外交决策及其过程

四、外交决策及其过程

无论外交战略、政策还是策略，都会涉及决策问题。所谓决策，“不过是对存在不确定因素的备选方案作出抉择的行为而已”。⁽¹⁵⁾尤其是对外政策领域，由于国家利益及其反映在对外政策目标上的冲突、目标的先后顺序及内外政策目标的竞争，外交决策背景往往难以为决策者认识和把握，究竟哪些意见最合理，决策应该考虑的优先次序是什么，都是难以解决的事情。问题的焦点在于决策者应该如何根据其所面对的问题判断形势，如何选择目标以及选择哪一种标准作为决策的价值坐标。围绕这些问题，从修昔底德的《伯罗奔尼撒战争史》开始，几乎所有的现实主义、自由主义、建构主义等国际关系理论流派都卷入了对决策的研究，甚至连博弈论、认知心理学的学者等都加入讨论，并作出了引人注目的贡献。为了能够对外交决策有一个比较全面的认识，在此主要围绕决策过程、决策模式和决策机制三个问题进行阐述。

1.外交决策过程

外交决策是一个由一系列具体程序组成的完整过程。一般而言，所谓政策过程，就是指一系列行动以及结果的过程。从过程观点来看，大致分为问题发现、议程设定、政策形成（规划）、政策选择（政策合法化）、政策执行和政策评估六个阶段。⁽¹⁶⁾当然，实际的决策过程并非完全按照以上六个步骤进行，甚至有些环节是合二为一的。外交政策过程是指政策制定者根据国家和社会面临的重大问题，提出解决方案，并使其转化为政策规范的过程，包括信息搜集、议题设定、政策规划、政策选择、政策实施与修正五个环节。

信息情报搜集是外交决策过程的前提、基础和依据，没有可靠的信息情报，就谈不上正确的决策。外交信息包括经常性信息和专门性信息，前者是有关本国、对象国和国际社会的基本情况，涵盖了政治、经济、文化、社会、教育、风土、人情、领导人状况和有关国际组织情况，凡对决策具有意义的信息都可作为经常性信息。专门性信息主要是针对某一具体外交议题专门搜集的信息。信息搜集的渠道也有公开渠道和秘密渠道，外交公开渠道主要是外交官的人际交往、大众传播、私下会晤、对方国公开政策澄清等。秘密渠道则通过专门情报体系搜集或通过电子技术渠道进行侦听。

面对信息情报搜集系统源源不断的浩瀚信息源，准确搜集和甄别有价值的信息，并对其作去粗取精、去伪存真、由此及彼和由表及里的梳理、分析、判断，转化为值得重视的外交议题，引起外交领导层的重视，是外交决策过程中的重要一环。有学者把日常生活问题转变成政策问题的过程看作一种“触发机制”，认为特定事件（国内事件和国外事件）本身的范围、强度和触发时间有助于引起领导人的重视。“触发机制是压力的催化剂，而压力反过来引起人们要求新的公共政策和改变现有的公共政策。”⁽¹⁷⁾

外交议题确立后，如何围绕特定议题开展政策研究并规划和设计外交政策方针，就成为外交决策过程的重要环节。20世纪中叶以来，各国外交政策规划开始出现“多谋”和“善断”的相对分工。从谋划来看，各国除政府职能部门担任政策谋划外，社会上不同层次和不同类型的思想库开始扮演越来越重要的角色。尤其是随着一些带有意识形态和社会价值观倾向的所谓“倡议型思想库”的崛起，政策规划在外交决策过程中的地位进一步提升。

从众多政策规划方案中进行选择，是外交决策过程的中心环节。一般而言，政策方案选择的过程往往是政治选择的过程，并不完全是备选方案优劣的甄别，而是不同政治力量的博弈，尤其是外交领导核心层的战略决心和政治胆量的体现。最终被选定的方案，通常是被认定达到既定决策目标的最佳途径。在整个外交决策过程中，政策选择阶段具有核心重要性。

