基层社会组织调研报告

四、南海村（居）基层社会组织调研报告

随着和谐社会建设的不断深入，社会组织作为政府、企业之外的第三部门，在现代化建设中发挥着政府和企业不可替代的重要作用，社会组织在承接政府职能转移、完善基层自治管理、整合社会资源、化解社会矛盾、发展社会公益、提供社区服务、扩大居民参与、繁荣文化生活、满足居民需求、实现社会稳定等领域有着广泛的基础和影响力，已成为构建社会主义和谐社会的重要力量。

为进一步了解掌握南海社区社会组织发展的现状及存在的问题，提出促进社区社会组织发展的相关建议，南海组织调研组，对南海社区社会组织进行了立体式的全方位调查：一是走访区民政局及各镇（街）负责民政工作的部门，从宏观层面了解全区社区社会组织的总体情况；二是走访社区居委会（村委会）管理者、社区社会组织负责人或其主要成员，选取不同类型的典型社区和社区社会组织，听取社区管理者、社区社会组织负责人、社区居民的意见和看法，了解社区社会组织发展面临的困难，以便有针对性提出相关建议。

（一）南海社区社会组织发展的基本状况

改革开放以来，南海社会组织的建设和管理取得了很大进展，社区社会组织的数量不断增加，规模不断扩大，功能不断完善，覆盖范围越来越广，社区社会组织发展的环境不断优化，社会自治功能进一步体现。

1.社区社会组织持续增长态势明显

截至2011年年底，南海共有各类社区社会组织646家（其中社团类组织614家，民办实体机构32家），与2010年的552家相比，增加了近百家。社区社会组织的专职工作人员有2028人，会员总数为97504人。除了数量和成员的不断增加外，社区社会组织的发展还表现在不断拓展服务领域，专业化水平和组织管理水平也不断提高上。如南海关爱桂城创益中心，在借鉴香港经验的基础上，建立起家庭综合服务区、618街区、桂城公益NGO孵化中心及关爱项目研发中心、社工工作中心、义工之家等，成为南海创新社会管理，推动社会组织发展的重要平台。西樵镇在学习广州先进经验的基础上，成立了具有南海本地特色的飞鸿社工中心，利用丰富的义工资源，发展起社工带动义工，学习外地与自身成长相结合的社会组织建设模式。

2.社区社会组织种类齐全，覆盖广泛

南海社区社会组织发展较早，逐步形成了涵盖各个领域的社会组织，并形成了一定的规模。按照社区社会组织成立的目的和活动内容的不同，南海社区社会组织目前大体上可以分为四类。

（1）慈善公益类。慈善公益类社区社会组织是指社区居民在个人或社区组织的发起下，为了帮助社区有各种困难的居民或倡导某种公益理念而结成的无偿服务组织。例如各种志愿者组织，包括义工组织、邻里互助组织等；为帮助和保护社区内特定群体而成立的社会组织、提供资金或咨询等服务的各类基金会和慈善组织；为维护社区治安环境而组成的治安巡逻队。这类社会组织体现了帮贫扶弱和维护公益的社会价值观，通过具有共同志向的志愿者结社，为需要帮助的人们和社区提供持续有效的援助，以缓解或解决社会问题，具有崇高的公共精神和现代社会意识。

（2）文体活动类。文体活动类社区社会组织是指社区居民在个人、集体的自发组织下，出于满足个人爱好、丰富精神文化生活的目的而结成的自娱自乐兴趣团体，如各种各样的健身队、舞蹈队、合唱团、书法绘画协会等。其成立主要是为了把具有共同兴趣爱好的社区居民组织起来，大家在一起互相学习切磋，交流经验，共同进步，从而使社区居民的闲暇时间丰富和充实起来，提高居民对社区的认同感和归属感，增强社区凝聚力和影响力。

（3）社区事务类。社区事务类社区社会组织是指社区内的居民、商户等为了维护相互之间的共同利益而结成的会员制组织。如业主委员会、社区参理事会等；代表特定人群利益的社区老年人协会、外来务工者协会等。这类组织的目的在于表达和维护社区内某一类成员的合法权益，有的还具有业务管理的职能，对维护居民的各种合法权益意义深远。

（4）生活服务类。生活服务类社区社会组织是指由社会团体和其他力量及居民个人利用非国有资产举办的为社区居民进行便利性服务，并收取少量费用的非营利服务组织和机构。如提供劳务为主的各种社区敬老院、家电维修队；利用“社区老年星光计划”资金筹建的社区老年服务活动中心等。随着社区建设的发展，这类服务组织将进一步向专业化方向发展，并根据社区居民的需求自主开展服务和运营。南海社区社会组织情况汇总表如表2－13所示。

表2－13　南海社区社会组织情况汇总表（2011）

3.社区社会组织发展环境不断优化

为了进一步促进社区社会组织的发展，释放社会组织的自治效能，南海先后出台了《关于进一步培育和扶持社区社会组织的实施办法》、《关于加强和创新基层社会管理工作的意见》、《佛山市南海区民办社会机构管理暂行办法》、《南海区民政局关于社会组织评估实施暂行办法》等一系列政策，优先发展包括慈善公益类、生活服务类、文体活动类、就业促进类及权益维护类等社区社会组织。

对于社会组织登记注册时存在的“主管单位”难题，南海在《关于进一步培育和扶持社区社会组织的实施办法》中提出，降低社区社会组织的准入门槛，简化其登记流程。具备设立条件的慈善公益类社区社会组织可直接到民政部门申请注册登记，社区社会团体注册资金最低仅需1万元，社区民办非企业单位开办资金最低仅需2万元，为社会组织的登记注册提供了极大便利。

对于社会组织建设发展的资金问题，南海通过设立专项财政预算资金支持社区社会组织的发展，实施公共财政基本支持，建立社区社会组织和参与社区服务的社会组织资助、奖励机制，健全考核激励机制，推进社区社会组织可持续发展。同时南海健全政府购买服务机制，按照权随责走、费随事转的原则，通过奖励、补贴或委托管理等方式，向社区社会组织购买服务，重点购买公共卫生服务、公共就业服务、社会福利服务、困难群体的服务、社会救助服务、法律服务、文体服务、养老服务、公共安全服务等9大项服务。

4.社区社会组织的组织结构逐步完善

就目前情况来看，南海社区社会组织在最近几年发展迅速。组织结构是社区社会组织的核心要素，目前大多数社区社会组织都建立起了相对规范的组织管理制度。相对来说，正式注册的社区社会组织在组织结构、制度建设等方面更具规范性，而仅仅备案或尚未发育的社会组织的组织化程度较低，组织管理制度相对松散一些，组织成员随意性和流动性也相对较大。

在组织管理层方面，由于社区社会组织的成立时间、发展规模和组织功能的不同，组织管理层方面也存在着较大的差别。小规模的、正处于发展进程当中的社区社会组织，如社区的文体活动类社团，一般只有一两名组织管理者，并且这些组织的管理者以中老年退休人士居多。而像社区参理事会等社区事务类组织，则具有比较完善的组织管理层，罗村街道的社区参理事会设有理事长、副理事长，另外还设有行政服务部、宣传文体部、综合协调部、关爱促进部，建立起了一套完善的组织管理架构。社区活动的特殊性要求这些管理者对社区文体活动和志愿性服务充满热情，拥有较强的团队号召力和个人魅力，这也是保持社区组织有效运转的重要因素。

