外国社会救助制度

三、外国社会救助制度

19世纪上半叶，英国颁布了新的《济贫法》，使社会救济第一次以立法的形式公诸于世。它认定国家有保障公民生存的义务，公民有要求社会救助的合法权利，社会救助是一项积极的福利举措。20世纪中叶以后，西方国家纷纷建立起以社会保险制度为核心的社会保障制度，此时，社会救助成了社会保险制度的补充，并只限于对社会保险制度未能保障或保障不充分的人群给予最低层次的保障。70年代以后，随着社会经济的发展和社会保障制度的改革，各国对社会救助制度也进行了相应的变革，使之更加完善。

（一）外国社会救助制度概况

1.社会救助的类型

虽然各国的社会救助制度在设计上千差万别，但从总体上看，主要有两种形式，即现金救助和实物救助。现金救助又分为一般性救助和专项救助。一般性救助，即向救助对象提供统一的现金补助，例如，英国的收入补助计划、比利时和法国的最低生活保障线制度。专项补助，即根据救助对象各自不同的特点提供不同种类的现金补助。如澳大利亚、新西兰的绝大部分社会救助项目，德国和荷兰的失业补助，意大利的最低养老金等。实物补助主要是向救助对象提供食品、衣物等实物和专项服务。

2.社会救助对象和救助条件

大多数国家社会救助金的发放对象是申请者及其家庭成员，即把申请人和被抚养人包括在内。在奥地利、卢森堡、日本，社会救助金的发放甚至包括申请人的成年子女。

在各国社会救助制度中，对社会救助对象都有明确的针对性，即只对自我保障有困难而确需救助者给予救助。国际劳工组织认为，在工业化国家，所谓享有最低生活水平救助的对象，是指那些收入相当于制造业工人平均工资30%的家庭和个人。欧洲经济合作委员会认为，如果一个成年人本人可支配收入（缴纳所得税和保险税后）低于平均水平的50%，则属于救助对象。各国一般是通过财力审查和就业审查来确认申请人领取救助金的资格。

（1）财力审查。根据规定，对申请人及相关家庭成员的收入和资产状况进行审查，不足特定标准才予以救助。大多数国家在社会救助标准之外都规定一个免审额度，即允许申请人持有少量的资产或收入，视同无资产、无收入，因而不抵扣社会救助金。但是，免审额度的具体数额各国差别较大。例如在澳大利亚，老年救助金领取人在获得148澳元/周救助金的同时，可以保留价值12.575万澳元的资产（不含自有房屋的价值）和50澳元/周的其他收入。而在瑞典，申请人必须是几乎一无所有时，才有资格领取救助金。在财力审查的范围方面，大多数国家只考虑申请人及其配偶的现有财力。但在有些国家，如奥地利、德国、瑞士和日本，把申请人父母、祖父母和成年子女的财力状况也考虑在内。在法国，老年救助金申请人的法定继承人的财力状况都列为审查范围。由此可见，各国政府都趋向于使家庭和社会互助在社会救助体系中发挥更大的作用。

（2）就业审查。由于各国失业率居高不下，给社会保障制度特别是社会救助制度带来了较大压力。为此，各国在社会救助实施过程中都引入或强化了就业审查制度。要求社会救助对象必须努力寻找就业机会，积极与政府管理的职业介绍机构联系，并接受适当的工作安排。未通过就业审查的人，将被降低社会救助水平或剥夺救助金的领取资格。

3.救助标准和救助金的领取期限

一般来说，各国社会救助金的标准都比社会保险金低，但没有领取期限的规定。据统计，在经济发展与合作组织成员国，社会救助金的平均替代率，35岁以上无子女的为39%，有子女的为57%。^[5]对有子女的救助对象提供的救助金比无子女救助对象高出18个百分点，这是西方政府不断提高家庭补助的结果。^[6]

在大多数国家，社会救助金的领取期限是不限的，只要社会救助对象符合领取条件，就可享受社会救助待遇。唯一例外的是葡萄牙和新西兰对青年人领取社会救助金的期限有一定限制。最近，奥地利、丹麦、意大利、西班牙、瑞士和土耳其也准备对社会救助金的领取期限有所限制。

4.管理体制

各国社会救助制度的管理体制的不同，主要在于中央政府和地方政府的事权、财权的划分。一般有以下几种类型:

（1）中央政府集中管理类型。如英国、澳大利亚和新西兰等国家由中央政府确定社会救助标准并负责具体管理，由中央财政拨款。

（2）地方政府管理类型。日本、瑞士、瑞典、芬兰和挪威等国家实行地方政府管理制度。一般都是由中央政府制定社会救助标准，由地方政府根据具体情况对社会救助进行实施。

（3）中央和地方政府分层管理类型。法国、美国和卢森堡等国家实行这种管理体制。如法国，中央政府制定最低社会保障线制度并负责管理，部分专项救助由相应的社会保险管理机构统一管理，资金来源于中央政府及各种缴纳费用；其他非现金救助由地方政府出资并负责管理。卢森堡由中央政府负责确定救助标准，地方政府负责具体实施，头三个月到一年的开支由地方财政承担，以后的开支由中央财政负担。

