在传统的政治分析中，政治学家往往把民族国家形象化、拟人化，把它们作为国际体系的基本行为者。决策理论则标志着对传统政治分析方法的重大改变。决策理论不把注意力放在形而上学和抽象的国家或政府概念上，甚至不放在行政部门这一泛指的机构上，而是集中在实际制定政府政策的具体决策人的行为上。美国决策理论权威理查德·斯奈德等人便称：“我们选择的一个基本方法是把国家的官方决定人确定为国家，他们的权威行为无论如何都代表着国家行为。国家行为是以国家的名义行事的那些人们的行为。”2
决策理论对决策环境予以关注。决策环境分为外部环境和内部环境，前者指一个国家在国际关系系统中和所有相关的权力关系中的地位，国际关系的行为准则，一个国家的地理环境等等，即决策者决策时不仅要考虑主要的双边关系，而且要考虑本地区的国家间关系；后者则指国内环境，它包括国家内部的政治权力结构、官僚部门之间的明争暗斗、经济发展指标变化、利益集团的影响、公众舆论和民意测验的反映等等。决策环境对决策者具有重大的影响。
决策过程中起重要作用的是官僚政治和官僚部门之间的斗争，国际经济领域就更是如此。由于政府决策部门的活动受到财政预算的约束，主张不同政策的部门常常自觉不自觉地争抢有限的经费。而且，更为重要的是，凡是在对外政策和国家安全方面扮演一定角色的部门和机构，其内部和相互之间都存在不同的利益，从而会支持不同的政策主张。前克林顿政府国务院政策计划署主任、决策理论专家莫顿·霍尔珀林便明确指出，政府官员对问题的注意焦点如何取决于他们的官僚立场和视野。3每个负责具体事务的部门或机构都有其自成一体的、多年来形成的思想方法和办事风格，从各自的备忘录、行政指令、声明、情报评估和战略规划中表现出来，甚至可以忽视总统的命令而不管不顾。例如，早在古巴导弹危机发生之前，肯尼迪总统即下令撤出部署在土耳其的美国导弹，但国务院由于自身的原因一直拖延不办。直到苏联领导人赫鲁晓夫向肯尼迪提出，苏联从古巴撤走导弹，美国则从土耳其撤走导弹，肯尼迪总统方才发现其命令未得到执行。类似的案例在国际经济领域也存在。
古典的决策理论认为，决策者在决策过程中主要考虑两个因素，一是决策的功效，一是其盖然性，换言之，理性决策构成了决策过程的基础。按照这一理论，决策者应获得所有可供选择的方案，评估其各自的价值，随后就可以选择出最佳的路线图。但现实与该理论往往不符，无论是决策者的相关能力、所掌握的情况、各方所能提供的选择方案，还是决策对所面临的时间限制和方方面面的压力在决策过程中都是有差异的，因而决策结果受到的评估也是大相径庭的。
1978年诺贝尔经济学奖获得者赫伯特·西蒙提出了其对古典决策理论的修正。他认为，令人满意行为可以取代追求最大限度效益行为，决策者并不需要穷尽所有可供选择方案，而只需按顺序一个一个地评估备选方案，直到发现一个能满足最低要求的方案。这是一位经济学家对决策理论的重大贡献。
国际经济政策决策属于外交决策范畴，其决策过程与国内政策决策相比具有自身的特点，主要表现在七个方面：第一，决策和参与者及其过程在不同的决策模式中是不相同的；第二，决策的精英是行政部门中的相关机构、国会中的相关委员会成员；第三，大多数决策具有程序性和计划性；第四，总统是决策过程中的核心人物，是最重要的决策者；第五，利益集团的努力对决策的影响要弱于对国内政策决策的影响；第六，民众和舆论通常扮演决策支持者的角色；第七，国家利益高于党派利益而成为决策的主要考量因素。
由于国际经济政策的制定牵涉到美国的全部政治系统，我们可以用一个同心圆体系来表达影响决策过程的所有因素。
图1．1 影响决策的主要因素分析
由图1．1可见，不同层次对国际经济政策决策的作用是不同的，从内层到外层，权力逐渐减小。内层的权力特别大，尤其在非正常条件下决策，总统和高级官员可以独自做出决定，即使在正常情况下，总统和相关部门高级官员也有极大的决定性。例如，根据1974年和1988年《贸易法》的授权，总统和美国贸易代表办公室可以决定动用“201”条款、“301”条款、“特别301”条款以及“超级301”条款对其他国家征收特别关税直至实施贸易制裁。第二层比内层的作用小一些，该层中的相关政府部门和机构保证了政策的连续性，作为事务性官员和官僚机器的组成部分，他们的作用是提供政策选择方案和相关情报，提供政策建议，以便供内层人员讨论和选择。第三层中的国会相关委员会的作用要小于相关政府部门和机构，它们影响政策的方式通常是召开听证会、通过相关议案与决议案以及新政府上台之初参院相关委员会对政治官员的批准。第四层中的利益集团的影响大小取决于对一项政策的关心程度、游说力度和相应投入，也取决于相关利益集团在美国政治权势圈中的地位和影响。公众舆论处于这一系统的最外层，对政策的影响最小，一般总是支持政府的决定。当然，这种支持是有限度的，如果政府方面的决策失误了，没有达到预期的目的，他们便可提供批评，甚至是相当厉害的批判，对决策者施加压力，更重要的是在下一次选举中选出新的决策者来惩罚错误政策的制定者。
影响国际经济政策决策的因素是多元的，它们相互之间也发生作用，可以用系统的形式来描绘，如图1．2所示。
图1．2 影响国际经济决策的因素及其相互作用
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