基层社会组织管理面临的现实困境

（一）街居体制严重滞后于社会发展^[14]

街居体制建立之初是与我国高度集中的计划经济体制相适应的，其建立的一个重要历史条件是：绝大部分的城市社会成员被组织到各个单位组织中，街居制只是作为单位制的补充，对社会上少数单位组织以外的人员进行管理。随着经济体制改革的不断深化，单位体制解体，从单位剥离出来的政治行政职能、社会职能要由街居体系来承担。此外，对于不断增加的“无单位归属人员”及外来人口，街居也要承担起相应的社会管理、社会服务等工作。尤其对于体制改革后的大量企业下岗人员，街居组织要加强思想教育和管理工作，同时做好下岗职工再就业工作，以求实现维护社会稳定、加强社会整合的功能和目标。因此，街居体系承载的职责逐渐增多。

90年代以来，我国城市逐步发展健全了市、区、街道、居委会组成的城市管理体制，一般称之为“两级政府、三级管理、四级网络”。在这种体制下，街道逐渐成为城市社区管理的主体，在社会管理中发挥着越来越重要的作用。根据《城市街道办事处组织条例》，街道办事处主要承担着办理上级政府有关居民工作的交办事项、指导居民委员会工作、反映居民意见和要求这三项任务。如今，街居体系不仅承接了单位剥离出来的各项职能，随着城市管理体制改革带来的管理重心下移，原来实行“条条”管理的很多部门也将任务下放到街区，街道办事处在综合管理方面拥有了更多的权力，承担着诸如市场管理、园林绿化、交通道路、市容市貌、城市管理、民政福利、人口管理、社会治安、街道党建、指导社区居委会、社区精神文明建设活动等十几项管理任务，远远超过了规定的工作范围。行政、执法、街道经济发展等各项任务都下放到街道办事处，使它从一级基层政权的派出机关逐步演变为一个集行政管理、社区管理与综合服务的办事机构。市、区各职能部门布置的任务纷繁交叉，“条块不分”，权责不明，导致街道办事处承担的基层社会管理工作过于庞大和复杂。街道不堪重负，难以应付，只好把自己所承担的大量行政性事务转嫁给受其“指导”的居民委员会，这实际上把居委会变成了各级党委、政府部门工作的承受层、操作层和落实层，社区居委会原本的自治功能则相应弱化、虚化。

笔者在调研时曾经见到某街道办事处整理出的一项统计表，上面清楚地列出了社区居委会目前所承担的各项工作，这些工作累计起来共有101项，大大出乎笔者的意料。在过去“居委会是个筐，什么都往里面装”，“上面千条线，下面一根针”。在今天，一些社区的工作依然如此，社区里出现了“政府当家多、居民做主少，政府议定多，居民参与少”的现象。各种城市问题、社会问题，已经“溢出”了现有基层社会的结构框架，管理和服务环节上的“真空地带”和“灰色地带”越来越多。

街居体系的职能虽然已经大大超载，但仍不能满足社会发展的需要。在实际政治运行中衍生出诸多问题，主要表现在：

其一，街道办事处作为城市基层政府的派出机关，代表政府行使全方位的行政管理职能，负责本辖区的社会管理职能，事实上已承担了一级政府的责任，但是却没有被赋予相应的法定地位和权力，相应的职权为条条这些专业管理的职能部门所分割。这导致街道办事处无法合理定位，其所承担的职责、扮演的角色与法律地位不符，造成职、责、权、利不统一，导致街道越位、错位、权能失衡等问题非常突出，这必然在实践中造成街道系统的行政功能与居委会自治功能的双重缺失。

其二，基于目前的体制状况，一方面，街道办事处不可能深入社区整合居民的利益诉求，成为社区居民的代表。另一方面，街道办事处虽然全面负责社区建设与社区自治等管理事务，但由于其不仅在财政和人员编制上受制于上级政府，而且没有独立的行政执法权和完全的行政管理权，因而不具有完整意义上的财权、人事权和直接管理社会的权力，只能充当上级政府与居民群众之间的中介组织的角色。有学者对街道办事处和政府各部门派出机构的关系进行了如下概括：“70年代以前，两者的关系基本是‘以条为主，块做配合’；80年代，是‘条块结合’；90年代的改革，其目的是要建立‘条专块统，以块为主’的权力格局。其目的，是使街道办事处成为有实权的一级政府组织或‘准政府组织’。” ^[15]这反映了街道在现行的行政管理体系中变动不居的尴尬处境，不利于其功能的正常发挥。