外交政策选择后，就进入外交政策执行过程。在执行过程中，各个职能部门也会根据形势发展需要，对政策细节进行补充、发展甚至修正。这一环节往往针对变化了的形势和任务订正、调整和修改。一些美国学者认为，由于受各种条件限制，一般外交决策者事实上不去寻求最佳效果，而将政策目标定位在“最低程度上的可接受性”，即在外交执行过程中尽量消除不确定性、危险性及不可知因素；外交执行的整个过程也是“决策过程”，外交决策历程是渐进的、依靠经验积累的过程，被称为“渐进主义”和“前景理论”等。⁽¹⁸⁾

外交决策是否正确，通常与外交决策过程的科学化和制度化直接相关。各国外交决策过程不尽相同，但基本上按照上述环节进行，只不过有时视具体需要有所简化和合并而已。决策者根据新情况和新问题，对原先作出的常规决策及时补充或修正，实行追踪决策。采用追踪决策，可选择比常规决策更为优越的政策方案，产生更佳的决策效果，使对外政策的决策更趋合理，更符合实际。

2.外交决策模式

各国外交决策除遵循上述决策过程外，在不同决策层次和议题领域，还呈现不同决策模式，亦即根据已知外交决策的规律和实践经验，归纳出可供借鉴、定型、标准的外交决策模式。外交决策模式往往是决策主体、决策程序和决策方法有机组合的产物。根据学界研究，外交决策模式大概有以下几种：

（1）理性决策模式

理性决策模式（rational choice model）是分析对外政策决策的经典模式。该模式认为，外交决策是智慧运用过程的产物。它具有三个特征：国家是单一的决策行为主体，有单一的意志，可由单一的个人或群体来代表；政策是基于合理计算的选择，以追求国家利益最大化为标准，通过一种成本核算方式，试图以最低成本得到最佳效果；外交决策包括设定目标—拟订方案—方案评估—决策等程序。

理性决策比较适合战略性政策（strategic policy）议题的决策和个人决策类型。所谓战略性政策，是指关系到全局性、方向性的重大问题的决策，主要表现为确定外交政策的道路、指导思想、重大原则和重大双边政策等。

（2）组织决策模式

组织决策模式（organizational model）认为，外交政策是基于组织内标准作业程序的一种机械或半机械过程的产物，是一种渐进主义的决策，最高领导做的只是协调和平衡工作。它具有三个特征。①与理性决策模式不同，组织过程模式描绘的是一种分权式政府，其中的关键角色是政府各职能部门。这些部门试图在推进自己的组织使命、职业角色和标准运作程序方面有所建树。它们各自为政，相对于最高领导人而言具有一定自主权，彼此互不干涉。②组织决策模式以官僚部门专业知识作为政策取舍的根本依据，强调不同问题依靠不同部门和领域的职业官僚和政策专家的意见。职能部门提供的情报和政策选择方案往往限制了决策者的决策行为，并且职能部门在政策执行过程中所享有的裁量权决定了政策实际上被如何执行。政府最高领导人的决策也依赖各职能部门提供情报和政策选择方案，并在决策后需要各职能部门贯彻执行。③组织决策模式的程序基于组织内标准作业程序的一种机械或半机械的程序，当问题出现时，政府各部们都会按照事先规定的标准作业程序采取相应对策。最高领导人所要做的不过是在各功能部门的政策发生冲突时进行协调和平衡，高层领导反而对政策决定缺乏主体性。一些专业性强的功能性议题和策略性政策，往往会采取组织决策模式。

