“十五”期间工业管理体制与企业改革的成就

一、“十五”期间工业管理体制与企业改革的成就

1.“十五”期间的工业管理体制改革

早在1995年9月召开的中共十四届五中全会上，中央就提出要把专业经济管理部门逐步改组为不具有政府职能的经济实体，或自律性行业管理组织。在此后的国务院机构改革中，中央的总体思路是加强宏观经济调控部门，调整和减少专业经济部门，发展社会中介组织。适应完善社会主义市场经济体制的需要，“十五”期间的工业管理体制改革，主要是围绕政府职能转变、发展行业组织和企业组织结构调整这几个方面进行。

（1）转换政府职能，推进依法行政。“十五”期间，根据中央有关推进政府职能转变的要求，国务院各有关部门采取了一系列改革措施。2001年2月19日，国家经贸委宣布撤销国家纺织工业局、国家国内贸易局、国家煤炭工业局、国家机械工业局、国家冶金工业局、国家石油工业局和化学工业、轻工业、建筑材料、有色金属等9个委管局。4月12日，国家经贸委宣布，以技术项目“备案制”取代实行了数十年的技术项目“审批制”。5月20日，国家计委宣布将国产轿车价格全部放开。7月4日，国家计委公布了《国家计委和国务院有关部门定价目录》，将国务院价格主管部门及有关部门定价的商品和服务项目由1992年的141种（类）减少为13种（类）。^[1]这些措施的密集推出，在很大程度上减少了政府对市场和企业的不合理干预，使市场配置资源的基础性作用得以发挥。特别是进入2004年以后，中央与地方政府加大对科学发展观及正确政绩观的宣传和贯彻力度，进一步推出一些重大改革举措；例如，2004年7月16日，国务院发布了《关于投资体制改革的决定》，将企业投资项目的审批制改为核准制和备案制，完善了对投资的监督管理和责任追究制度，确立了企业的市场投资主体地位。通过“十五”期间采取的一系列改革措施，有效地纠正了一些经济社会发展中的政府职能“越位、错位、缺位”问题，减少了政府对微观经济活动的直接干预，在很大程度上将政府的精力从经济管理职能转到为市场主体服务和创造良好发展环境上来。

“十五”期间，国务院及有关部门、各地区全面深化行政审批制度改革，依法行政已开始成为我国各级行政机关的一项重要行为准则。国务院共分三批取消和调整了1806项行政许可项目和非许可审批项目。全国31个省级政府和58个国务院部门，共清理行政许可项目25797项，取消8666项，调整1841项；清理行政许可依据25554件，废止3981件，修改2493件；清理行政许可实施主体2389个，保留1932个，取消302个，调整71个。^[2]至此，国务院削减的行政审批项目已达到原审批项目总数的一半，使长期以来行政审批过多、过滥的状况得到明显改变。从2003年开始的省级政府机构改革到2004年基本完成，政府机构进一步精简，权责进一步统一。依法行政的全面推进，对工业管理体制改革起到了积极的促进作用。

（2）企业组织结构的调整。按照《国民经济和社会发展“十五”计划纲要》提出的“要形成一批拥有著名品牌和自主知识产权、主业突出、核心能力强的大公司和企业集团，提高产业集中度和产品开发能力”的要求，“十五”期间，各行业纷纷结合自身的具体情况，制定了落实“十五”计划、进行企业组织结构调整的总体战略。经过企业兼并、重组，各行业都形成了一批大型企业集团。例如，在汽车行业，经重组成立了三大汽车集团，即中国重型汽车集团、上汽集团和一汽集团；在钢铁行业，攀枝花钢铁集团公司和四川长城特殊钢铁（集团）有限责任公司正式合并，武钢和鄂钢、武钢和柳钢在2005年年初岁末进行了联合重组；在电力和能源行业，华能集团公司和中煤集团公司两家大型能源企业集团就共同建电厂、煤炭生产基地等达成的全面战略合作正式启动；在化工行业，由中国蓝星（集团）总公司和中国星华化工（集团）总公司等原化工部所属的5家企业重组设立、总资产达500多亿元的中国化工集团公司正式成立；在有色金属行业，2003年4月和8月，拥有全国70%以上电解铝生产能力的中国铝业集团和由5家股东单位组建、资产总规模达500亿元人民币的华铝集团相继成立，^[3]等等。这些大规模的企业重组，都对中国的相关行业产生了重要影响。企业之间的联合重组采取了多种不同的形式。其中最引人注目的有两种形式:一是企业之间的战略联盟，如2001年3月，上海宝钢集团分别与首钢总公司和武钢（集团）公司达成了企业战略联盟；2002年2月20日，海尔集团与台湾地区最大的家电制造商——声宝集团实行全面的战略联盟。二是跨国界进行的企业收购，如2002年1月20日，中国海洋石油有限公司以5.85亿美元的资金收购了西班牙瑞普索公司在印尼所拥有的5大油田的部分权益，并获每年4000万桶份额原油；2004年10月，上海汽车集团斥资5亿美元收购了韩国双龙汽车公司48.9%的股份，并成为其第一大股东；2004年12月8日，联想收购IBM个人电脑业务，成为世界第三大个人电脑企业，等等。