在组织制度建设方面，社区社会组织的制度建设与组织是否注册及组织的规模直接相关。正式注册的组织根据法律规定，必须向审批机关提交组织的章程草案，写明组织的性质和宗旨、活动场所及活动范围、会员的权利和义务、组织结构和负责人的产生、资产的管理和使用原则，甚至需要提供注册资金等；仅仅备案的社区社会组织则并无此类要求。因此，相应地，注册的组织在制度建设上比较完备，如财务制度、组织章程及组织人事制度等方面的建设会比较完备。如南海各个镇（街）的慈善会、义工联合会、大沥镇的社区街坊会等，都具有比较完善的组织规章制度。另外组织规模也直接决定了组织制度的完备程度。规模大的社区社会组织的规章制度比较完善，当组织具备一定规模时，组织通常拥有足够的经费保证和长远的发展战略，同时也在民政部门注册，其结果是，不管来自自身发展的需要，还是来自外部的要求，都需要组织逐渐建立一套与自身组织开展活动和发展相匹配的组织制度。总的来说，社团组织的公益性和自愿性决定了其不需要形成像科层制组织一样严密的管理体系，然而一定的制度建设对组织的生存也是至关重要的。

5.社区社会组织的经费来源日益多元

目前，南海社区社会组织的经费来源渠道日益多元，主要包括政府性资助、有偿服务性收费、会费收入、社会捐赠等，和全国大多数地方主要依靠政府资助不同的是，南海社会组织经费来源主要依靠的是社会捐赠，辅之以其他性质的资金收集渠道。具有公益性的社区社会组织因不直接创造经济价值，接受社会捐赠成为其经费来源的重要渠道。慈善法的完善为社会单位和个人的捐赠提供了法律制度的保证。以2010年为例，南海社区社会组织的总收入为4902.903万元，其中社会捐赠就有3598.702万元，比例高达73.40％，会费收入6.894万元。社会捐赠占如此高的比例，主要有如下原因：首先，南海作为改革开放的前沿阵地，各类经济包括集体经济和私营经济发达，有着丰厚的物质条件；其次，南海有着慈善助人、乐善好施的优良社会传统；最后，作为广东省有名的侨乡，南海每年接受国外及港澳地区的捐赠也占有一定比例。

政府资助方面，随着对社会组织建设发展的日益重视，政府对于社会组织的经费投入也在不断增加，通过设立专项预算财政支持，建立社会组织发展基金，通过以奖代补、购买服务等方式支持社会组织的发展。2010年，区、镇（街）两级政府性资助达到465.34万元，具体到各类社区社会组织，一般来讲，文体活动类的经费支持要少一些，大多数社区的歌唱队、舞蹈队之类的团体经费较少，如南海桂城翠颐社区的红太阳合唱团，在南海知名度较高，经常外出参加节目表演，但是经费主要靠会费收入，社区支持主要是在场地等方面，直接的资金支持较少。而对一些社区生活服务类的组织，镇（街）的财政扶持力度更大一些。

有偿服务收费是目前大多数社区社会组织正在摸索的一条资金筹集渠道，2010年南海社区社会组织的服务性收费为512.7万元，服务性收费已成为社会组织经费来源的一条重要渠道。但社区社会组织的主要功能不在于直接创造经济价值，因此这种有偿服务收费对经费来源来说是十分有限的。如何既能保持自我创造价值又能实行公益性的功能，是众多社区社会组织应该恰当把握的尺度。

会员费也是社区社会组织经费来源的一条渠道。按照规定，一些社会组织依据自身实际情况可以向会员征收少量会员费，但一般来说，对于整个社会组织的运作来讲，这笔费用相当少。如桂城的红太阳合唱团，每年每位会员缴纳20元，会费收入方面每年只有不到一万元，远远不能满足社团自身发展的需要，必须通过其他渠道进一步筹集发展资金。

6.社区社会组织服务功能进一步凸显

社会组织参与社会管理和公共服务，在沟通政府与社会之间发挥了桥梁纽带作用，在提供公共服务、反映利益诉求、规范自身行为、扩大公众参与等社会自治方面发挥越来越大的作用，对解决政府在公共服务与社会管理中的越位、缺位、错位和空位等问题成效日益凸显。社区社会组织的服务功能具体表现在以下两个方面。

一方面提供有效公共服务。在从“大政府”走向“小政府”的进程中，社区社会组织参与民生服务工作，一方面部分缓解了公共服务上的供需矛盾，减轻了政府工作的压力；另一方面承接了政府转移或委托的部分工作，为政府职能转变提供了组织载体。如大沥镇在组织参观香港街坊会的基础上，探索在12个社区成立了社区街坊会，街坊会是由社区或小区的热心党员、义工骨干、志愿者、热心人士及其他社区居民自愿组成的非营利性社会团体，宗旨是邻里互助，关爱共融，立足社区，服务社群；配备固定的服务活动场所，下设行政部、财务部、人力资源部、宣传教育部、文体部等，服务涵盖帮扶、培训、文体、邻里活动、发展志愿队伍等，打造成为街坊互助平台、文化共享平台、培训提升平台、邻里共融平台、义工发展平台、社区议事平台。

另一方面反映不同群体的利益诉求。在社会结构转型期间，社会利益分化、价值多元、矛盾复杂，代表不同阶层、不同利益群体的社会团体或组织多元化趋势日趋形成，以高度的组织化代替分散的个体表达利益诉求，是现代社会的一个显著特征。在倡导多元利益主体共同参与的理念下，南海成立了社区理事会，作为参与社区建设、管理和发展等重大事项的协商、议事和监督的民间自治组织，同时也是社区居民、辖区组织参与社区建设的主要平台，发挥着集聚资源、民主议事、合作参事、协商共事的作用，作为一个参事议事平台，将社区内的各类群体，包括本地居民、外来人口、企业代表等纳入进来，共同商议社区发展大计，有效搭建起参政议政、监督评议、资源整合、互惠共促的四大平台，积极编织政府与社区居民良好沟通，社区理事成员单位之间良性互动的两大纽带，成功探索了一条精细化社区服务之路。

（二）社区社会组织的功能与作用

南海地处我国改革开放前沿地带，经济社会迅速发展，对于社会组织的需求更加突出，各式各样的社会组织也应运而生。党的十七大报告中指出人民依法直接行使民主权利，管理基层公共事务和公益事业，实行自我管理、自我服务，实现政府行政管理与基层群众自治有效衔接和良性互动。发挥社会组织在扩大群众参与、反映群众诉求方面的积极作用，增强社会自治功能。社会组织在参与社会管理方面具有不可替代的重要作用，加强与创新社会管理，一个很重要的内容就是充分发挥社会组织的作用，形成社会管理和服务合力。⁽¹⁾