其三，这种以街道办事处为主体、以居民委员会为依托的垂直模式，也削弱了社区居委会的自治功能。居委会出现了“角色错位”的现象，突出表现在：居委会过多地承担了政府的行政职能，客观上变成了街道办事处的下级行政机构——居委会的日常工作不是立足于社区自治、引导居民的社区参与，而是接受政府委派的各项工作并接受政府的检查评比。^[16]此外，街居体制面临的另一个普遍问题是，面对繁重的行政任务，现有的街道办事处和居民委员会成员年龄老化、学历偏低，管理方式落伍，办事效率低下，不能适应新的社会情况。

总体而言，计划经济体制基础上形成的原有社会管理体制，在功能和运行机制上已经不能很好地应对新形势下发展变化了的新情况、新问题，严重滞后于经济与社会发展的需要，并且造成了城市基层社会管理中的基本矛盾，即社会需求多元化、社会化与街居管理体制的单一化、行政化之间的矛盾，这是我国城市社会管理体制改革的内在动因。

（二）政府职能转变与社区自治不同步

从历史上看，在中国社区建设和居民自治中，政府发挥着重要的主导作用，社区组织独立运行的能力很弱，在社区建设和社区组织运行方面严重依赖政府，其职能发挥也受到了极大的限制，居民自治仍属于政府主导型自治。长期以来由政府主导甚至包办的城市公共管理及社会服务模式至今仍有重要的影响。在这种模式下，政府习惯性地控制着组织、人员、制度和经费等各种资源，并以此来调动和安排社区的各种事务。

只有国家权力对社会的直接控制和干预有所减弱，社会才有自主发展的基础和空间。因此，在政府扶持和引导社区自治的过程中，政府必须重新定位自己的职责，实现政府职能的转变，给予社区充分的自主、自治和自决的权力。就目前政府职能转变的情况来看，政府放权的力度还很有限，一方面，部分政府职能部门长期习惯于有人为他们办事，不愿意放弃这种特权；另一方面，权力资源掌握在自己手中是最方便的，如何用，何时用，都由自己说了算。因此，政府职能部门并不舍得将权力下放给社会、社区或是各类民间组织。这明显不符合推动社区自治组织归位的应然方向。

此外，当前的社区自治组织也大多在传统行政管理体制下，由街道办事处这一派出机关来领导，其行政性特征比本位的自治性特征更为突出。社区各类活动也基本上是居委会唱“独角戏”，缺乏其他各类社区民间组织及社区居民的广泛参与。社区治理的多元化格局为居委会作为主体机构的一元格局所取代，社区自治之路依旧漫长。

（三）社区居委会面临诸多问题^[17]

1.社区居委会行政化问题

社区组织的职能能否得到充分发挥，取决于社区组织角色定位恰当与否。如果社区组织角色定位不准确，则会直接影响其职能履行的效果。长期以来，我国的社区居委会同时承担着加强社区管理与发展基层民主的双重责任，具有“官民二重性”。一方面，它是一个类似行政性的组织，协助政府完成部分行政工作，具有“官”的性质；另一方面，它又是一个群众性自治组织，组织社区居民开展自治活动，具有“民”的性质。更多的时候，它给人的感觉首先是作为国家管理体系链条中的一个行政组织，其次才是一个居民自治组织，具有非常浓厚的行政化色彩。

居委会的行政化色彩是由于历史原因造成的。长期以来，作为自治组织的社区居委会的建设，“并非自下而上地由居民自发推动，而是自上而下由各级政府加以领导和大张旗鼓督促的活动”^[18]。根据《中华人民共和国城市居民委员会组织法》的规定，居委会有协助政府有关部门做好管理工作的职责。居委会虽然不是政府组织，但在政府的直接授权下，它代行了基层政府委托的部分行政职能，社区服务、社区治安、流动人口管理、计划生育、社区环境、最低生活保障、下岗人员再就业、离退休人员管理及青少年教育等就成为社区工作开展的内容。在政府职能还没有完全转变的情况下，行政职能部门仍旧按照长期形成的以行政管理手段去处理问题，把社区居委会当作政府的“腿”，给他们下指示、派任务。政府部门下派的行政性工作通常具有时间紧、工作量大、弹性小等特点，加上基层政府各部门的一些临时性工作，包括统计、调查特别是经常性的检查等任务都通过街道办事处落实到居委会来执行。因而，社区居委会工作量大，任务繁重，职能错位，大部分时间忙于应付上级的各种安排和检查。