（3）政治过程模式

政治过程模式（politics process model）认为，外交政策是决策者谋略相互作用的产物，对外政策既不是最高领导人理性选择的结果，也不是各功能部门的官僚们按照标准决策程序决策的总和，而是参与决策的各方讨价还价的产物。根据这一模式，政策是参与对外决策的政府领导人及其不同官僚机构的代表们相互竞争、讨价还价的结果。此种模式也有三个基本特征。①政治过程模式是一种多元决策模式，对外政策的决策权是分散的，存在多元决策者，最高领导人并不完全控制决策过程和决策结果。②政治过程模式认为，参与决策的人都会同时考虑四种利益：国家安全利益、国内政治利益、组织利益和个人利益。由于决策者所代表的组织的不同，所属政党或派别的不同，决策者政治抱负的不同，决策者对国家安全利益的不同认识，每个决策者在对外政策的决策中都可能具有不同目标和立场，外交决策的依据更多是出于政治利益。③政治决策过程的程序是由一国宪政制度和实际政治安排决定的。该模式侧重分析决策者在决策体系中所处的不同地位和各自掌握的讨价还价的能力对决策的影响，包括不同利益集团、政党、行政各部门和立法部门都会参与到决策过程中，决策结果取决于各种政治力量的博弈及其进程。一些政治性议题和社会分歧比较大的议题，往往会倾向于采取政治过程决策模式。

（4）危机决策模式

危机决策模式（crisis policy model）认为，在发生突发性国际危机情况下，按部就班的常规决策难以适应复杂而紧迫的形势；完全从理智、合理的角度来决策，也往往忽视国际形势中的多变因素和不确定因素。在国际危机严重性、时限性和突然性三要素同时作用下，危机决策的压力感受与常规决策完全不同。危机决策常采用控制论的决策模式简化决策过程，即接受一定的变量与信号—作出反应—信号反馈—修正目标，再作出反应，以使对外政策的决策逐步接近实际，并达到对国际关系进程的某种控制。危机决策采取高度集权的方式。

同一般的决策相比，危机性决策具有一定特殊性。发生危机时，决策者往往处于非常紧张的关系交错之中，精神上承受巨大压力，各种信息纷至沓来，要求必须在短时间内作出判断，并综合运用政治、经济、文化、社会、军事等各种手段。客观而论，危机型决策对决策者是一个极大挑战，风险系数非常高。

现实中的外交决策是复杂的。以上对外政策的几种模式都有其现实成分，但也或多或少带有局限性。理性决策和危机决策模式适用于集权型决策环境，政治过程决策模式和组织决策模式适合分权型的决策环境，且在不甚紧迫而危险的问题上。因此，在分析某一国家就某一问题进行对外政策的决策时，除依靠理性决策模式外，还要了解这个国家的政治和行政制度的特别安排，所涉及的问题是否重要，有哪些角色参与了决策，这些角色在此问题上的立场和利益是什么，角色之间存在着怎样的互动关系，这就是外交决策机制的问题。

3.外交决策机制

从表面看，各国外交政策的制定不过是国会辩论、内阁会议、首脑决断及新闻发布会等现象。实际上，真正决定外交政策的不仅仅是那些国会议员，还有行政官员、政治首脑、利益集团、思想库、媒体等众多行为体。诚如詹姆斯·伯恩斯等人所说，“在‘统治阶级’的手下和背后，有成千上万的人参与华盛顿的政策制定过程。他们帮助清理问题，解决冲突，促进机构之间的合作。只有了解这些人，我们才能看清联邦政策制定过程的各种模式。”⁽¹⁹⁾言下之意，必须放宽视野，考察美国政治舞台上所有参与影响政策制定的大大小小的行为体，从其之间的复杂互动机制中把握外交决策的基本规律。

所谓外交决策机制，就是一个国家对外政策决策过程中的核心环节，是以担负对外政策职能的国家政治机构为核心，在政治系统其他因素影响下，按照相应组织结构运作，从而将来自外部环境的要求与支持转化为一个国家对外政策的组织体系。⁽²⁰⁾诚如基辛格在《美国对外政策》一书中说过的那样，如果要系统地研究国内政治制度对于对外政策的影响，那就必须彻底了解历史传统、社会价值、经济制度、行政结构和领导集团的组成情况以及它们之间的相互作用。⁽²¹⁾在实践中，不同的国家根据宪法所确立的正式程序和政党政治、社会集团政治等幕后关系确立的非正式程序，将诸多决策行为体整合成一个系统决策机制，最终形成一个国家的对外政策。一般而言，学界往往将决策参与者看作政策共同体。所谓政策共同体（policy community），是指“在政策问题的解决过程中，在促成商谈和交易方面有着某些优势的一种专门而稳定的网络”。⁽²²⁾根据不同决策行为体在决策共同体中的地位和扮演的角色不同，可以将对外决策机制划分为三个决策圈。

