推进工业管理体制和企业改革的若干措施

三、推进工业管理体制和企业改革的若干措施

当前，国有企业改革仍然是经济体制改革的中心环节。从这个意义上讲，推进工业管理体制改革和企业改革应遵循以下基本思路:一是通过行政管理体制改革，转换政府职能，规范政府行为，理顺各种关系，实行政企分开、政资分开、政事分开、政府与市场中介组织分开，从而真正确立企业的市场竞争主体、市场投资主体和技术创新主体的地位。这是工业管理体制和企业改革都无法回避的一个关键环节。二是通过改善政府的宏观调控，为企业的发展创造良好的外部环境。三是通过建立和完善国有资产监督管理体制，对国有企业的经营者、资产和重大决策进行制度上的监管。四是通过企业组织结构调整，形成大中小企业之间合理的企业规模结构，围绕大公司大集团的发展建立起大中小企业协调发展有序竞争的格局。五是通过发展和规范行业协会，为广大企业进行各项基本的社会服务工作。按照以上思路，推进工业管理体制和企业改革，主要应采取以下措施:

1.建立健全宏观经济调控体系

为了解决工业管理体制和企业改革中所面临的突出问题，必须改进政府对经济的宏观调控，进一步深化与工业管理体制和企业改革相关的宏观管理体制的配套改革。在宏观调控方式上，政府应主要依靠经济和法律手段而不是行政性直接干预手段。在管理组织体系上，应按照分工原则，合理划分中央和地方政府的职能，建立一个既有中央权威，又能发挥地方积极性的政府纵向管理系统。当前，政府要加快培育各种合格的市场主体，进一步完善要素市场，积极发展市场中介组织，加大市场管理和社会监督力度，大力整顿市场经济秩序，建立统一开放、公平竞争、规范有序的市场体系；要建立和完善监管市场的经济指标体系，加强对市场经济信息的收集、整理和分析，提高对市场经济预测的精确度，强化政府对市场行为的监管；特别是要进一步完善财税、金融、外汇政策体系和社会保障体系，完善各种经济调控手段，从而为充分发挥工业管理体制的作用，为企业改革的有序进行创造稳定的环境。

2.建立健全国有资产监督管理体制

要加快制定国有资产监管的有关规章制度，形成完善的国有资产监管制度体系。要建立健全国有企业经营者的市场化选聘机制，逐步推行面向社会公开招聘、企业内部竞争上岗等市场化的经营者选聘办法。要建立和完善对国有企业经营者的任期考核制度，对经营者任期内的业绩定期进行考核检查，对不称职的经营者要及时解聘。抓紧建立国有资本经营预算制度，通过该制度使国有资本更多地投向国民经济的重要行业和关键领域。加快推进国有大型企业的股份制改革。除必须由国家垄断经营的企业，需要采取国有独资形式的投资公司、控股公司和资产经营公司，以及难以实现有效的投资主体多元化的国有企业外，其他国有企业都要进行股份制改革。需要由国有资本控股的企业，要区别不同情况实行绝对控股或相对控股。凡具备条件的国有大型企业要通过规范改制实现境内外上市，包括主营业务整体上市。积极引进技术、管理和资金实力强，有市场、信誉高的战略投资者。规范国有企业改制和产权转让，有关方面必须按照规定的内容、方式、时间公开披露产权转让信息，使投资者对企业的情况有充分的了解。要从多方面采取有效措施，加强对国有企业改制和产权转让各个环节的监督，严格把好各个关口，防止国有资产的流失。深化企业内部三项制度改革，建立管理人员能上能下、职工能进能出、收入能增能减的机制，使国有企业形成能够吸引人才、留住人才、用好人才的良性机制，为增强国有企业的技术创新能力奠定坚实的人才基础。

3.为国有企业创造宽松的社会环境

要进一步转换政府职能，规范政府行为，切实改善企业的经济运行环境。要进一步对现有的各种行政审批项目进行系统清理，建立与社会主义市场经济相适应的公开、透明、讲求实效的行政审批制度。要规范政府有关部门对企业审查和检查行为，取消那些不必要的审查、检查项目，使企业经营者能把主要精力集中在企业的生产经营方面。进一步加大治理“三乱”的力度，坚决取缔对企业的不合理收费项目，对合理的收费项目实行公开化，定期公布收费项目和标准，让社会进行监督。简化企业购并的审批程序，减少企业规模扩张的行政性障碍。要减轻企业的社会负担，尽快发展社会公益性设施，剥离企业的非经营性资产，使企业真正成为生产经营单位。建立全国性的地区协调发展基金、再就业基金等，支持老工业基地、困难地区发展经济和实施再就业工程。对老工业基地、经济不发达地区，特别是资源开发为主且资源趋于枯竭的老工业基地等困难地区的就业问题，应采取特殊措施加以解决。消除地方保护主义，建立全国统一的大市场，促进各种生产要素的合理流动。