（3）垄断行业的管理体制改革全面展开。“十五”期间，我国垄断行业垂直一体化的垄断经营格局开始打破，市场竞争格局开始形成。电力、电信、民航等垄断性行业的改革已经取得了比较显著的成效。2001年12月11日，国务院批准了电信体制改革方案，将中国电信业的现有资源划分成南北两个部分。2002年5月17日，中国电信集团公司与中国网络通信集团公司经重组后在北京正式宣布成立。2002年4月12日，国务院批准了《电力体制改革方案》，该方案的总体目标是:打破垄断、引入竞争，提高效率，降低成本，主要措施是将国家电力公司拆分重组为华能、大唐、华电、国电和中电投等五大发电集团和国家、南方两大电网公司，此举标志着我国垄断产业的改革与重组迈出实质性步伐。

（4）行业协会的发展和规范。随着我国社会主义市场经济体制下新的工业管理体制的基本形成和政府职能的转变，行业协会作为新体制中的一个重要组成部分，其发展和规范受到了中央与地方政府的充分重视。例如，上海市在2002年成立了行业协会发展署，专门负责对全市行业协会的管理和协调。深圳市在2004年成立了行业协会服务署，专门负责行业协会申请登记前的审核，以及培训、监督、规范和协调等工作。这些措施有力地加大了政府促进行业协会发展的力度，加快了政社分离的步伐。据全国工商联的统计资料，近几年，行业协会的数量增长较快，其中，2004年比2003年增加了1432家。截至2004年底，全国行业协会（包括商会）的总数已达5507家。为了消除行业协会依托行政力量对企业进行干预的现象，一些省份对原有的行业协会进行了改组。例如，四川省在政府机构改革中，撤销了挂靠于各厅局的省轻工、冶金、机械、纺织、化工和建材等六大全省性工业行业协会，取而代之的是新成立的经省民政厅核准登记、由省经委主管的省工业经济联合会。^[4]这种从原有的带有行政性色彩的行业协会集体向全省统一的工业经济联合会的过渡，促进了省级工业管理体制的进一步改革，使政府职能继续由微观管理向宏观经济管理迈进。

在各有关方面的努力下，行业协会工作逐步步入法制轨道。为办好行业协会，上海市、河北省等一些地方政府根据各自的情况陆续起草、出台了促进行业协会发展的地方性法规和行业协会条例。例如，上海市先后出台了《上海市促进行业协会发展规定》和《上海市行业协会暂行办法》等，在法规中明确地将行业评估论证、资质考核、行业调查、行业统计、行业标准、产品评比等工作交给行业协会。目前，上海市已有经济类行业协会98家，基本覆盖了全市工业经济的各个领域。在各地的积极努力下，行业协会的立法工作已经形成自下而上的推动。2005年初，中国工业经济联合会已经拟定了《工商领域行业协会与商会条例》与《中华人民共和国行业协会商会法（草案）》，并先后在海南省、贵州省、上海市、云南省等地进行了行业协会立法调研工作。

2.“十五”期间的国有企业改革

“十五”时期以来，随着国家各项配套改革的不断深入和有关方针政策的逐步到位，国有企业改革取得了明显进展，在一些重点难点问题上取得了新的突破，国有企业管理体制和经营机制发生了深刻变化，企业的市场竞争力明显增强。国有企业改革和发展取得的成效主要表现在以下几个方面:

（1）国有经济布局和结构调整成效显著。通过“十五”期间的国有经济布局和结构调整，国有企业的绝对数量逐年减少，2005年和2002年相比，全国国有及国有控股工业企业的总数减少了1.19万户，平均每年减少3967户；销售收入增加了3.8万亿元，年均增长21.6%；实现利润增加了3814亿元，年均增长34.8%；上缴税金增加了2237亿元，年均增长16%；资产总额增加了2.99亿元，年均增长10.1%。目前，国有及国有控股工业企业户数占全国工业企业总数的11%，而实现利润和上缴税金分别占44.9%和56.7%。中央企业2005年上缴的税金在全国税收总额中大约占20%。^[5]在关系国家安全和国民经济命脉的重要行业和关键领域，国有经济仍然牢牢地占据着支配和主导地位。按国有及国有控股企业销售收入占全行业的比重计算，军工、石油、电力、民航、电信、金融以及城市交通、供水和供气、机场、港口等行业和领域均超过90%，铁路、煤炭等行业超过80%，石化、冶金、汽车等行业超过60%。这些行业中的国有及国有控股企业在技术创新和参与国际竞争等方面发挥着关键的作用。同时，企业的生产能力显著提高，2003年，我国的水泥、钢材、原煤等多种工业产品的产量达到了历史最高水平，并位居世界第1位。这些情况表明，国有资产的质量逐年提高，效益明显好转。国有经济的主体地位和主导作用进一步增强，控制力、影响力和带动力进一步显现。

（2）国有资产监督管理体制框架初步建立。2003年3月，中央决定设立国务院国有资产监督管理委员会（以下简称国资委），以彻底改变“五龙治水”的局面。2003年5月，国务院国资委宣告成立，标志着我国国有资产管理体制改革取得重大突破并进入了新的发展阶段。据了解，目前全国31个省（自治区、直辖市）和新疆生产建设兵团都完成了国资委的组建工作。其中，16个省级和新疆生产建设兵团的地市级国资监管机构也已组建，9个省基本完成，全国448个地市中已组建国有资产监管机构的市（地）有262个，占总数的58%。^[6]适应国有资产管理体制的变革，北京、上海、广东、重庆等地对国有资产经营机构进行了改革和调整。国资委成立后，在推动国有经济结构和国有经济布局调整，加快国有企业股份制改革，促进垄断行业国有企业改革，探索国有资产监管和经营的有效形式等方面进行了有益的实践。2003年，国资委初步建立起对中央企业的经营业绩考核制度，通过与中央企业签订经营业绩责任书等形式，落实了国有资产经营责任，建立起对企业经营者的激励约束机制。此外，落实国有资产经营责任的相关制度也进一步健全。国资委成立三年来，中央企业销售收入和资产总额平均每年分别增加1.1万亿元，实现利润平均每年增加1000多亿元，上缴税金平均每年增加近1000亿元。^[7]

（3）股份制改革和现代企业制度建设稳步推进。“十五”期间，国有大型企业股份制改革步伐加快。净资产占全国国有企业66.9%的2903家国有及国有控股大型骨干企业中已有1464家改制为多元股东持股的公司制企业，改制面为50.4%。国有控股的境内外上市公司达到1000余家，其国有权益和实现利润分别占全国国有及国有控股企业的17%和46%左右，已经成为国有经济的骨干力量。“武钢”等一批大型公司基本实现了主营业务资产整体上市；“神华集团”、“东风汽车”等14家中央企业完成了改制；“宝钢”集团成功受让“上海宝建”，为大型国企整体转制探索了新途径。7家国有独资的中央企业进行了建立和完善董事会的试点工作。^[8]在国有企业改制过程中，通过利用外资促进了改制企业股权结构的多元化。2002年11月，《利用外资改组国有企业暂行规定》的发布，标志着我国国有企业改革和对外开放进入了一个新的阶段。此后，在2003年4月、2004年2月，国家有关部门又相继发布了《外国投资者并购境内企业暂行规定》、《企业国有产权转让管理暂行办法》等规定，这些规定的实施，对国有企业的股份制改革和产权转让行为起到了规范作用，促进国有资产的合理流动。2004年2月10日，商务部批准乐凯股份有限公司将其国有法人股转让给柯达公司，乐凯变更为外商投资股份有限公司。中石油、中石化、中海油、上海宝钢、中国铝业等一批资产达到数百亿、上千亿元的特大型国有企业先后在海外上市。据专家统计，截至2005年底，中国海外上市公司的总数达310多家（包括海外H股上市公司122家），它们的总市值已达到3700多亿美元，是我国沪深股市全部A、B股上市公司可流通股市值的2.93倍。^[9]放开搞活国有中小企业的成效亦十分显著。山西、辽宁、湖北、湖南、广东、重庆、四川、云南、陕西、宁夏等省份的国有中小企业改制面已达80%以上。在省、市（地）、县三级所属企业中，县属企业改制面最大，一些省已达90%以上。通过改制，地方国有中小企业普遍实现了产权多元化。随着各项改革的深化，国有、集体资本和非公有资本等相互参股、融合的力度不断增强，混合所有制经济迅速发展，股份制日益成为公有制的主要实现形式。