通常社区居委会的工作经费主要有三种来源——政府财政拨款、社区物业收入及社区自筹，其中政府财政拨款是其最主要的经费来源。社区经费由市区下拨到街道，再由街道对社区居委会的工作经费实行统一管理。依靠社区物业获取的收入数量有限，驻区单位共建意识不强，社会捐助收入很少且不稳定，因此社区居委会工作经费的缺口较大，其经费缺口普遍由街道补充。^[19]由于社区居委会干部的津贴、办公经费、活动开支，包括社区居委会的基础设施建设，都由上级政府部门拨付，居委会的支出项目也要由街道办事处批准，一些社区居委会工作人员认为自己吃的是“皇粮”，就是政府的人，应该履行上级政府部门交办的事情，因此把大部分时间和精力花在所谓的“协助”政府部门的工作上。久而久之，居委会就成了政府的“腿”，不停地围绕行政事务“公转”，而《居民委员会组织法》中规定的居民自我管理、自我教育、自我服务、自我监督的居民的“头”的“自转”业务只能“忙里偷闲搭手干”、“临阵磨枪突击干”。此外，由于社区居委会采取行政化的运行方式，由上级街道和政府有关职能部门对其进行业务指导和工作考核，甚至对居委会成员的人事任免有很大决定权，因此社区居委会的工作重心在很大程度上受到街道及政府职能部门的影响。居民委员会名义上虽然是群众性自治组织，其在实际工作中并没有任何的自主权，依旧被基层政府及其派出机关——街道办事处所领导。

社区功能的复位与回归，要求社区内各组织明确相互间的功能分化和职能定位。目前社区居委会的“角色”错位仍然比较严重，城市社区居民自治组织并没有充分体现出自治的性质，相反，由于过分承担了政府托付的工作任务而在实践中逐步成为政府的派出机构、街道办事处的延伸机构。这种由于“头小腿大”而产生的“头腿”冲突让居委会“两面不讨好”，一方面行政职能执行不好，另一方面由于其自治职能发生了严重偏离，无法满足居民群众的真实需求，很难得到社区居民的认同和支持，基层民主流于形式。这使得社区居民委员会处于名不符实、角色冲突的尴尬境地，其合法性基础由此大大动摇，使得政府难以实现对基层社区的有效整合，也使社区居民自治的进程举步维艰。

2.社区居委会成员任期问题

1954年出台的《城市居民委员会组织条例》中规定居委会任期为一年，而后1989年由全国人大通过的《城市居民委员会组织法》对一些重要问题作了修改。其中把居委会每届的任期修改为三年。这次的修改已经充分体现了对居委会工作的稳定性和连续性的重视。从现在的社区工作现状来看，从居委会主任、副主任，到一般委员，每三年要重新选举一次，居委会成员处于经常的变换中。作为居委会的主要工作人员，他们承担着重要的社区管理责任。频繁的人事调整，会给社区的管理带来极大的不稳定性，也不利于社区工作的可持续发展，与社区工作专业化、职业化发展的趋势不相适应。

3.基层民主选举问题

涉及到基层民主选举，摆在居委会工作人员面前的难题有三个：

其一，直接选举的弊端问题。随着基层民主的发展，社区居民的民主意识越来越强，对行使自身民主权利的要求也越来越高，直接选举的比例在不断扩大。一人一票制的直接选举更能体现民意，也更透明，完全按照街道、党委政府的意图进行选举的难度将越来越大。如此一来，选举结果难以控制，若是当选者的综合素质不理想，选举结果又难以改变，就会使上级政府陷于两难困境。