5.救助项目

各国社会救助制度均依托各类社会救助项目而实施。下面介绍部分发达国家的社会救助项目（见表8－3）。

表8－3　部分发达国家社会救助项目

资料来源:郭士征《社会保障学》，上海财经大学出版社2004年版，第237—238页。

（二）英国的社会救助制度

英国于1601年颁布了《济贫法》，它标志着社会救助制度的建立。20世纪以来，随着英国经济的发展和变化，《济贫法》已远不能应付经济社会发展变化中出现的大量贫困和失业问题，为此，英国政府制定了一系列新措施，采取了社会救助与社会保险相结合的方式，《济贫法》的济贫职能逐渐为新的社会保障立法所代替，但《济贫法》中的济贫精神仍在社会救助中得到了体现。

1948年，英国通过并实施了《国民救助法》。该法规定，凡是没有收入或收入太低，没有缴纳国民保险金者，可以领取国民救助金；凡是没有收入或收入太低，没有缴纳国民保险金者，在患病、伤残和住房等方面还可以申请救助，但领取救济金的数额少于参加保险的人。1976年，该法经过修订，更名为《补充救助法》，主要是补充英国《国民保险法》在社会保障制度中的不足。

英国社会救助制度规定，凡是16岁以上的英国居民，收入来源不足以满足最低生活需要者，都可申请社会救助；已得到充分就业的人，除特殊情况外，不得享受社会救助，但如果其失业后重新工作，也可获得少数几天的救助；如果已得到充分就业的人需要进行牙科治疗、配制眼镜、外科手术等，但又付不起这些费用的，可以申请救助。有资格申请救助的居民，除了无权领取保险金、保险金期限已满和保险金收入不能维持最低生活需要这三种人外，还有一些处在保险计划之外的人，如被丈夫遗弃并因有小孩抚养而不能出去工作的妇女、被监禁犯人的妻子和儿女、未婚的母亲及其孩子、无权领取退休金的70岁以上的老年人和40岁以上的盲人，也能申请社会救助。此外，还有一种到处流浪的无业游民，也需要依靠社会救助当局设置的收容所解决食宿问题。

社会救助法规定，社会成员必须提出申请并经过社会救助当局的生活状况调查核实后才能得到救助金。社会救助当局进行生活调查所依据的标准是补充救助标准，亦即官方贫困线。这一标准是由议会通过的法规确定的，随着经济的发展和生产力水平的提高，这一标准也在不断变化。

英国社会救助的内容主要包括低收入家庭救助、老龄救助和失业救助等。低收入家庭救助主要是对家长有全日制工作、有子女，但收入低于官方贫困线的家庭进行救助。救助金由制度规定的贫困标准而定。低收入家庭还可获得一部分取暖费，有子女的可获得学校的免费牛奶和免费膳食以及免缴国民保险费、处方费等，还可享受房租补贴等。老龄救助主要是对那些只有少量补助金的老年人给予救助，以弥补其不足。失业救助则是对那些领取失业保险金期满后的继续失业者进行的一种救助，救助金额按个人收入多少、被抚养的成年人、儿童的多少决定。

（三）德国的社会救助制度

德国的社会救助体系是构筑其整个社会“安全网”的重要措施之一。社会救助的主要功能是为了帮助被救助者能够维持最低生活水平，并力求使被救助者在最短的时间内靠本人的力量达到自救。按《联邦生活救助法》的有关规定，凡是生活在德国的居民，不论是德国人还是外国人，只要在遇到该救助法所列的各种困难时，都可以要求得到社会救助。

社会救助范围一般分为两类:一类是对日常生活发生困难的人群的救助，即包括对被救助者的衣、食、住、家庭用具、取暖等方面的救助，另一类是对特殊困难的救助，主要包括保障基本生存的救助，受培训者的培训费、生活费的救助，对危及健康的预防性健康的救助，对疾病者的救助，对计划生育的救助，对孕妇和产妇的救助，对残疾人的救助，对肺病患者的救助，对盲人教育的救助，对病人护理的救助，为家庭主妇设立的因病不能料理家务的家庭救助，为特殊社会困难者如无家可归者、流浪者和罪犯等设立的救助，对老年人的救助，对居住在国外的德国人的社会救助，等等。

社会救助资金主要来自财政拨款，各市、县、州和联邦政府下设各级社会救助的具体管理单位，但各地、各级管理机构的设置和名称不尽相同，有的称为福利联合会，有的是专设的福利管理处，有的则是政府专门的福利部。各级社会救助组织还包括它们创办的养老院、医院、学校、福利中心等机构。社会救助的接受者一般不必提出申请，各级社会救助机构在了解被救助者的处境后，通常都会主动采取相应的救助措施。