1.补位作用：提供社会服务，弥补市场失灵

南海《关于进一步培育和扶持社区社会组织的实施办法》中将社区社会组织定义为，以社区地域为活动范围，以满足社区居民的不同需求为目的，由社区居民自主成立或参加的非营利性的公益性、服务性的民间组织。从上述定义中，可以看出服务性是社会组织的核心所在。根据发达国家的发展经验，只有大量的组织参与到公共服务和社会管理事务中，才能有效弥补公共服务及社会管理的市场失灵和政府缺位，形成政府与民间共同治理的结构，从而推动传统政府向现代公共服务型政府转变。⁽²⁾这里讨论的社会组织提供社会服务，并不是指社会组织取代政府，越俎代庖，将政府提供的一切服务收入囊中，而是指社会组织对社会服务的补充提供，作为社会服务的提供的第二主体。将政府无力承担、没办法承担、承担不好的社会服务让渡出来，交予社会组织承担。政府部门提供的社会服务比较倾向于反映大多数民众的偏好，是为了满足大多数人的需要而进行的，其服务内容一般较为标准化、单一化。但事实上，不同的社会人群对于某些社会服务的需求在质和量方面是不同的，这一方面会导致一部分人对社会服务的过度需求得不到满足，另一方面也会导致少数对社会服务有特殊需求的群体也得不到满足，即我们所说的政府失灵现象的发生。发展社区社会组织，可以通过公益性的、非营利性的社会组织提供的社会服务充分满足这些特殊需要，尤其是少数群体和特殊群体的需要，社区社会组织在提供社会服务方面比政府部门具有更大的灵活性和多样性。

例如丹灶镇金宁社区，辖区常住人口5007人，社区内老年人非常少，占总人口的2.4％，而青少年和妇女的比例则相对较多。针对金宁社区人口结构年轻化的特点，社区成立了舞蹈队、武术队、少儿艺术中心、少儿乒乓队、书法协会、家长学校、社区志愿者服务队（包括党员志愿者、巾帼志愿者、青少年志愿服务队等社会组织）等社区社会组织，有针对性开展少儿培训、暑期义教活动、各类知识讲座、困难救助、关爱儿童等活动。将社区内家长要工作无人看管的孩子送到社区来，走进星期六课堂。不但为少年儿童培训各项专业知识，还在少儿的素质方面下了很多工夫，全方面提高孩子的综合素质。懂礼貌、讲文明、素质高是其他社区对于金宁社区少年儿童的一致评价。

因此，社区社会组织提供的社会服务相对政府提供的社会服务来讲，更人性化，更富有针对性，避免了对有的群体提供过剩的服务，而有的群体却得不到服务的尴尬情况，弥补了社会服务提供的市场失灵现象的弊端。可以说，社会组织提供的社会服务着重关注人们本原的生活形态，有利于社会纽带、社会信任与互惠关系的形成，甚至对弱势群体参与社区管理、改善民生、提供公共服务等诸多方面均发挥着积极的作用。

2.桥梁作用：参与社会管理，沟通政府与社会

社区社会组织作为一种独立的社会力量，是政府和社会联系群众的桥梁和纽带，在中国特色社会主义事业总体布局中具有不可替代的重要作用。《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》中明确提出推进政事分开，支持社会组织参与社会管理和公共服务。当前我国经济社会发展呈现出新的阶段性特征，社会建设和社会管理正在形成新的趋势。加强和创新社会管理，必须调动一切积极因素，充分发挥包括社会组织在内的多元主体的作用。党的十七大以后，中国的发展进入一个新的历史阶段，构建党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局，是党的十七大报告中提出的我国社会管理体制改革的重要内容基本方向。在新的发展时期，南海提出《南海区关于加强和创新基层社会管理工作的意见》及相关配套文件，以统筹城乡发展为核心，以服务和管理为主线，先行先试，不断完善基层社会治理结构，推进城乡公共服务均等化，提高社会管治和服务水平，构建以社区党组织为核心、基层群众自治组织为主体、社区服务中心为平台、集体经济组织为支撑、群团组织为辅助、社会组织为补充、公众参与为路径的共建共享基层管理新机制，建成党建引领、居民自治、管理有序、服务完善、文明祥和，具有南海特色的基层社会管理新格局。社会组织对社会管理的补充作用主要体现为其在政府与社会的沟通中发挥着桥梁作用。相对政府的管理部门，社会组织对民众来讲具有一定的独立性，在面对具体的管理事务时，能保持最大限度地做到公平公正，能切实解决矛盾和推进社会建设的发展，起到沟通政府与社会的良好作用。

西樵镇自主培育社区社会组织，形成的新型枢纽型社区社会组织——互助社，很好地沟通了政府与社会，并参与到社会的管理当中来。互助社作为社区基层服务、居民自治的一种延伸，突出居民自我服务、自我管理，发挥居民的自主性、创造性、民间参与性，形成“政府引导、民间运作”的新型社区服务模式，涵盖帮扶、文体、邻里互助等，组织社区居民开展社会公益慈善服务项目和志愿者招募、组织和培训服务。社区互助社将社区的各类协会纳入管理架构，对其统一管理、统一安排、统一培训、统一服务，定期组织协会开展各类社区活动。互助社的会长由社区热心街坊或德高望重的人士担任；社区书记兼任互助社的顾问；社区社工兼任互助社总干事，具体指导互助社开展工作。东碧社区的红太阳合作社和樵乐社区的邻里乐互助社在当地居民中都有很好的口碑，在群众中也具有比较高的认同度。

社会组织是社会公共服务体系的重要补充力量。一个高度流动、复杂多变的现代社会，政府不可能“包办一切”。让社会组织适当承担公共服务功能，不仅是政府管理创新的体现，而且是社会发展的必然要求。政府不断优化结构、转变职能，社会组织努力发展、充分拓展功能，积极参与到社会管理当中来，充分发挥沟通政府与社会的纽带作用，这已经成为社会管理创新的一种新思路。⁽³⁾

3.安全阀作用：代言公众诉求，维护社会稳定

南海近几年随着改革的深入，各种利益关系不断调整，进入转型期的一些矛盾不断激发，例如“外嫁女”问题、退伍兵问题等利益诉求日益增多。政府职能迫切需要从“全能型”向“有限型”转变，社会组织如果能发挥安全阀的作用，一方面能传递彼此的心声和诉求，另一方面能充当润滑剂缓解彼此的矛盾冲突。美国社会学家刘易斯·科塞的功能主义冲突理论认为，“安全阀”是一种社会运行的安全机制，敌对的情绪不等于冲突，如果敌对的情绪通过适当的途径得以发泄，就不会导致冲突，像锅炉里过量的蒸汽通过安全阀适时排出而不会发生爆炸一样，不仅有利于社会结构的维持，而且有利于促进社会良性运行，协调发展。社区社会组织正是充当了刘易斯·科塞意义上的“安全阀”。通过对各类功能团体的整合和引导，形成组织化和制度化的诉求表达渠道，将利益诉求有序地上传到决策层，形成基于社会客观要求的政策依据，从而缓解社会矛盾，维护社会稳定。