其二，流动人口参加选举的问题。按照原来的规定，居委会选举主要针对户籍在本地的居民，这无疑会把许多外来人员拒之门外。对于一个人口结构特殊的移民城市，比如深圳，其户籍人口只占总人口的1/7，如果不根据实际情况对选民登记和选举办法进行相应的变革，扩大选民范围，就无法增强广大非户籍人口的“主人翁”意识和责任感，无法获得其对社区的认同感，更无法调动其参与社区民主管理和社区建设的积极性。因而，探索非户籍人口参与社区自治的新途径，是基层民主发展的重要内容。

其三，“空挂户”参加选举的问题。“空挂户”是指长期把房子用于出租，不在户口所在的社区居住的居民。对于这类居民，如何通知他们回来参加选举，相关工作人员尝试了各种办法，如挨家挨户登门拜访，发宣传单、发电子邮件、打电话等方式，但收效甚微。这样一来，采用何种方式通知这些“难联系上”的居民？能不能改革现有选举体制，方便居民在其实际居住的小区参加选举呢？这些都是基层民主发展要思考的问题。

4.社区居委会的出路问题

传统的社区居委会处于尴尬的境地已经是一个不争的事实，学者们和社区工作者们对此也倾注了极大的心力，纷纷从理论上及实践上探求社区居委会的改革和发展趋向问题。

在现有的社区体制框架下，社区居委会不外乎以下三种出路：

一是维持现状。社区居委会依旧承担加强社区管理与发展基层民主的双重任务。平时主抓管理，执行上级行政下派的各项工作，兼顾群众性自治工作。换届选举时，尽全力确保上级组织的意图在选举中得到落实。这显然不符合基层民主发展的方向。

二是继续强化社区居委会的行政管理职能，使之成为一个行政性的管理机构，成为政府权力渗透社区的中介，加强对社区的管理。这样，社区居委会的行政地位加强了，权力也增大了，成为了一个行政性的管理层级，成为了有名无实的群众性自治组织。那么，基层民主的开展就失去了实体基础，根本无从谈起。

三是按照《城市居民委员会组织法》对社区居委会性质和任务的定位，剥离其行政职能，使之集中力量，专心从事居民自我管理、自我教育和自我服务，充分行使对社区事务和社区管理的议事权和监督权，收集社情民意、开展社区服务、调解居民纠纷等等，从而成为一个真正意义上的群众性自治组织，成为与政府力量和市场力量相并行、相抗衡的实体，全力推进基层民主的进程，担负起社区建设的职责。这就要求重构社区管理体制，建立一个新的社区主体组织来承接繁重的社区行政事务。正如有的学者所指出的，我国现行的社区建设体制始终具有内在的结构性缺陷，只有行政性而无社会性。或者说，现在的社区建设体制只是政府内部的行政管理体制，仅仅梳理了在社区建设上政府各个部门的关系，而未能建构起政府与社会的新型关系，故只有政府一个主体有积极性，而无法生成各类社会组织参与社区建设的能力和积极性。^[20]可见，第三种思路是最符合社会管理体制改革和基层民主发展方向的，社区组织管理体制的改革也势在必行。

（四）社区民间组织缺失或发育缓慢，作用发挥有限

社会转型也相应带来了社区组织的全面转型。在新的时代背景下，培育和发展社区民间组织就成为推进社区建设和社区发展的重要路径选择。社区民间组织形态多样，便于居民进行自我管理、自我教育和自我服务，因此更适应现代城市居民生活方式的变化，符合其提高生活质量和生活水平的需求。目前社区民间组织发挥作用的空间十分狭窄，上级政府部门虽然政策上提出要扶植、培育社区民间组织的成长，但是却没有很好地把这项工作落到实处。此外，居民对社区民间组织也缺乏必要的认识和了解，因而，即使是在需要原本应由社区民间组织提供的服务时，居民能想到并向之求助的也只是社区居委会。社区民间组织的缺失或发育缓慢使它本身的优势无从发挥，也无法解决社区工作量大而人手少的矛盾，这在某种程度上使得社区居委会在各类行政事务中“越陷越深”，离自治的道路越来越远。

从对广州几个社区的调查结果来看，社区民间组织已经得到了一定程度的发展，并得到了很大一部分社区居民的认可，但其发展仍十分有限，还受到许多因素的制约。

表5-1　居民参与社区民间组织的情况及参与趋势

表5-2　居民对社区兴趣小组或团体的参与情况

表5-3　居民评价：社区民间组织对社区发展的影响

在成长过程中，社区民间组织也遇到了各种各样的难题。^[21]