4.正确界定行业协会和政府的职能，真正实现政社分开

目前，我国的行业协会都必须挂靠在一个行业主管部门，这种现象不仅导致了政府机构与行业协会的双重管理，而且造成了行业协会对政府主管部门的依附性。究其原因在于我国的行政许可法虽然对政府工作的职能、权限、范围进行了规范，但是，在政府与行业协会的关系、政府与行业协会的职能等方面并没有明确的界定。因此，要尽快通过行业协会立法，正确界定行业协会与政府的职能。同时，要进一步推进事业单位改革，妥善解决政府部门所属规划、设计、统计、标准等事业单位的职能与行业协会的职能交叉重复的问题，将行政审查、培训、市场准入、许可证发放、行业标准制定、质量检验与监督检查等职能移交给行业协会来做。要完善行业协会的内部自律机制，妥善解决行业协会领导层矛盾突出、制度不健全，财务管理混乱等问题，为行业协会发展扫清障碍。要合理解决行业协会的经费困难，除合法的收取会费和服务费外，政府部门委托行业协会的工作，可采取购买服务的方式，向行业协会支付合理的费用。此外，政府应当吸收行业协会参与政府经济政策的制定，尤其是在制定涉及行业和企业利益的行业规划、政策法规、市场准入等方面的政策时，应当听取行业协会的意见和建议。

5.加快建立健全社会保障体制，给国有企业以平等竞争的地位

当前和今后一段时间，建立健全社会保障体制是深化国有企业改革亟待完成的最重要工作之一，政府应采取有效措施积极消化和解决旧体制的遗留问题，切实减轻国有企业的社会负担，为国有企业与非国有企业在同一起跑线上平等竞争创造条件。主要应做好以下工作:一是加快社会保障制度改革，建立健全社会保障立法和相关制度，继续分离企业办社会的职能，积极解决社会保障基金收支缺口，提高保险费征缴率，稳定职工在养老、医疗等方面的心理预期。二是尽快完善养老保险制度，切实搞好企业离退休人员养老金的发放工作，确保养老金按时足额发放，坚决清理追缴企业欠费和回收挤占挪用资金。三是加大社会保障资金的监管、监察力度，加强失业保险基金的收缴、管理和运用，同时做好失业救济工作，保证失业下岗职工的基本生活。四是加强对下岗职工的再就业培训，从多方面为下岗职工创造再就业机会，在全社会实施再就业工程，使企业富余人员尽快从企业安置为主转变为社会安置为主。五是补充社会保障基金，可考虑出售部分国有资产作为建立社会保障基金主要资金来源，同时，还可以发行适当数量的长期国债，将筹集到的资金用于补充离退休养老金缺口及下岗职工生活补贴和再就业培训。

6.支持国有企业推进技术创新

企业应成为技术创新的主体，要以市场为导向，从实际出发，确定技术创新的方向、目标和项目，建立企业技术中心等研究和开发机构，并采取有效措施解决企业研究与开发经费投入不足的问题。要继续鼓励有条件的大企业、企业集团建立技术开发中心，并及时对这些中心给予经费上的资助，使它们尽快投入运行并发挥作用。要采取切实可行的措施,支持独立的科研机构进入大公司、大集团，增强企业的研究与开发能力。要积极创造条件支持我国的大型企业集团与国外的跨国公司、世界著名的实验室建立稳定的合作关系。此外，还应制定有效的激励政策，促进科研成果向现实生产力转换，推进高新技术的产业化步伐。要大力培育和招聘富有创新能力的科技人才，对科技人才可实行项目成果奖、新产品新增利润提成、技术折价入股、持有股权等激励措施。有关部门应当实施鼓励技术创新的政策措施，对重要的核心技术，应当采取国家大力支持和企业自主开发相结合的方式；应实行有利于技术创新的财税、金融政策，加快技术创新服务体系建设，大力加强知识产权保护。