南海近年推出的社区参理事会就很好地起到了“安全阀”的作用。社区参理事会以满足居民需求，提高居民生活质量为出发点，引入城镇社区管理与服务理念，整合政府公共服务资源、社会力量和社区各种资源，在社区党总支部领导下，负责对社区建设、管理和发展等重大事项，进行协商、议事和监督。动员社会各方力量，宣传和发动辖区内各单位和居民群众参与和支持社区建设和社区社会组织的发展，对社区建设的有关事务及重大事项进行沟通、协调，制订社区建设工作计划；充分挖掘、有效盘活社区共建单位的人、财、物资源，营造社区共驻共建的社区建设氛围。社区参理事会每季度召开一次会议，传达、贯彻上级和两委会对社区建设的有关工作部署和要求，研究分析辖区居民群众的意见，协调社区重要事项或重大活动计划，对社区建设工作进行民主评议和实行监督，统一社区工作意见和落实社区工作的各项任务。

现实生活中，社区居民的利益诉求如果没有组织化的表达渠道，就会陷入一种无序的自发的自我保护的运动当中，具有很大的盲目性、无计划性、突发性、暴力性等特点，如果没有适当的组织形式和有效的管理体制，自发性社会保护运动不仅难以真正起到社会保护的作用，而且还可能对市场经济的正常运行起到颠覆性的破坏作用，并对社会秩序和社会稳定构成威胁。社区参理事会，这样的社区社会组织将社区居民的利益诉求进行民意调查、整理后上传决策层，有效地避免了自我表达诉求的无计划性与盲目性。换言之，无论是市场，还是国家，都不可能对现实的社会客观差异性作出准确的把握，它必定只能依赖于社会自身，依赖于社会各个阶层和不同群体的利益诉求。社会利益诉求不是个体利益诉求，它需要有组织的诉求聚集，需要有组织内部的诉求合理化过程，以及相关组织之间的诉求平衡和讨价还价等一系列利益组织化过程，并最终将合理的利益诉求通过合法途径有序地上传到决策层，这便是社区社会组织存在的最大意义，也是安全阀作用的最好彰显。

4.蓄水池作用：组织公益慈善，凝聚社会资源

南海经济的快速发展及其带来的社会稳定问题，是政府与社会共同面临的挑战，健康有序地培育社会组织，使其充分发挥蓄水池的作用，是应对这一挑战的关键环节。如何激发社区社会组织组织公益慈善，凝聚社会资源的力量，这给新形势的社会管理提出了新的课题。一个大的原则是政府统一社会组织发展目标，但新形势下显然不能依靠强力取得这一效果。只能依靠柔性的力量，逐步统一社会组织发展目标，不断释放社会组织的慈善力量，逐步凝聚社会资源，服务于社会管理创新。社会组织凝聚社会资源，积极参与扶贫救助、养老助残、医疗卫生、文体科普、妇幼保护、服务“三农”、法律援助、支教助学、生态环境、促进就业等重点民生领域的社会公益服务活动，成为社会资源配置和社会动员的载体，政府的得力帮手。南海《关于进一步培育和扶持社区社会组织的实施办法》明确规定，优先发展的五类社区社会组织中，慈善公益类社区社会组织赫然在列，排到了第一位。

桂城街道的桂园社区，成立佛山第一家长者饭堂，政府补贴部分费用，居住社区的老年人只要花较少的费用，即可享受到美味的早餐和晚餐，方便了空巢老人的餐饮，小饭堂解决了大问题，得到社区居民很高的评价。里水镇新兴社区养老中心、街坊会等公益性的社区社会组织，在起步阶段为了避免资源欠缺的困境，通过购买社会工作机构的专业服务来扶持发展，确保各项服务项目在专业的指导下正常、持续发展。购买服务的形式主要有两种方式。一是购买专业督导，加强本土社会、本土志愿者及自身服务队伍的培育，提升本土队伍的综合素质和专业水平，保障社区社会组织的良性发展，避免社会机构退出后发生运作障碍。二是政府购买服务项目。根据需要确定服务项目，在自身队伍不能支持服务的情况下，购买社会工作服务和项目服务。

社区社会组织通过组织公益慈善，凝聚社会资源，不断积累社会资本，降低机构的运作成本，互通有无，整合社会资源，解决了社区多项实际困难和矛盾。将平时的服务理念和社会资源慢慢累积的社区中，真正发挥了“蓄水池”的功能。

2008年深圳市对工商类经济组织、社会福利类、慈善公益类三类社会组织已实行“无主管登记”，被学者称为是社会管理领域的“破冰”之举。就南海来说，目前的社区社会组织的发展仍处于初级阶段，具体表现为休闲娱乐性的社区社会组织居多，而公共服务功能性的社区社会组织则相对不足；服务对象的单一，主要集中于一老一少两大群体，而对于“少”的过分热衷、对于“老”的忽视这一问题也开始凸显出来；对于政府的依赖性强，要钱、要人、要资源，如何从这种对于政府的高度依赖中逐步独立出来，培育更具活力的内生型社区社会组织，成为下一阶段考虑的主要问题。另外，自发内生的社区社会组织独立发展的空间仍然有待拓展。长远来看，政策导向的支持，远比直接投钱更具长远效果。事实上，自发内生的民间组织更有活力和生机。将多个组织纳入互助社中，将互助社进行注册，搭建起政府、社区、社会组织三方互动的平台，是将来社区社会组织发展的趋势。

（三）南海社区社会组织发展存在的瓶颈及问题

社区社会组织的建立和发展是创新社会管理，实现社区自治水平提升的有力推手，也是建设和谐社会的客观要求。当前，南海的社区社会组织建设取得了一定的成绩，在数量和质量上都有一定的发展，但从整体来看，这些社会组织依然处于一个初级阶段，还存在着诸多的发展瓶颈和问题，需要在日后的工作中加以改进。

1.社区社会组织的定位不清

目前，在南海，以政府部门、社区居委会及普通居民为主的各利益主体对社区社会组织的定位并不清晰。大多数人对社区社会组织的概念、功能及管理模式都没有清晰的概念。

我国已经明确提出要大力培育和发展社会组织，南海政府部门也意识到了社会组织在创新社会管理，推动社区自治中的重要作用，这为社区社会组织提供了一个很好的发展契机。但是，对社区社会组织是什么，它在社区管理和服务中应该如何定位、怎样定位，如何借助社会组织改善民生、完善基层服务，一些政府部门却缺乏足够的认识与了解。在实际的工作开展中，依然在一定程度上存在着重使用、轻管理和重利用、轻投入的思想，不利于南海社区社会组织的长远发展。

调查发现南海大多数社区居委会成员对社区社会组织的认知度也不高，对社会组织在构建和谐社会中的重要性及促进民主政治进步进程中的必要性认识不足，宣传重视不够，有的甚至认为社区社会组织可有可无。很多社区成员对社区社会组织持也多持观望态度，未能理解社区社会组织的内涵，缺乏一种主动的组织管理意识，没能真正认识到社区社会组织的发展壮大对整个社区乃至自己的生活都会带来很多良好的改变，他们在参与社区社会组织活动时往往带有随意性和无组织性。