首先，社会组织管理的制度困境。我国1950年颁布的第一部社团管理法规《社会团体登记暂行办法》中规定，社团的登记管理机关是政务院下属的内务部和地方各级政府，这实际上是一种“分层管理”体制。1988年国务院机构改革后，社团管理的职能才被明确移交给民政部门。1989年国务院颁布了《社会团体登记管理条例》，这是目前规范我国社会组织行为最主要的法律框架，该条例确立了社团的“双重分层管理体制”。“双重管理”即社会组织的筹备、成立、开展活动，乃至社会组织变更、注销等都要由“业务主管单位”和“登记管理部门”（民政部门）双重审查和批准。“分层管理”指社会团体的登记部门和业务主管单位的行政管辖范围，应与社团的住所范围相一致。在“双重分层管理体制”下，社会组织要想获取合法的“社会身份”，有着严格而繁琐的程序。民间团体的注册要由业务主管部门核准，需要从属或“挂靠”于某个政府部门，这就大大提高了社团准入的门槛。一些业务范围不易界定或跨行业的社会组织常常因为找不到业务主管单位而无法办理登记。有的公益类社会组织只得采取变通策略，以工商登记的形式达到合法注册的目的，以营利性企业的身份从事非营利性的慈善事业和公益活动，这必然使其运行成本大为增加。1998年国务院对《社会团体登记管理条例》进行了修订，但原有的“双重管理体制”并未在根本上得以改变，社会组织仍然存在准入门槛偏高的问题。同时，按照《社会团体登记管理条例》规定，同一行政区域内不得成立业务范围相同或相似的社会组织，这客观上导致了社会组织从成立伊始就缺乏竞争、缺乏活力。另外，民办非企业单位不得设立分支机构、社会团体不得设立地域性的分支机构、个人设立基金会要寻找业务主管单位等规定，也限制了社会组织的进一步发展壮大。^[22]

其次，社会组织管理的现实困境。一方面，民间社团的注册申请手续和审批条件繁杂、严苛，以致大量社会组织因找不到合适的“业务主管单位”而无法登记注册。另一方面，注册成功的社会组织从一开始就不可避免对政府部门有着很强的依赖关系。《社会团体登记管理条例》规定只有政府机构或政府授权的机构才有资格作为业务主管单位，而社会组织的业务主管单位在组织运行中扮演着真正的决策机构的角色。并且，这种成立之初建立的依赖关系也使主管部门有机会干预社会组织领导的选任、结构的设置和事务的执行。社会组织则在组织的运作上、资金的获取上、以及公众信任上等方面，都需要依靠相关政府部门。久而久之，社会组织逐渐演变为一种准政府组织，丧失其民间性、独立性和自治性。政府不但可以依法管理社团，拥有对法规的解释权，而且对社团可以随时“清理整顿”，“什么样的社团可以存在”，“可以从事什么样的活动，完全由政府决定。”^[23]同时，这种“双重管理体制”还造成了“严审批、疏监管”的现象，许多“业务主管单位”并不熟悉社会组织的业务，不能有效地对其发挥指导作用，无法履行应尽的管理职责。

表5-4　社区民间组织与政府关系状况及影响民间组织发展的原因

就目前来看，虽然部分民间组织的影响越来越大，参加的人数也越来越多，但其目前仍然处于一种比较尴尬的境地。从形式和性质上来说，它是一个社会公益性组织，但在具体运作时，却更像一个“私人组织”。个人能力的有限性和“私人组织”的局限性，使得各种民间组织无法真正发挥它们的公益性功能，这就需要相关部门为社区民间组织“正名”，为其提供合法的“社会身份”，提供法律上及政策上的支持，进而通过制度创新，以更好地促进社区民间组织的发展和发挥作用，从而把社区居委会从繁杂的行政事务中解放出来，为推进社区工作进一步向前发展服务。

（五）社区组织和社区居民参与的积极性不高，社区建设的合力有待形成

社区建设作为一项复杂的系统工程，涉及党的基层组织建设、自治组织建设、民间组织发展，涉及文化、卫生、治安、环境等社会发展的各个方面。按照《民政部关于在全国推进城市社区建设的意见》，要“努力形成党委和政府领导、民政部门牵头、有关部门配合、社区居委会主办、社会力量支持、群众广泛参与的推进社区建设的整体合力”。^[24]