（1）核心决策圈

核心决策圈往往是各国外交政策最终决定的机构，是各国最高政治权力中心。它领导着外交决策机制中的情报信息搜集，赋予外交决策以必要相容性、内部完整性和决策统一性。尽管政治体制不同，但在外交决策核心圈设计上，大多呈现为委员会、领导小组之类的机制形式。

（2）咨询决策圈

作为外交决策中心的政治性权力圈，决策时需要专业知识的辅助和具体职能部门的协助，故而各国外交决策机制都设计了体制内的决策咨询机制和体制外的决策咨询机制，以协助最高领导层在外交决策时应付自如。

首先是行政官僚的决策咨询。每个国家都有处理具体事务的官僚机构和专业性的常任文官队伍，这些机构和人员政治性弱，且直接主管对外政策的日常性事务，对外交政策起着“看门人”的角色，令政治性机构不敢忽视其意见。比如斯蒂芬·克拉斯纳（Stephen D.Krasner）在1978年出版的《捍卫国家利益》一书中认为，美国联邦政府的国务院常常是自主地保卫国家利益，而不是仅仅面对利益集团的压力。⁽²³⁾耶鲁大学的斯蒂芬·斯科夫罗内克（Stephen Skowronek）在1982年出版的《建立一个新美国》一书中得出结论：职业化的军官、公务员、独立管制委员会成员竭力避免受压力政治和赞助人的控制，政府的自主性、职业性和网络化趋势大大加强。⁽²⁴⁾近年来，随着对外关系日益涉及广泛的功能领域，许多原先只管理国内事务的政府部门也不断被卷入国际事务中来，如财政部卷入大量的国际资本管理，进行国际援助，处理有关国家的债务危机，又如环境部门开展大量的国际环境保护方面的合作，司法部热心于开展国际司法合作等。这些部门在各自功能领域内发挥着重要的对外政策的决策作用。虽然，外交部总是试图对其他部门的对外交往施加控制，进行管理，但许多功能部门的对外交往非常专业，超越了外交部所能监管的能力。即使存在外交部监督和管理程序，实际的政策结果也常常与其他部门提出的政策草案没有多少差别。

其次是立法部门的决策角色。尽管各国外交政策由行政主导，但并不意味着各国议会在对外政策的决策中可有可无。根据各国法律，议会一般拥有宣战权、建议和同意权、拨款权、监督权、人事任免和倒阁权等权力，故而，议会在外交决策过程中绝非无足轻重的“沉默羔羊”。詹姆斯·林赛（James M.Lindsay）认为，国会是一个重要的“参与者”和“评判者”。⁽²⁵⁾只不过议会具有速度慢、效率低、保密性差、缺乏外交专长以及众口难调等弊病，注定使议会在对外政策决策中的作用不可能强大到和行政部门平起平坐的水平。⁽²⁶⁾

第三是思想库的决策咨询角色。思想库是一个来自西方社会的概念。各国关于思想库的概念不尽相同，分歧的焦点在于政府部门的政策研究机构是否属于思想库。在美欧多数国家，思想库一般指独立于政府和企业（甚至大学）之外、从事公共政策研究的非营利性学术机构，隶属政府的研究机构和大学院系被排除在思想库范畴之外。⁽²⁷⁾它具有三个根本特征。一是独立性。思想库是不从属于政府部门、非党派的独立研究机构，尤其在财政上是独立的。二是非营利性。思想库的财政来源是多元的，既有政府合同，也有企业和社会捐助，从法律上都属于免税资金，思想库利用这些经费独立从事知识、思想和观念的生产，不以营利为目的。三是政策性。尽管思想库不从属于任何政府部门，却以公共政策和战略研究为核心，以知识、思想和观念的生产为根本使命，其研究人员是一批专门从事知识生产的“特殊工人”。孙哲教授概括了思想库研究人员扮演的五种角色：为外交决策服务的政策建议者（智囊）角色；担当信息管道、信息使者和外交谈判参与者角色；扮演外交“纳谏者”角色；政策主张宣传者和传播者角色；政策指导者、审议者和评判者角色。⁽²⁸⁾不管扮演何种角色，思想库和学术界的影响力在上升是毫无疑问的，尽管不同的思想库影响力大小不同。