事实上，中国各级政府部门曾长期扮演着“全能政府”的角色，真正意义上的社区社会组织还比较少。政府是真正的社会权力中心的事实，在客观上使民众在社会价值观上具有强烈的“政府崇拜”意识而缺少像西方社会组织发展中与市场经济相适应的普遍的公民意识、法制观念、自治观念、志愿精神和公益精神，这也就严重束缚了中国社区社会组织的发展，使得社区社会组织的发展先天不足。因此，社区社会组织对南海大多数社区民众来说还比较陌生，人们对社区社会组织的了解程度还极为有限，对社区社会组织的重要性认识也不足。同时，政府和民间对社区社会组织有时候会表现出矛盾和不信任的态度。有些人既希望它能发挥桥梁作用，对政府的职能起到拾遗补缺的补充作用，又担心民间组织会发展成为体制外的异己力量，挑战政府权威。有些社区社会组织也担心经过审核、登记之后，会制约自身的独立性，未来发展会受到政府制约。这两种态度也成为南海社区社会组织发展壮大的思想阻力和制度瓶颈的根源。

2.社区社会组织的资源缺乏

南海社区社会组织涉及范围比较广，但大部分组织规模较小，有很强的临时性和松散性，同时由于缺少必要的活动资金和场地，缺乏专业的组织人才及有效的激励机制，使得有些社区社会组织得不到持续性发展。

首先，社区社会组织发展资金来源单一，筹措渠道存在局限。很多社区社会组织都普遍缺乏财力支撑，社区社会组织内生力严重不足，社区组织的发展缺乏长效性的支撑机制。在调查中，我们发现南海社区社会组织对运作资金需求比较大，几乎每个社会组织都提到了资金缺乏的问题，一些社区社会组织缺乏活动经费。大多数社区社会组织的活动经费主要来源于社区居委会或成员自筹，但很多居委会的经费预算中并没有支持社会组织活动的部分，这就使很多很好的活动计划只能在经费缺乏的条件下夭折，严重打击了社区社会组织的积极性。同时，社区社会组织运作资金来源单一的情况尤为突出，一方面由于公益传统的相对缺乏，民间的捐赠还比较少，社区社会组织自身筹措资金的能力有限；另一方面，由于我国的福利资金不足，很难再分一杯羹给社区社会组织，社区社会组织并没有真正纳入政府福利体系之内。总之，南海现在的社区社会组织主要是靠自筹资金、少量的社会捐助和一定的服务收费来维持运行的。社区社会组织的发展经常限于资金缺乏的困境之中，不能发挥其应有的社会作用。

其次，社区社会组织缺乏专业的组织管理人才，尤其是青年人才，面临人才瓶颈。目前，南海的大部分社区都在不同程度上发展了各类社会组织，特别是各类文体和慈善公益类服务组织，但这些社区社会组织大都缺乏专职和专业人才，缺乏专业的指导和组织，往往导致组织人员流动性大，活动和服务不够稳定和持续，组织停留在某个阶段不能发展壮大。在调查中，我们发现南海的社区社会组织大部分没有专职工作人员，缺少具有社会工作、心理学、法学等科学知识和有关政策法规知识的专业技术人员，很多社区社会组织的负责人都是离退休人员兼任的，这使得社区社会组织活动缺少持续性发展动力。在南海社区社会组织的负责人中，老年退休人员占大多数，青年人才比较少。老年负责人的优点是有时间、有热心、有一定的奉献精神，还有一定的工作经验和社会经验。但是不可否认，他们大多年龄较大，身体常有不适，经济也不宽裕，有些人还有大量家务缠身，办起事来往往心有余而力不足。青年人因为自身学习工作的原因，很少参与到社区社会组织建设之中。这就造成了社区社会组织后续人才的缺乏，不利于未来的发展。同时，在街道一级，民政及社会组织部门的管理人员不足也使得社区社会组织管理与发展的组织性资源缺乏，评估、动员和监管能力不能满足社区管理的规范化需要。

最后，南海大多数社区社会组织都面临着活动范围狭窄，缺少足够活动场所的问题。单一的社区活动中心、公共场所已经不能满足众多社区社会组织发展的需要，一些社区居委会在活动场所上，还与小区的物业公司存在分歧，不能为社区社会组织提供足够的活动空间。所以，未来社区社会组织还是需要挖掘更多的物业用房、学校、辖区单位等资源。

3.社区社会组织管理制度不健全

任何一个社会组织要想获得长久的发展，都需要不断完善自身的组织管理体系，健全的管理才能带来持久的进步。社区社会组织的管理应该是内外融合的，既应该有社区社会组织内部的自我管理，又应该有政府及其他组织对其进行外部的管理、监督与评估。目前，南海社区社会组织的内外部管理还处于初始阶段，在管理方式和管理效能上都还有待改进。

在社区社会组织的内部管理方面，当前，南海的大部分社区社会组织还没有健全的以章程为核心的内部管理制度，缺乏符合现代法人治理结构要求的管理机制、自律机制和监管机制。大多数社区社会组织没有规范的章程，运作不规范，不少社区社会组织实际上处于自发无序，松散无力的状况。一些社会组织内部议事制度、财务管理制度、章程履行制度、工作人员录用与考核奖惩制度，无章可循、有章不循的问题同时存在。有的社区社会组织在召开理事会、常务理事会、会员代表大会或对重大问题进行表决时，看似履行了民主程序，实际在履行程序的细节上有很多不规范的地方，甚至有个别社会组织存在“一言堂”的情况，社区社会组织的民主程度较低。

在对社区社会组织的外部管理方面，当前南海对社区社会组织的管理还处在摸索阶段。每一个有一定规模的社区社会组织都可以到政府部门进行登记注册，以获取更多的支持。但是，在如何对社区社会组织进行合理指导和监督之上，政府部门并没有足够的经验。政府本身对社区社会组织没有明确的定位，社区社会组织应该怎么管理，什么样的组织才有资格申请注册，注册之后政府和组织本身又该如何协调共生，这种种问题都成为政府对社区社会组织进行深入管理的障碍。同时，在社区社会组织的评估上，由于直接面对社区社会组织的基层政府部门财力有限，缺乏专业的社会组织人才，致使评估在很大程度上都流于形式。没有有效的评估就达不到有效的激励效果，也使政府在购买社区公共服务上缺乏资质依据。与此同时，自上而下的社区枢纽性社会组织一般由政府推动建构，其办公场地、人员工资、办公经费由街道财政直接资助，它所承担的功能必然要和政府的要求相一致，这在一定程度上会弱化这类社区社会组织的自治性和民间性。

4.社区社会组织的政策法规不完善

目前，我国有关社会组织的法规还不完善，有很多地方都是法律空白，至今未有一部关于社会组织的专门法律，这也对社会组织的管理带来了漏洞和难处。南海社区社会组织的法规和规章主要以程序性规范为主，实体性规范明显不足，在税收优惠、财政资助、人事管理、社会保险等方面缺乏健全的政策规定，缺乏良好的政策性环境。一是缺乏政策制度环境，没有为社区社会组织的生存与发展提供恰当的土壤，从人事管理制度、税收制度到社团管理体制，都存在着诸多问题。二是社区社会组织管理部门之间未形成有效的协作机制。对公益类社会组织等缺乏有效的资金扶持政策。三是政府对社区社会组织的购买制度不到位，社区社会组织的服务得不到应有报酬。总之，与中国社会组织发展的大的社会政策环境一样，南海也缺少针对社区社会组织长远发展的制度层面的规范和制约，使得社区社会组织在监督和管理上容易出现比较大的漏洞，不利于其正向功能的有效发挥。