社区建设的推进，需要社区内所有主体的共同参与和努力，需要社区单位、社区民间组织和广大社区居民共同参与社区公共事务决策和社区治理的全过程。目前我国的社区更多地体现为地域共同体而不是利益共同体，大多数社区还是在原有行政区划的基础上建立起来的，是为了服务政府基层社会管理的需要，因此目前我国大部分城市的社区建设仍带有很强的政府主导色彩，政府对于社区建设的积极性远远高于社区中的居民，有的社区至今仍然是由政府唱独角戏，社区参与的主要形式还是由社区居委会动员参与，属于被动式地参与。社区单位和社区居民参与社区建设的意识淡薄，社会民间组织发育不完善，社区企业介入有限，社区建设的整体合力还有待形成。

在我国大部分地区，往往是政府采取各种措施大力推进社区建设，而大多数社区居民对于社区建设和社区发展却抱着一种相当冷漠的态度，将社区建设看做是一项与自己没有什么关系的政府行为。^[25]许多居民通常“关起门来过日子”，有困难、有问题仍然习惯找单位，除非遇到需要居委会帮助解决的问题时，才想起社区。其次，由于社区居委会行政化倾向严重，社区党组织、社区居委会依赖党委、政府的观念过重，自觉性、主动性较差，社区组织还没有充分发挥出积极性、创造性；社区居委会虽然经过了民主选举，但民主化程度不高，在社区居民中权威性、号召力不强，缺乏协调和组织社区成员单位、社区居民参与社区建设的能力；社区居民还没有充分组织起来，作为社区的重要主体和受益者，对社区建设关心、参与不够。

同时，居民对社区事务的参与程度及参与热情，主要取决于社区事务与自身利益的相关程度。一般来说，有单位归属的社区居民大部分时间不在社区，其工作、学习及生活与社区的交集有限，其所需要的资源、社会身份和社会地位都依赖于单位，因此他们对单位有着强烈的归属感和依附感，对社区则缺乏相应的归属感和认同感。除了弱势群体和困难群体需要依赖社区为自己提供必要的支持外，相当一部分社区居民认为社区建设的好坏与自己关系不大，因此他们参与社区建设的积极性不高，也缺乏居民自治的民主意识。其二，社区参与主要以娱乐性参与为主，居民参与的社区事务与社区远景规划、建设和可持续发展等社区公共权利事务的运作也都关系不大，参与者多为有充分闲暇时间的离退休人员，作为社区建设主体的广大居民仍游离于社区活动之外。其三，长期以来，由于我们国家实行的是对单位的垂直管理，单位和社区的横向联系一直很薄弱，导致一些驻区单位主动参与的积极性不高，单位资源未能向社区居民开放，不能实现资源共享。靠强制性方法虽然可以动员单位参与社区建设，但是有悖于社区自愿、民主参与的精神，效果也不理想。所以，要使个人和单位对社区建设积极参与就必须建立相应的平台和机制，切实做到资源共享，而不是社区单方面享受驻区单位的资源却不能提供有效的服务。

表5-5　居民的社区参与情况

（六）与社区组织管理相配套的许多法律法规、制度亟待完善

当前我国社区建设方面的法律法规还相当薄弱，缺乏城市社区管理和社区建设方面的专项社区发展法规。随着改革的不断推进，我国的政治、经济、文化及社会基础都发生了很大变化，法律法规建设与快速发展的社区建设实践不相适应，部分有关社区的法律法规在实际操作中很难执行，或者不得不以变通的形式加以执行，这成为了制约社区发展的法制瓶颈。

