章程第五十三条规定：“农业生产合作社对于缺乏劳动力或者完全丧失劳动力、生活没有依靠的老、弱、孤、寡、残疾的社员，在生产上和生活上给予适当的安排和照顾，保证他们的吃、穿和柴火的供应，保证年幼的受到教育和年老的死后安葬，使他们生养死葬都有依靠。对于遭到不幸事故、生活发生严重困难的社员，合作社要酌量给以补助。”该章程同时还规定，合作社的文化和福利事业经费主要来源于合作社每年留出的公积金和公益金。人民公社成立后，中共中央及时调整政策，于1960年第二届全国人大二次会议通过了《1956年到1967年全国农业发展纲要》，纲要规定，农业合作社不仅要在生产上帮助“缺乏劳动力、生活没有依靠的鳏寡孤独的社员”，而且还要在生活上帮助他们，做到“保吃、保穿、保烧、保教、保葬”。随后，1963年国务院《关于做好当前五保户、困难户供给、补助工作的通知》对农村五保户制度做了进一步要求，至此，五保供养制度开始正式建立起来，并一直延续到现在。

这一阶段社会救助特征主要表现为拾遗补阙和城乡分割。在“单位（城市）—集体（农村）”保障模式下，绝大多数人口都处在“单位网”和“集体网”保障之下，只有极少数群体漏在这两张安全网之外或挂在边缘上。与此同时，同处于社会救助范围的城市居民和农村居民由于身份的不同获得的民政救助力度也完全不一样。

3.改革开放至20世纪90年代初期的社会救助（1978—1992）

改革开放以后，随着传统农业社会向现代工业社会转型，计划经济向市场经济转型，民政救助工作也取得了明显的成绩。

在城镇，社会救助对象在以“三无”老年人、严重残疾人和未成年人为重点的基础上进一步扩大，到20世纪80年代中期，民政救助对象已经有20多种。除此之外，救助力度和支出水平大幅度提高。据统计，1989年全国有31万人享受城市定期救助，较1979年的24万人增加了近30%；平均每人救济标准也由1979年的人均75元调整到人均273元，增幅达到2.64倍。

与此同时，农村救济工作也得到快速恢复和发展。一是五保供养资金支持力度加强。资料显示，1978年用于农村五保对象的救济金为2309万元，占国家拨发的农村社会救济费（不包含农民生活救济费）的10%；到了1994年，国家用于五保对象的资金上升到7554万元，占国家拨发的农村社会救济费（不包含农民生活救济费）的27%。^[14]二是继续完善五保供养制度。1982年后，党中央和国务院通过下发《全国农村工作会议纪要》《关于制止向农民乱摊派、乱收费的通知》《农民承担费用和劳务管理的通知》以及《农村五保供养工作条例》等一系列政策文件明确了五保供养资金来源（“三提五统”）；三是通过开发式扶贫缓解农村贫困现状。针对农村绝对贫困人口居高不下的现状，国家下发《国家八七扶贫攻坚计划》（1994），开展有计划、有组织、大规模的农村扶贫计划。到1994年，我国农村绝对贫困人口由1978年的2.5亿骤降到7000万，贫困人口占农业人口的比例下降到7.6%。^[15]

总体而言，这一时期的救助制度具有过渡性特征，救助工作虽然有了明显恢复和发展，但是，城乡依然按照各自的路径发展，始终没有突破原有的体制和框架。

（二）新型社会救助阶段（1993年至今）

1.城乡最低生活保障的建立

这一阶段，社会救助制度的一个最大亮点就是城乡最低生活保障制度的建立。改革开放以后，随着计划经济向市场经济的转型，传统的“单位—集体”式保障体制日趋瓦解，大量新增城市和农村贫困群体游离在国家、集体的救助体制之外，严重影响了社会秩序和经济发展。特别是，当“送温暖工程”等临时救助无法发挥其应有的效果之后，国家开始酝酿建立新的救助体系。

1993年6月，上海市民政局、财政局下发《关于本市城镇居民最低生活保障线的通知》，率先建立起“城市居民最低生活保障制度”，随后，厦门、武汉、重庆、兰州、沈阳等城市纷纷效仿。1997年，国务院颁布了《关于在全国建立城市居民最低生活保障制度的通知》，城市居民最低生活保障制度在全国范围内正式建立。据统计，1997年8月底，全国建立最低生活保障的城市已达206个，占当时全国建制市的1/3。1999年国务院颁布《城市居民最低生活保障条例》（下文简称《条例》），对救助原则、对象、标准、资金来源、申请程序以及工作管理做了明确的规定。《城市居民最低生活保障条例》规定，“持有非农业户口的城市居民，凡共同生活的家庭成员人均收入低于当地城市居民最低生活保障标准的，均有从当地人民政府获得基本生活物质帮助的权利。”这意味着，城市居民获得生活救济不再受“所有制、亲缘关系、年龄大小、受教育程度、劳动人口和非劳动人口”等因素的限制，只要其家庭收入达不到最低生活保障标准，他们就享有平等的受助权。到1999年9月底，全国所有667个城市和1638个县政府所在的乡镇，全部建立了城市最低生活保障制度。为了促进城市最低生活保障均衡发展，2001年，国务院办公厅又下发《关于进一步加强城市居民最低生活保障工作的通知》，要求“尽快使符合条件的城市贫困人口都能享受最低生活保障”，至2002年第三季度，全国享受城市低保的人数达到1960余万，占全国非农业人口总数的5.6%，较1999年《城市居民最低生活保障条例》颁布时的281.7万人增加了近6倍，基本实现了“应保尽保”的目标。最近几年，随着《国务院办公厅转发扶贫办等部门关于做好农村最低生活保障制度和扶贫开发政策有效衔接扩大试点工作意见的通知》（2010）和《国务院关于进一步加强和改进最低生活保障工作的意见》（2012）等国务院规范性文件以及《最低生活保障审核审批办法（试行）》（2012）、《城乡最低生活保障资金管理办法》（2012）等20多部部门规范性文件的陆续出台，城市最低生活保障进入更加规范、快速的发展通道。