5.社区社会组织与政府之间缺乏有效沟通

社区社会组织和政府部门是两个密切相关的主体，社区社会组织需要得到政府的大力支持才能有长效的发展，政府则需要社区社会组织为其分担繁重的基层管理职能。但是，当前南海的社区社会组织与政府的关系还不是很融洽，二者的沟通存在着诸多问题。

一方面，社区社会组织对政府的依赖性过强。由于社区社会组织所能掌握和调动的社会资源极其有限，开展工作离不开政府的支持，使得社会组织应有的自治性和独立性明显不足，并且使其发挥作用的空间受到了极大的限制。很多社区社会组织成员都希望政府能够在资金、场所等资源上多加支持，但又担心注册成功之后受到政府部门的限制。《社会团体登记管理条例》规定只有政府机构或政府授权的机构才有资格作为业务主管单位，而社区社会组织的业务主管单位在组织运行中扮演着真正的决策机构的角色。并且，这种成立之初建立的依赖关系也使主管部门有机会干预社区社会组织领导的选任、机构的设置和事务的执行。社区社会组织则在组织的运作、资金的获取及公众信任等方面，都需要依靠相关政府部门。久而久之，社区社会组织逐渐演变为一种准政府组织，丧失了其民间性、独立性和自治性。

另一方面，政府的某些政策与基层社区社会组织的想法不能很好地融合。由于缺少足够的宣传沟通，政府的很多政策都没有下沉到基层社区社会组织中，而社区社会组织本身的一些需求也不能得到有效的解决。社区社会组织的管理是完全弹性和自愿性的，带有明显的自治性色彩。这一社区自治领域的服务提供，具有个性化和参与式的特征。社区居委会本应通过及时发现居民的各类需求，寻找各类资源并让其有效参与，针对各种不同的个性化的需求作出反应，从而提供相应不同的服务。但是，由于居民的需求是多样化、琐碎的，因此它需要提供的服务也是有差异的，这又是政府整齐划一的公共服务制度不能解决的。所以，传统自上而下的行政推进方法在面对多样化的社会需求时效率比较低下，统一的指标设定和命令式的任务布置很多时候都无法与居民群众的实际需求对接，解决不了需求的分散性与资源集中供应的矛盾，导致资源配置与实际需求的不对称。所以，未来关于社区社会组织的政策还需要政府部门和基层社区进行深入的沟通协调，不能搞一刀切，要因时因地实施。

总之，南海的社区社会组织依然存在着定位模糊、社会资源不足、内外部管理不规范、政策性环境匮乏及与政府部门的沟通不善等问题，需要政府部门及社区社会组织自身等利益主体共同出谋划策，促进其健康有序发展。

（四）新形势下南海社区社会组织发展的建议

当前南海的社区社会组织已经有了良好的发展态势，要促使尚处于起步时期的社区社会组织尽快走向成熟，必须加大对社区社会组织的扶持力度，全方位地对社区社会组织的发展给予支持。因此，为了加快南海社区社会组织的进一步发展，特提出如下建议。

1.加强政策宣传，增强扶持力度

当前鼓励社区社会组织的发展是为了发挥民间力量参与社会管理，承接政府的相关职能，是促进“小政府、大社会”格局形成的重要步骤。社区社会组织在我国尚属起步阶段，自我管理和自我发展能力有待加强，为确保社区社会组织稳定有序地发展，需要政府加强支持和监管力度，尽可能地将符合条件的社区社会组织纳入管理范畴，建立起有效的管理机制和评估体系，促进社区社会组织的合理发展。

（1）加强政府相关政策的宣传力度。

南海已经出台了一系列相关政策和举措来促进社区社会组织的发展，如民政系统对符合条件、登记在册的社区社会组织给予一定的资金支持。这些政策和举措不仅给社区社会组织提供了一定的资金支持，而且优化了社区社会组织发展的制度环境，在客观上为社区社会组织的发展提供了推动力。但是在调研中发现，扶持政策与已有社区社会组织之间的衔接存在一定的问题，一些社区社会组织对于政府的优惠政策并不清楚，因此无法享受相关的政策扶持。在这种情况下，一系列的扶持政策和举措显然没有达到最佳收益。

针对这种情况，一方面要加大政府部门的信息交流力度，建立内部的信息交流平台，务必使各部门之间的横向信息交流和系统内部的纵向信息交流保持畅通，使与社区社会组织相关的政策举措在政府部门中得以普及；另一方面需要政府利用宣传优势，动员各种宣传媒体，多渠道地对相关政策进行密集式宣传，如运用电视、广播、地方报纸等媒体普及相关政策。

（2）增强资金扶持力度，拓宽资源扶持渠道。

南海的社区社会组织种类齐全，包含慈善公益类、文体活动类、社区事务类及生活服务类等，服务覆盖面较广。不同类型的社区社会组织所面临的具体问题存在着较大的差异，因此，在进行扶持时有必要区分不同类型和不同发展阶段的社区社会组织的具体需求，制定有针对性的扶持方案。对于慈善公益类社区社会组织，要加大募款力度、引导组织的规范管理；对于文体活动类社区社会组织，应在资金、场地方面和专业指导等方面给予支持；对于社区事务类社区社会组织，应对其职能的履行提供引导和帮助，在引导此类组织正确参与社会事务管理的基础上，促进其与相关政府部门的衔接，使基层群众自治和行政管理有效结合，共同为社区服务；对于生活服务类社区社会组织，应协助其提高专业性，提高服务技巧和服务质量，更好地履行社会职能。

总而言之，在对社区社会组织的扶持方面，不仅应加大对社区社会组织的资金支持力度，而且应该从政策优惠、场地供给、专业人员配备等多方面入手，采用灵活的扶持方式，为不同发展阶段和不同类型的社区社会组织提供多样化的、有针对性的帮助，解决其面临的实际问题，助力社区社会组织的进一步发展。

2.构建枢纽型社会组织，推动社会自主管理创新

在推动社区社会组织的发展过程中，包括政府部门、社会组织自身在内的社会各界逐步认识到，社会组织的发展要想取得一定的影响力，社会组织的功能和作用要想得到充分的展示，必须构建一批能够带动其他社会组织发展的核心社会组织，即枢纽型社会组织。枢纽型社会组织被具体界定为，由负责社会建设的有关部门认定，在对同类别、同性质、同领域社会组织的发展、服务、管理工作中，在政治上发挥桥梁纽带作用、在业务上处于龙头地位、在管理上承担业务主管职能的联合性社会组织。

枢纽型社会组织的建设和发展具有重要的实践意义。首先，有利于从政府直接管理向社会自主管理的转变，枢纽型社会组织对本系统或本领域社会组织发展能起规范和引领作用。其次，有利于社会组织更好地获取政府的服务性支持。个体社会组织力量相对弱小，联合性枢纽型社会组织可以有效发挥同类社会组织的整体合力，积极反映诉求，促进政府与社会组织交流合作。最后，枢纽型社会组织的建立，便于使同领域的公共资源得以集中共享，利于对资源进行合理规划和有效配置，避免重复投入与建设。