（四）美国的社会救助制度

美国社会救助的内容主要有失业救助、医疗援助和其他形式的救助。它是利用政府的财政拨款，对那些生活在最低生活水平线和低于这个水平线的公民进行救助和援助。

失业救助主要有失业津贴和解雇补贴金两种形式。失业津贴最先被用于汽车制造业，随后在钢铁工业、服装业、玻璃工业、橡胶工业、海运业以及某些零售业中都采用了这一救济形式。领取失业津贴的人一般是那些具有领取失业保险金资格的人，其费用由企业主及工会支付；享受失业津贴的人必须是在公司工作一年甚至两年以上的职工，如果职工拒绝接受公司为他安排的其他工作，那么他也就无权享受失业津贴；津贴费约为原工资的30%～45%，接受失业津贴的时间不超过一年。解雇补贴金原先主要是发给那些并非由于本人过错而永远被解雇的职工，现在范围已扩大到那些临时被解雇的职工。但是，领取解雇补贴金的人必须是至少为公司服务了十年的职工。解雇补贴金由公司支付，大多数一次付清，其数额等于该职工被解雇前一年或最近十年的年平均工资的一半。

医疗援助是政府出钱资助医疗卫生事业的一种形式。接受医疗援助的人不仅有老年人，还包括所有由政府赡养和需要给予护理的人。这些人主要有三种:一是穷苦的老年人。在美国，几乎有一半以上的老年人收入低于贫困线，他们中有1/5的人需要医疗援助。二是智力有严重缺陷者、盲人和残疾人。三是由单身父亲或母亲抚养的未成年子女。这些人几乎占了接受医疗援助总人数的2/3。此外，还可以为低收入家庭提供不能由健康保险报销费用的援助费，如一般治疗、治牙、治眼、精神病、酒精中毒等。医疗援助的费用由各州政府公布实行，因而费用支付率由各州政府自行规定。联邦政府根据各州人均收入的情况分别给予50%～70%的资助。享受医疗费用的人领取的援助费，约占医疗费用的1/3～1/2。

在美国，除失业救助和医疗援助外，还有其他一些救助形式，主要有以下几个方面:一是补充家庭收入。补充家庭收入是由政府举办的对65岁以上没有得到社会保险保障的穷苦老人、盲人、残疾者发给救助金的一项补充规定。二是抚养儿童家庭的补助。这是对那些绝大多数没有父亲的单身母亲家庭进行救助的措施，补助金由联邦政府、州和地方政府共同支付。三是食品券补贴。这是对低收入和贫困家庭发给食品券，按照政府补贴价格购买食品的一种办法。四是供应贫困学生早、中餐。

（五）瑞典的社会救助制度

瑞典的社会救助主要由地方政府管理。地方政府有权利和义务对那些家庭收入无法满足或不足以满足最低生活需要的居民进行救助，救助的形式大多是现金救助。

瑞典的社会救助主要有失业救助和残疾人救助两种。失业救助的对象限于失业期超过300天的失业者，以及不曾投保参加失业保险的雇工。失业救助金一般少于失业保险金，并有期限规定。凡年龄在54岁以下的失业者，领取失业救助金的天数不得超过150天；年龄在55～59岁的失业者，最多不超过300天；年龄在60岁以上的失业者，无期限规定，但可在领取到65岁时改领取养老金。领取失业救助金的条件是，凡要求申请领取失业救助金者必须是能够而且愿意工作，并且决不拒绝给他介绍任何合适工作的人。

残疾人救助金的发放在瑞典社会福利费用开支中比较多。具体的规定是，每个残疾者的就业工资都由政府支付其中的75%，其余由雇主负担；政府为了给残疾人提供更多的就业机会，为他们创办了许多新工厂；国家对那些完全丧失工作能力的残疾人提前给予养老金等。

【注释】

[1]数据来源:民政部《2010年社会服务发展统计报告》。

[2]数据来源:民政部《2010年社会服务发展统计报告》。

[3]参见王东进主编:《中国社会保障制度》，企业管理出版社1998年版，第469页。

[4]“五保户”是指乡村中依靠集体经济获得基本生活保障的农民或农户。主要对象是农村中缺乏或丧失劳动能力、无依无靠、没有生活来源的老、弱、病、残人员，由乡村政权组织负责向其提供五个方面的保障，即保吃、保穿、保住、保医、保葬（未成年人保教）。对“五保户”实行社会救助是我国社会保障的内容之一。

[5]这里的替代率是指救助金平均水平与相同家庭结构人群的平均收入之比。

[6]参见杜志农:《西方社会救助制度》，经济研究参考，1999年第41期。