（4）国有企业的战略性重组的力度加大，大企业的经济实力显著增强。“十五”期间，中央企业之间及企业内部按照产权关系清晰、管理层次精简、组织结构合理、主营业务突出的要求，加快了合并重组的步伐。国资委对石油石化、冶金等21个行业中央企业的资源整合和企业重组的基本思路已经基本形成。^[10]截至2004年底，国务院国资委已完成39户中央企业的重组工作，中央企业的资产质量、运行效率和盈利能力等都得到显著提高。我国跻身世界500强的国有企业从1998年的3家上升到2005年的15家；其中上海宝钢集团公司2003年钢产量居世界钢铁企业第6位，销售收入和净利润均居第1位，已经具有较强的国际竞争力，是我国竞争性行业和制造业中第一家连续两年进入世界500强的企业。在全球知名能源信息公司普氏公布的2005年“全球能源公司250强”中，中石油、中石化列亚太地区前两位，在全球排名中分别居第7位和第12位。此外，北京、上海、天津、重庆、辽宁、山西等地区都相继组建了一批具有较强竞争力的大公司和大企业集团，成为支撑和带动当地经济和社会发展的主导力量。

（5）劣势国有企业有序退出市场、分离国有企业办社会职能工作进展明显。“十五”期间，一大批劣势国有企业通过政策性关闭破产有序退出市场。截至2004年12月底，经国务院批准，全国安排政策性关闭破产项目共3484户，涉及银行呆坏账准备金2370亿元，消除企业亏损1529亿元；全国已有一半以上需要退出市场的国有大中型特困企业和资源枯竭矿山实施了关闭破产，一些沿海地区长期积累的需退出市场的企业绝大多数已经关闭破产。北京、上海、江苏、浙江、福建5个省市已经停止实施政策性破产，全面转向依法破产。分离企业办社会职能和企业治乱减负工作也取得很大进展。截至2004年10月底，各地和中央企业实施主辅分离的国有大中型企业818家，涉及改制企业4572家，涉及富余人员100万人。中石油、中石化、东风汽车三大集团分离办社会试点基本完成，每年能为企业减轻负担40多亿元。^[11]企业治乱减负工作取得明显成效，仅2004年，全国共取消向企业不合理收费项目9499项，查处“三乱”案件11040件，企业普遍反映不合理负担进一步减轻，生产经营的外部环境得到改善。^[12]

（6）企业内部改革全面推进。“十五”期间，在加快现代企业制度建设和努力完善公司治理结构的同时，广大国有企业积极推进内部三项制度改革。在3430家已改制的重点企业中，实行全员劳动合同制的占97.7%，实行全员竞争上岗制度的占84.9%，实行公开竞聘、择优录用制度的占85.9%。特别是国有企业主要经营者的选聘也开始逐步走向市场化，一些大型国有企业已经开始公开从海外招聘企业的高层经营管理者。90%的企业实行了以岗位工资为主的工资制，50%以上的企业实行了企业经营者年薪制，30%的企业实行了工资集体协商制度，20%的企业实行了企业经营者持有股权期权制和职工持股分配制，近60%的企业引入了科技人员收入分配激励机制。^[13]2004年，国务院国有资产监督管理委员会对中央企业的所属单位进行了清理整合，减少了企业管理层次，突出了主业，提高了效率，形成了一批产权关系清晰、管理层次精简、组织结构合理、主业突出、竞争力强的大公司大企业集团。