南海在下一步应该积极探索社区社会组织参与社会管理与公共服务的模式，重点打造两类社会组织服务载体：每个镇（街）成立社会组织孵化基地，大力培育慈善公益类、生活服务类社会组织；每个社区成立社区邻里互助站（或社区社会组织服务站），用于统筹社区内规模较小、松散型、未注册的社会组织的管理和服务。以上两种组织按照民办非企业单位形式注册登记。通过优化整合社区资源，凝聚社区居民共同参与社区管理，实现居民由“社区人”向“社团人”的转变，逐步提高居民组织化程度。

结合南海实际，大力培育符合经济社会发展需要的五类社区社会组织。

（1）有利于促进公益、慈善事业发展的社区慈善公益类社会组织，如社区慈善超市、义务工作者协会等。

（2）与社区居民生活密切相关，服务于社区群众的民间组织，如社区老年人活动中心、社区民办幼儿园等。

（3）社区群众参与面广、具有群众基础的社区文体活动类社会组织，如社区书法协会、社区舞蹈协会等。

（4）有利于促进社区居民就业的社会组织，如社区居民再就业培育中心等。

（5）有利于维护社区居民合法权益的社会组织，如法律服务站、青少年、妇女维权站等。

在推动社会组织发展方面，应该着重从以下几方面努力。

健全工作体系。在目前已有枢纽型社会组织的基础上再培育认定几家，使枢纽型社会组织总量再扩大，基本实现对区、镇（街）级登记注册社会组织的全覆盖。同时，积极探索枢纽型社会组织的多种实现形式，在各镇（街）加快推进枢纽型社会组织认定工作，争取用1～2年的时间，建立起以区、镇（街）、社（居）三级枢纽型社会组织为核心的条块结合、上下贯通的社会组织服务管理网络，实现对全区各级各类社会组织的广泛覆盖。

明确工作机制。继续按照有领导责任制、有职能部门、有工作制度、有党组织和党的工作广泛覆盖、有管理和服务体系广泛覆盖、有业务和活动品牌项目的“六有”工作要求，进一步健全市级枢纽型社会组织工作机制。同时，根据区、镇（街）、社（居）不同层级枢纽型社会组织的实际特点和具体情况，按照符合实际、注重实效的原则，探索建立多种形式、满足工作需要的枢纽型社会组织工作机制，形成规范化运行模式。

给予工作支持。继续通过购买管理服务等方式，根据枢纽型社会组织所联系和管理的社会组织数量，提供必要的费用支持；通过购买社工岗位等方式，为相关枢纽型社会组织提供必要的人员支持；通过购买公共服务等方式，每年支持枢纽型社会组织及其所属社会组织开展1～2次有一定影响力的社会公益活动，不断增强其影响力和凝聚力。

促进作用体现。积极支持枢纽型社会组织深入研究本领域社会组织的发展状况和工作规律，积极探索增强影响力的有效途径，特别是提高项目运作、组织策划、协调服务及通过非行政化手段开展社会工作的能力。按照“先挂钩、后脱钩”的思路，积极探索推进枢纽型社会组织与行政部门主管的社会组织建立工作联系，并视条件成熟程度逐步推进“脱钩”，将行政部门管理的社会组织纳入枢纽型工作体系。

3.积极培育社团精英，引领社区社会组织健康发展

社团精英是指在社区发展中自发形成（有的经过培育），能满足和反映社区群众的需求，影响社区思想、生活趋势的社区人物。社团精英具有某些方面的专长或能力，愿意为社区公共事务无偿出谋出力，能够获得社区群众的支持信赖。

首先，活跃在社区的群众领袖人物，是社区各方面的骨干力量，是打造社区丰富多彩生活、为居民群众争取权益的有生力量，能够满足社区群众的需求；其次，社团精英旗下的社会组织利用自身优势和各种社会资源，拓展服务项目和活动领域，有效地实现了需求与资源的对接，引领居民思想、生活潮流；最后，社团精英能吸引社区居民参与社区、融入社区，增强居民对社区的认同感和归属感，有效地实现居民的自我教育、管理、服务和监督，从而实现社区自治管理。

（1）搭建平台，使各类社团精英脱颖而出。

要重视社团精英的发掘和培育，把扶持社团精英作为构建和谐社区的重要抓手。通过开展各种社区活动，创造条件让各类有专长有能力的人浮出水面，并提供多种机会，使之成为社区公众人物，进而成为社团精英。对各类民间组织，创建之初要“扶上马，送一程”。要千方百计为民间组织创造条件，提供工作场地，配备专职工作人员，落实工作经费，保障其正常运作。还要引导各类社团精英领导下的民间组织，在运作中注重结合自身特点，在组织的性质定位、基本功能、活动形式上进行积极探索。

（2）多元管理，为社团精英创造良好的生长环境。

加强社团精英的培育，必须依据各类社区民间组织的特性，建立多种管理模式。对于已经形成力量、具有规模优势的团队，积极支持参加各类比赛演出，尽力提供资金、场地。除此之外，可考虑建立民间组织服务中心，将现有的社区民间组织纳入其中，实行统一服务、统一管理。通过探索备案制，对社区内部分暂不具备独立登记条件的民间组织及社区内的群众团队，统一由民间组织服务中心进行备案管理，发挥专业机构的管理优势，实现民间组织由自由型发展向规范型发展的转变。

（3）扶持骨干，为社团精英提供后备人选。

各类民间组织特别是群众团队在形成和发展中离不开领袖人物的引领，为了提升社团的影响力，促进民间组织和群众团队政治方向不偏离、业务水平争一流，应当十分注重对社团骨干的培育。大力发掘居民中的骨干力量，动员他们参与各种社区活动，把他们培育成为民间组织和团队的中坚力量和领袖人物。

（4）集中培训，提升社团精英的素质与水平。

社区民间组织是社区居民自我管理、自我教育、自我服务、自我监督的基层群众性自治组织，社区民间组织的好坏、成败，很大程度上取决于社团精英的素质水平。定期适时进行集中培训，把社区领袖这一特殊群体纳入党和政府的统一领导之下，有利于加强管理、维护热情、提升觉悟、保障团队健康发展。培训的内容包括：一是拓展眼界，组织参观学习其他社区团队建设经验；二是培养良好的职业道德、无私奉献精神及群众工作方法；三是多形式、多渠道开展学理论、学政策、学法律、学科技等活动，提高社区领袖的政策水平和组织能力；四是完善激励机制，对那些业绩突出、群众满意的社团精英，在精神上和物质上给予激励。

（5）沟通疏导，及时解决社团精英遇到的各种难题。

社区社会组织是居民自发组织的，在运行过程中必然会遇到许多困难，需要政府部门及时给予关怀指导，疏导各种疑难。社区社会组织在运行中会遇到诸如如何维护居民的切身利益，如何处理与社区各种经济组织、企业的关系，如何方便利用社区资源，如何处理与居委会的关系等问题。社区社会组织与居委会没有直接的领导与被领导关系，但居委会有责任有义务维护其所管辖的区域的稳定与安全，有指导和协调社区社会组织、帮助其解决有关问题的职责。