目前街道开展工作的主要依据是1954年制定的《城市街道办事处组织条例》，居委会主要依照的是1989年颁布的《城市居民委员会组织法》，其中许多条款已经不能适应当前城市社区建设的需要，对城市社区与政府和其他组织之间的关系也没有清晰的界定，致使社区的职能定位不明确，实际工作当中缺乏政策依据。主要表现在：社区各主体在社区建设中的权利和义务没有法律规定，要求辖区单位支持社区建设也没有成文的条款，社区并没有任何约束辖区单位的措施，致使辖区单位参与社区建设的积极性不高，有些辖区单位和社区关系融洽的，也往往是基于个人感情；对于开发商新建的小区型社区，社区居委会与物业管理公司、业主委员会的关系如何定位，工作之间如何协调及配合都缺乏相应的指导性措施，等等。按照物业管理条例，社区居委会对物业管理公司主要是指导与监督，如果遇到不配合的物业机构，当物业公司和居民之间发生矛盾时，社区居委会往往束手无策，工作陷入被动的境地。

此外，对于社区民间组织的建设和管理、社区专职社会工作者队伍建设、社区资源共享等问题，也需要有法律来加以规范。社区建设在法律上和现实中的这种错位，亟待出台新的法律法规予以纠正。

（七）社区工作者的整体素质还有待进一步提高

随着社区建设的向前发展，社区组织管理需要更多的专业人员。而现有的社区状况是：以往的城市建设并未将社区服务与社区建设纳入规划范围，因此，开展社区工作所必需的硬件设施和硬件资源非常匮乏，由此导致社区相应的软件建设如服务方式、服务内容及服务水平等无法跟进，很难满足社区居民日益增长的各类需求。另外，各类繁杂的基层管理任务下沉到社区，社区责重权轻，且缺乏对人、财、物等资源的调配权，加之“费随事转”的原则在很多时候也并未真正落实，导致社区工作无法有效有序地开展。尤其是社区管理人员大多是闲置退休人员，缺乏年轻化、专业化的社会工作者的介入，管理方式陈旧，导致社区发展缺乏生机与活力。

社区工作者是社区管理的直接承担者，是社区服务的直接提供者，肩负着协调利益、化解矛盾、服务居民、排忧解难的责任。近几年虽然社区工作者的素质有了明显提高，但社区工作者大多学历偏低，年龄、知识结构不够合理，大多数社区专职工作者缺乏社区工作的专业知识和技能，有些社区工作者工作方式过于行政化，社区志愿者缺失。

为了更好地推动社区工作的开展，民政部《关于在全国推进城市社区建设的意见》^[26]中提出要推进社区工作的职业化，这推动了各地试行社区专职工作者制度的行动。这种尝试导致了社区专职工作者的角色冲突问题——一方面，社区专职工作者受聘于街道办事处，其录用、考核和薪酬都直接与街道办事处挂钩。另一方面，社区专职工作者的工作领域是社区，其岗位分配又要通过社区民主选举来实现，由居民选出本社区的居委会主任、副主任以及委员等。社区专职工作者按理说应当主要对社区居民负责，为他们提供服务，但是社区的经费来源、自身岗位聘任、年度工作考核等都需要依靠街道办事处，这就导致了社区专职工作者在实际工作中主要面对街道办事处，执行其下派的各项行政任务，居委会事实上则是作为政府派出机关（街道办事处）的派出机关而存在。除了在社区经费上的“衣来伸手、饭来张口”，在一部分社区工作者的内心深处，还有一个难以消解的情结，那就是：甘愿做“政府的腿”，也不愿意做“居民的头”。因为“政府的腿”毕竟还有些“官”的感觉，而“居民的头”则完全是民的感觉了。

社区工作者的专业化、职业化是满足社区需求、开展社区服务、促进社区发展的内源需求，目前全国很多高校都开设了社会工作专业，《中国社会工作发展报告（2011-2012）》公布的数据显示，我国目前的专业社会工作人才已达30万人。^[27]根据民政部公布的《2013年社会服务发展统计公报》，截至2013年底，全国持证社会工作者共计123084人，其中社会工作师31183人，助理工作师91901人。^[28]社区工作者的专业化、职业化也有了借以实现的人才储备。目前绝大多社区工作人员缺乏社会工作专业的学科背景，对开展社区工作所需的专业工作方法并不熟悉，不能很好地进行居民教育、发展基层民主、动员社区资源，只是按照传统的行政管理方式进行社区事务管理。而社会工作专业的毕业生，则由于目前社会工作专业的社会地位不高、专业认同度低、岗位招聘不透明、工资待遇低等原因，不愿意走社区工作的道路。专业社区工作者的缺乏，也是制约社区发展的众多“瓶颈”之一。