（3）外部压力圈

一个国家的外交政策还会受到外部社会性权力压力的影响，这些行为体往往围绕某一政策议题，通过利益集团、大众传媒和公众舆论等渠道向外交决策系统施加压力，对决策结果产生影响。

首先是利益集团的掮客角色。任何一项外交政策的出台，必定是众多利益集团相互竞争和妥协的结果。正如杰里尔·罗赛蒂（Jerel A.Rosati）所言：“美国外交政策往往反映那些对政府和整个社会的政治进程最成功地产生影响的个人和集团的目标。”⁽²⁹⁾狭义上的利益集团主要指那些私人性质的团体，其成员具有相似的政策主张和立场，并希望通过共同努力来影响政府的政策。广义上的利益集团概念是“任何基于一种或者多种共有的态度，而向社会中其他集团提出某种要求，以建立、维护或者促进由此共有态度引发的行为方式的集合”。⁽³⁰⁾除私利集团外，也包括那些追求自身利益的公共机构，如政府控制下的公共部门，各功能部门和地方政府等。在西方国家对外政策的决策过程中，多元利益集团之间的博弈所构成的政策网络成为外交政策分析的一条重要路径。择其要者，影响一国外交政策的主要利益集团有三。①经济利益集团。顾名思义，就是主要追求维护和促进本集团成员经济利益（具体的物质利益）的集团。谢茨施奈德（E.E.Schattschneider）对关税问题的研究表明，经济利益是最客观、最稳定的利益，人们之间存在的最激烈的争论，基本上是按照经济利益界线分割的。⁽³¹⁾在全球化时代，这些资本集团把眼光投向尚未开发的国外市场，并希望政府能为其海外投资营造良好国际环境，在外交、外贸和国际社会交往等政策领域，向来具有举足轻重的影响。②劳工集团。该集团会员多、筹集经费多、动员程度高，这些优势决定了其对各国外交政策具有显著影响。尤其是全球化的发展令一些传统劳动力密集产业比如纺织受到来自国外的激烈竞争，许多工厂纷纷被外来产品替代，企业裁员压力较重。来自外国的产品抢占了本国市场，使企业倒闭、工人失业，劳工集团便会要求政府限制进口，实行各种各样的贸易保护主义政策。③意识形态和宗教集团。与经济利益集团和政治利益集团不同，意识形态利益集团和宗教集团追求的是一种以思想观念为依托的利益，物质利益并不是其主要目标。整个集团的驱动力来源于一种信念体系，或社会、政府如何组织的观念以及什么样的政府政策是最需要的。⁽³²⁾意识形态集团大多具有一种激情和冲动，其能量释放方式比较激烈和集中，较少考虑现实的政治妥协。宗教和意识形态集团尽管可以极端方式释放所有激情和冲动，但最终要想实现自己的政治目标，必须学会妥协，在实践中“修正”自己的性质。20世纪80年代以来，宗教利益集团在各国外交决策中的地位上升，成为不容忽视的重要力量。此外，公共利益集团、外国利益集团、单一利益集团、少数族裔利益集团等诸多集团，都积极参与到外交政策中来。

其次是大众媒体的精英舆论压力。当今时代是一个大众传媒爆炸的时代，大众传媒在现代社会扮演着“无冕之王”角色。诚如美国华盛顿大学的兰斯·班尼特（W.Lance Bennett）所言：“大众传媒变革既是经济和社会发展的产品，同时也是理解美国政治进程的钥匙。在一个并不总是起作用的政治体系下，媒介、大众和政客如何相互作用的问题比过去任何时候更突出。”⁽³³⁾在现代社会，主要有五种类型的大众传播，即报纸、杂志、广播、电视和互联网，尤其是集画面、声音和文案于一体的电视媒体和信息网络媒体，向来是产生政策冲击效应的核心源头。新闻媒体究竟在多大程度上影响美国外交政策议程并不清楚。⁽³⁴⁾著名美国外交政策研究专家格雷厄姆·艾利森认为，虽然政府在制定外交政策方面占优势，媒体力量较弱，但媒体仍然扮演着重要的特别角色。⁽³⁵⁾美国传播学者伯纳德·科恩（Bernard Cohen）认为，媒体通过报道把政府和公众注意力转移到外交政策的最重要方面，就对外交政策产生了极其重大的作用。⁽³⁶⁾