4.科学规范管理，促进社区社会组织的功能发挥

社区社会组织要切实承担起社会管理的功能，发挥其在促进基层自治等方面的作用，才能真正实现其价值。因此，必须加强对社区社会组织的管理，促进其发挥应有的作用。

（1）实行分类精细管理，细化评估体系。

当前南海社区社会组织的发展类型众多，发展参差不齐，不同类型和发展层次的社区社会组织所能够履行的社会功能均有所差异，因此，有必要实行分类精细管理。以当前参与人数最多的文体活动类组织为例，这类组织主要是有相同兴趣的群众自发组织起来进行活动的，因此管理制度和组织结构等相对不完善。然而一般情况下，这种管理制度和组织结构已经能够满足一般需求，因此，如果用和慈善公益类等社区社会组织相同的标准去要求的话，显然是不合适的。在这种情况下，实行分类精细管理，尽量做到量体裁衣，将会更有利于社区社会组织的完善和发展。

对社区社会组织进行合理有效的评估，一方面能够使政府掌握当前南海社区社会组织的发展动态，另一方面会给社区社会组织施加一定压力，促使其健康发展。当前南海对社区社会组织的评估仍以政府部门为主体，但是在推动社区社会组织建设方面，单纯地由政府来进行评估，容易陷入用行政取代服务的误区。因此，联合高校、专业机构等专业部门进行评估，制定完善的评估体系，进行合理全面的评估，将有利于正确地反映社区社会组织的真实状况，为下一步政策的制定等提供坚实可靠的基础。

（2）引入专业社工，扶助本土社区社会组织。

南海引入专业社工提供社区服务已有了很多尝试，取得了良好的效果。然而，要培植本土的社区社会组织，本地的人才是不可或缺的。因此，当前引入的专业社工，在为社区提供服务的同时，更应注重对本土社区社会组织的帮扶，改输血为造血，提高本地的人力资本存量。加大对本土社区社会组织的扶持，一方面能够在相对较少的成本下使更多的社区居民接受到更好的服务，扩大服务范围，另一方面本土的社区社会组织还能够依托其本土优势进行更有针对性的服务，提高服务质量。专业社工对本土社区社会组织的扶助内容，应包含专业知识和技能培训、机构运营和管理、资金募集和使用、服务评估及宣传等诸多方面。

（3）引导社区社会组织进行自我规范化管理。

一个组织只有对其事务、账目等实行规范化管理，才能够保持持续正常运转，社区社会组织作为非营利性组织，公益性特质使其容易陷入无计划的不规范状态，这显然是无益于其长期有序发展的。因此，必须利用多种手段引导社区社会组织进行规范化管理。对登记在册的社区社会组织，要求其制订年度计划和预算，并定期抽查项目落实情况和账目明细，对管理规范的社区社会组织给予一定的奖励，对未按照要求进行规范化管理的社区社会组织，则要给予一定的处罚，严重者需要重新审定其注册资质。这一举措一方面能够使政府掌握社区社会组织的发展状况，以便于对其进行管理；另一方面能够规范社区社会组织的发展，促使其走上正规的发展道路，同时规范的管理模式将会加大社会对其的认可程度，有利于社区社会组织的长远发展。一旦社区社会组织具备自我发展和自我管理能力，规范化管理将成为其常规化的运营模式。

5.合理规划引导，促进社区社会组织与社区发展的协调

当前南海的社区社会组织数量有了较大的发展，但是类型相对单一，文体活动类的社区社会组织在数量和参与人数上都占据着较大的比例。随着社会的发展，我国调整了社区社会组织的相关管理制度，社区社会组织作为一种群众自治载体，已不能仅止步于满足娱乐需求，还应成为广大民众参与社会管理的重要途径。面对这种转变，政府必须要对社区社会组织加以引导，对符合社会发展趋势的社区社会组织给予鼓励和支持。

（1）加强基层自治组织与社区社会组织的沟通交流。

随着南海政经分离的实施，基层自治组织着重于强调村（居）民自治、进行社区服务，实现了基层自治组织功能的回归。在这种情况下要完善社区服务，必须要发挥社区社会组织的协同作用。在南海，村（居）民对基层自治组织的熟悉程度较高，有困难找村干部的思想普遍存在，而对社区社会组织所能够提供的帮助则不甚了解。在这种情况下，对基层自治组织的相关人员进行培训和宣传，加深他们对社区社会组织功能的认识，提高他们对社区社会组织的认可程度，鼓励基层自治组织与社区社会组织进行沟通交流，既能够在村（居）民中普及社区社会组织的理念和作用，促进社区社会组织的发展，又有利于更多地引入社会力量，有利于基层自治组织更好地进行社区服务。基层自治组织和社区社会组织二者通力合作，促进村（居）民广泛参与到社会管理中去，从而丰富基层群众自治的路径，扩大基层群众自治的内容，有利于真正实现自治，提高民众的满意度。

（2）搭建社区社会组织间相互交流的平台。

当前南海的一些镇（街）已经发展出了具有自身特色的社区社会组织，如西樵镇的飞鸿社工中心和红太阳互助社、罗湖的社区邻里中心及大沥镇的街坊会等，这些社区社会组织在服务社区、满足社区居民需求和承接政府职能等方面都发挥了很大的作用。但是，这些已经取得成绩的社区社会组织彼此之间并没有常态化的交流，与其他社区社会组织也缺乏沟通，这使得社区社会组织之间处于信息的相对封闭状态，宝贵的经验无法普及，也使得南海的社区社会组织呈现出各自为政的局面。

定期组织各镇（街）社区社会组织成员互相交流，形成常态化机制，彼此交流社区社会组织的服务、运转和管理等各方面的经验，对所遇到的问题进行共同探讨，将有助于南海社区社会组织形成整体合力，既能够有效助力社区社会组织长期发展，又有利于社区社会组织功能的有效发挥。

（3）强化社区社会组织的自主性。

社区社会组织要实现长足的发展，充分发挥其功能，必须要维持机构的独立运转。在当前，大多数社区社会组织对政府有较强的依赖性，尤其是政府加以扶持的社区社会组织，更是将政府的扶持视为理所应当。要扭转这种局面，应从理念输入和能力培养两方面入手。在理念输入方面，要使社区社会组织认识到其应有的独立地位和所应该发挥的独特作用，社区社会组织和政府之间并不应该是直接的管理关系，其对政府的依赖倾向，不管是从资金方面还是其他支持方面，都应当扭转。社区社会组织应该有其自己的路径去解决问题，政府是支持来源之一。同时，政府也要明确社区社会组织的定位，避免用行政手法处理社区社会组织的有关事宜。在能力培养方面，要使社区社会组织有能力去应对当前社会环境和市场经济中所面临的种种问题，包括更新服务理念和技巧、完善管理制度、提高市场竞争力等诸多方面。

在进行理念输入和能力培养时，除了引入专业社工进行培训和督导之外，也应选择成熟的社区社会组织作为典型样本，为本地的社区社会组织提供实地学习的机会，使其深入了解作为一个独立运作的社区社会组织所应具备的专业理念和专业能力，从而实现自身自主性的建立。

【注释】

(1)周航、赵连章：社会组织发展与社会管理创新，东北师大学报（哲学社会科学版），2011年第6期。

(2)文军：中国社会组织发展的角色困境及其出路，江苏行政学院学报，2012年第1期。

(3)彭波：社会组织发挥补充作用，人民日报，2012年5月18日。