从社会控制到社会治理

国家，是人类社会发展到特定历史阶段的产物，是一个既具有阶级属性也具有社会属性的政治共同体。国家的阶级属性决定了国家是统治阶级意志的体现者，而其社会属性则意味着国家是社会利益关系的重要协调者。无论是统治意志的实现还是社会利益关系的调节都意味着，国家最重要的功能在于维持特定的社会秩序，或者说“把冲突控制在‘秩序’的范围以内”，^[1]以确保国家意志和社会利益的实现。作为国家意志的执行者和公共权力的具体运作者，政府无疑是维持社会基本秩序的最重要主体，在社会秩序维护中占据其他社会主体无法替代重要地位。因而，在任何时空条件下，维护社会秩序都是政府的核心职责。

大体上，政府维持社会秩序的方式可以分为直接控制和间接引导两种。直接控制是通过国家的暴力强制（如警察、军队、监狱等）、行政命令及政府管制等方式对社会秩序进行直接干预，间接引导则是政府通过提供基本价值规范、制定公共政策等方式来调节社会利益关系，引导社会主体的行为预期，以实现对社会秩序的必要修复。当然，在不同的历史时期和不同的社会发展环境下，政府维持社会秩序的方式会有很大不同。我国有着几千年的大一统专制统治历史，自上而下的国家权力控制始终是维持社会秩序的基本方式。建国以后，在相当长的一段历史时期内，为了巩固新生的国家政权，集中精力尽快推进国家工业发展，我国实行了中央高度集权的管理体制，政府包揽了政治、经济、社会以及文化等几乎所有领域的职能，政府的权力向下渗透到社会的各个层面，政府成为社会秩序建构和维系的唯一主体。改革开放以后，虽然政府逐步减少了对经济社会活动的直接干预，但政府在维持整个社会秩序中仍然居于核心地位。相对于其他发展中国家，传统大一统秩序根深蒂固的影响，计划体制下全能型政府角色定位的路径依赖，以及政府主导型的发展模式，都决定了政府在中国社会秩序维护中发挥着更加突出的作用。与此同时，我们也应当看到，随着市场经济的发展以及社会组织结构的变迁，我国已经初步形成了一个相对独立的社会自主领域，政府不再是经济社会生活的主宰者，计划经济时代为政府垄断的权力资源已经日益广泛地为市场主体、社会组织所分享。在此历史背景下，传统管制型的社会管理模式已难以适应社会治理的现实需要。就此而言，当下中国社会治理模式的转型在很大意义上就是政府社会治理角色和治理方式的转型，政府治理模式转型的顺利与否直接决定着市场经济和开放社会条件下社会秩序重构的成败。