在城市居民最低生活保障制度不断完善的过程中，国家又开始了农村贫困群体救济的探索之路。首先，继续实施扶贫攻坚计划缓解农村贫困压力。2001年，中共中央、国务院在继《国家扶贫攻坚计划（1994—2000）》（也称《国家八七攻坚计划》）之后，又印发了《中国农村扶贫开发纲要（2001—2010）》，基本解决了农村8000万贫困人口的温饱问题。其次，积极推进农村传统社会救助制度改革。1992年，山西省左云县开始提出建立农村最低生活保障制度。1995年，在民政部的推动下，河北平泉、山西阳泉、山东烟台、广西武鸣、四川彭州等地开启农村最低生活保障试点工作，同年12月，广西武鸣颁布《武鸣县农村最低生活保障线救济暂行办法》，率先在县级农村建立最低生活保障制度。为了指导各地试点工作，1996年，民政部下发《关于加快农村社会保障体系建设的意见》以及《农村社会保障体系建设指导方案》。随着最低生活保障制度试点工作的不断推广，2007年7月国务院发布《关于在全国农村建立最低生活保障制度的通知》，正式确立了我国农村最低生活保障制度。

农村最低生活保障制度建立的价值在于，它首先确立了普遍性原则。改革开放前，农村救助对象主要是五保对象和临时救助的特困户。《关于在全国农村建立最低生活保障制度的通知》规定，最低生活保障对象是“家庭年人均纯收入低于当地最低生活保障标准的农村居民，主要是因病残、年老体弱、丧失劳动能力以及生存条件恶劣等造成生活常年困难的农村居民”；其次，它同时确立了国家对农村救助的财政责任。改革开放前，农村救助对象主要是五保对象，资金来源于公社集体。《关于在全国农村建立最低生活保障制度的通知》则规定，“农村最低生活保障资金的筹集以地方为主，地方各级人民政府要将农村最低生活保障资金列入财政预算，省级人民政府要加大投入。地方各级人民政府民政部门要根据保障对象人数等提出资金需求，经同级财政部门审核后列入预算”，“地方各级人民政府及其相关部门要统筹考虑农村各项社会救助制度，合理安排农村最低生活保障资金，提高资金使用效益”。实践中，农村社会救济资金在税费改革前主要是“三提五统”，由乡镇和集体共同负担财政责任，如1996年，农村集体用于五保供养和困难户生活救济的资金达到200亿元，甚至高于各级政府下拨的农村社会救济费用。

2.新型社会救助体系的建立和完善

生活保障制度的建立和实施，初步解决了困难家庭的基本生计问题。为了进一步满足困难群体的就医、就学和住房需求，国家开始建立以最低生活保障为核心，包括五保供养、医疗救助、教育救助、住房救助和临时救助在内的新型救助体系^[16]（见表6-3）。

表6-3　国家建立的新型救助体系

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三、结论

综上所述，随着以最低生活保障为核心的新型社会救助体系的建立，我国社会救助制度已经基本实现了从“救助范围窄、救助标准低、程序不规范”向普遍化、制度化、规范化方向转型，在一定程度上为公民社会权利的实现奠定了良好的制度基石。（1）各种专项救助制度的建立有利于全面实现公民社会权利的需求。公民社会权利的座右铭是“不仅要生存，而且要体面地生存”，这就意味着国家有责任提供基本生存而又不局限于基本生存的物质和精神层面的各种需要；（2）最低生活保障制度的建立和完善，有助于公民平等地享有社会保障权，因为最低生活保障制度第一次取消了社会救助的身份限制，真正确立了普遍性救助原则；（3）新型社会救助制度的建立确立了国家在社会保障中的主体责任。一方面，国家负有制度供给、监督管理和责任追究的责任；另一方面国家还负有资金筹集的责任。改革开放前，我国虽然建立了从城市到农村的社会保障体系，但是，国家更多的是承担政策供给和组织实施的作用，特别是农村救助，国家借助“集体”之手转移了自己的筹资责任。

然而，现有的社会救助制度在公民社会权利的实现上还存在诸多问题。第一，新型社会救助制度在实现社会公平目标上功能非常有限。不可否认，新型社会救助制度在缓解贫困方面功不可没且效果明显，但是，高居不下的救助比例，不能不说明社会救助距离社会公平目标的实现还很遥远；第二，建立在地方财政基础上的新型社会救助制度不仅加剧了城乡救助的不均，而且加剧了地区间的不平衡。实践表明，城镇居民最低生活保障标准最高的城市甚至是最低省份标准的好几倍。因此，必须进一步调整社会发展政策，完善民政社会救助制度。