再次是公众舆论的大众压力。公共舆论本身的发生机制难以把握，受到客观的外部世界、主观的成见、个人的兴趣、大众传媒的鼓噪、利益集团的操纵、舆论领袖的导引等众多因素制约，⁽³⁷⁾很难把握其内部具体运作规律。普通公众一般游离于对外政策的决策过程。但这不等于说，公众态度对一国对外政策的制定毫无影响。在少数国家，普通公众可以通过全民公决方式决定国家重大对外政策。公众舆论之所以在对外政策上产生巨大影响，还与舆论领袖有关。舆论领袖，又叫意见领袖（opinion leadership），是美国传播学家拉扎斯菲尔德（Paul F.Lazarsfeld）等人在一项关于总统选举的“投票行为”中意外发现的：受众中有两种人，一种频繁接触媒介，关心政治，决定把票投给谁；还有一种人则相反。前者叫“意见领袖”，后者叫“追随者”。意见领袖具有一呼百应的特点。⁽³⁸⁾在对外事务中，一些政策专家、社会名流和媒体专栏作家，都可能扮演此种意见领袖的角色。同时，公众舆论对外交政策产生压力，还通过民意测验和民调数字进行。所谓民意测验，就是用具有代表性的样本测量公众态度的方法，也叫“社会调查”。各国政府借助民调结果获得自己外交政策主张的合法性。目前，对各国外交政策影响巨大的民调机构有乔治·盖洛普（George Horace Gallup）创立的民意研究所发布的盖洛普民调结果、皮尤研究中心发布的民调结果，它们运用科学的民意调查技术，推动民意测验跨入科学领域。特别是随着概率论、数理统计、系统论的日益完善以及电子计算机、电视、多媒体等现今通信技术在民意测验中的广泛运用，测验方法更为科学，准确率和可靠性日益提高。

【注释】

(1)Liddell Hart，Strategy：The Indirect Approach，London：Faber＆Faber，1967.

(2)关于大战略的概念和理论，参见B.H.Liddell Hart，Strategy，2nd revised edition，New York，1967；Kennedy（ed.），Grand Strategies in War and Peace，New Haven，1991；Williamson Murray et al.（eds.），The Making of Strategy：Rulers，States，and War，Cambridge，1994等。

(3)J.Collins，Grand Strategy：Principlesand Practices，Naval Institute，1973.

(4)Liddell Hart，Trategy：The Indirect Approach，London：Faber＆Faber，1967.

(5)张季良主编：《国际关系学概论》，北京：世界知识出版社1989年版，第73页。

(6)李渤编著：《新编外交学》，天津：南开大学出版社2005年版，第40页。

(7)张历历著：《外交决策》，北京：世界知识出版社2007年版，第70页。

(8)李渤编著：《新编外交学》，天津：南开大学出版社2005年版，第40页。

(9)［英］R.P.巴斯顿著，赵怀普等译：《现代外交》，北京：世界知识出版社2002年版，第39页。

(10)［英］R.P.巴斯顿著，赵怀普等译：《现代外交》，北京：世界知识出版社2002年版，第40页。

(11)王鸣鸣著：《外交政策分析：理论与方法》，北京：中国社会科学出版社2008年版，第12—22页。

(12)林民旺：《前景理论与外交决策》，《外交评论》2006年第5期。

(13)金正昆著：《现代外交学概论》，北京：中国人民大学出版社1999年版，第102—103页。

(14)金桂华著：《外交谋略》，北京：世界知识出版社2003年版。

(15)［美］詹姆斯·多尔蒂、小罗伯特·普法尔茨格拉夫著，邵文光译：《争论中的国际关系理论》，北京：世界知识出版社1987年版，第501页。

(16)Thomas R.Dye，Understanding Public Policy，10th ed.，Englewood Cliffs，New Jersey：Pren‐tice‐Hall Inc.，2002，p.4；William N.Dunn，Public Policy Analysis：An Introduction，2nd ed.，Engle‐wood Cliffs，New Jersey，Prentice‐Hall，Inc.，1994；伍启元：《公共政策》，台北：台湾商务印书馆1985年版；史帝文·凯尔曼著，商正译：《制定公共政策》，北京：商务印书馆1990年版。

(17)拉雷·格林顿：《公共政策的制定：程序和原理》，重庆：重庆出版社2002年版，第23、49页。

(18) Charles L.Indblon，“The Science of‘Muddling Through’”，in Public Administration Review，Vol.19（1959）：79—88；Barbara Farnham（ed.），Avoiding Losses/Taking Risks：Rrospect Theory and International Relations，Ann Arbor：University of Michigan Press，1994；Herbert Simon，“Human Na‐ture in Politics”，in American Political Science Review，Vol.79（June 1985）：293—304.

(19)詹姆斯·伯恩斯等著：《民治政府》，北京：中国社会科学出版社1996年版，第782页。

(20)冯玉军著：《俄罗斯外交决策机制》，北京：时事出版社2002年版，第69页。

(21)Henry Kissinger：American Foreign Policy，Revised Edition，New York：Norton Press，1974，p.16.

(22)Rhodes G.Jordan，“Sub‐governments，Policy Communities and Networks：Refilling the Old Bottles？”Journal of Theoretical Politics，Vol.2，No.3，1990：327.

(23)Stephen D.Krasner，Defending the National Interest：Raw Materials Investments and U.S.Foreign Policy，Princeton：Princeton University Press，1978.

(24)Stephen Skowronek，Building a New American State：The Expansion of National Administra‐tive Capacities，1877—1920，Cambridge：Cambridge University Press，1982.

(25)James M.Lindsay，C ongress and the Politics of U.S.Foreign Policy.Baltimore，MD：The Johns Hopkins University Press，1994.

(26)Michael Foley，“Congress and Policy Making：Can It Cope with Foreign Affairs？”in Robert Williams（ed.），Explaining American Politics.Routledge，1990，p.91.

(27)袁鹏：《美国思想库：概念及起源》，《国际信息资料》2002年第10期。

(28)孙哲：《中国外交思想库：参与决策的角色分析》，《复旦学报》2004年第4期。

(29)［美］杰里尔·罗赛蒂著，周启朋等译：《美国对外政策的政治学》，北京：世界知识出版社1997年版，第4页。

(30)David Truman，The Governmental Process，New York，1951，p.23.

(31)谢茨施奈德在1935年出版的《政治、压力和关税》一书中，对美国围绕关税问题的争论进行了详细考察，特别是对斯莫特—哈利关税提案的争论进行了分析。从中我们发现，支持保护关税和反对保护关税的利益集团，基本上是按照经济利益界线划分的。

(32)H.R.Mahood，Interest Groups in American National Politics：An Overview，Prentice‐Hall，Inc.，2000，p.40.

(33)［美］兰斯·班尼特著，杨晓红等译：《新闻：政治的幻象》，北京：当代中国出版社2005年版，第15页。

(34)W.L.Bennett，Public Opinion in American Politics，New York；Harcourt Brace Jovanowich，1980.

(35)G.T.Allison，Essenceof Decision：Explaining the Cuban Missile Crisis，Boston：Little，Brown and Company.1971.

(36)B.C.Cohen，The Press and Foreign Policy，Princeton，NJ：University Press，1963.

(37)参见［美］沃尔特·李普曼著，阎克文等译：《公共舆论》，上海：上海人民出版社2002年版。

(38)Elihu Katz and Paul F.Lazarsfeld，Personal Inf luence，The Free Press，Glencoe，Illinois，1955，pp.21—25.