7.要按照规模经济的原则组织生产和建设，提高重点产业的生产集中度

一定要尽快制定科学合理的、能够适应国际竞争要求的重点产业和产品的经济规模标准，要在政策上对不符合经济规模标准要求的项目进行严格的限制。在规模经济效益显著的产业，要形成以少数几家大公司、大集团为竞争主体的寡头垄断的市场结构。要使大企业之间围绕市场、中小企业之间围绕大企业开展起有序的竞争。在规模经济效益不显著的产业中，形成以中小企业为主，大中小企业共同发展的竞争格局。要在企业中推行标准化政策和生产许可证制度，严格限制各地新建不符合规模经济要求的企业。要根据各产业的生产技术特点，规定新建企业必须达到的最小经济规模、最低技术标准，凡达不到最小经济规模和最低技术标准的不准进入该产业。要加快投融资管理体制改革，切实赋予大企业、大集团更大的投融资权利，对符合规模经济要求、有利于增强我国产业竞争力的大项目给予重点的支持。要增强大企业、大集团的自我积累、自我扩张能力，使其优势和潜力得到充分的发挥。

8.要积极研究制定中小企业的发展对策，积极引导中小企业的发展

大公司、大集团的发展是离不开中小企业的。大公司、大集团的地位不能取代中小企业的配套作用。要建立起大公司、大集团和广大中小企业之间相互结合，相互依存，相互促进，相互补充，协调发展的合理的企业组织结构。对于那些围绕大公司、大集团开展专业化协作，进行配套生产或服务的广大中小企业要在政策上予以积极的保护和大力扶持。要建立支持中小企业发展的政策体系，从财政政策、金融政策、税收政策等方面支持中小企业向专业化方向发展。要创造有利于中小企业生存与发展的宏观经济环境，维护正常的市场秩序。要发展为中小企业提供各种咨询、培训、信息服务的专业机构，促进中小企业的健康发展。及时发布信息，引导中小企业适时调整生产，促进合理分工。强化法律保障与监督，切实保证大企业与中小企业之间的专业化协作顺利进行。

专栏8—1

山东省深化企业改革的主要途径和方式

2003年12月，为贯彻落实党的十六大精神，进一步优化国有经济布局和结构，山东省人民政府就深化企业改革提出了指导意见，明确对省属国有企业总体上通过六种方式进行改制和调整重组:

一、授权经营

一是对国有资产规模大、经营管理水平高、品牌优势突出、辐射带动力强的大型企业集团公司，按照《山东省人民政府关于印发〈山东省企业国有资产授权经营暂行办法〉的通知》要求实行国有资产授权经营。二是充分发挥现有省属投资公司的作用，同时组建几家省级国有资产经营公司，授权其经营其他省属企业的国有资产。

二、改制

一是整体改制。通过转让存量资产、吸收外资和民间资本等，将资产规模较大的企业改制为股份有限公司或有限责任公司，将资产规模较小的企业改制为有限责任公司或股份合作制企业。二是分块改制。对不宜整体改制的企业，在征得出资人、债权人同意的基础上，实行分块改制。三是对暂不具备改制条件的企业通过租赁、承包、托管等实行国有民营。

三、股权转让

一是采取多种途径和方式优化省属上市公司的股权结构，包括:向外商转让国有股权；向民营企业和混合所有制企业转让国有股权；向公司经营管理人员和员工转让国有股权；采取配股、发行新股形式，降低国有股比重；转让上市公司母公司的国有股权（产权）；上市公司依法回购国有股权。二是通过规范上市、引入外资和国内法人、自然人(包括内部职工)资本等方式，降低国有独资公司以及国有股比重大的有限责任公司和未上市股份有限公司的国有股比重。

四、下放

对适合下放到市、县管理，尤其是分布散、省里管理难度大的国有中小企业，整体划归企业所在市进行改革重组，相应调整其财政、劳动、统计等关系。

五、重组

打破现有行业、部门界限，对产业、产品关联性强、经营领域相近的省属国有企业，通过联合、兼并、划转等多种方式进行资产整合重组，壮大现有优势企业的规模和实力；具备条件的可组建新的大型企业集团。对省直部门所属的基本无资金、无经营场所、无经营活动的“三无”企业，依法予以清理整顿。

续专栏8—1

六、关闭破产

对长期亏损、资不抵债、扭亏无望以及资源枯竭的省属国有工业企业，争取列入《全国企业兼并破产和职工再就业工作计划》，实行政策性关闭破产；不能列入全国计划、符合破产条件的，依照《破产法》实施破产。

资料来源:《山东省人民政府关于深化省属国有企业改革的意见》（鲁政发〔2003〕62号，2003年12月2日）。

【注释】

[1]调整后保留的13种中央定价商品和服务项目为:重要的中央储备物资，国家专营的烟叶、食盐和民爆器材，部分化肥，部分重要药品，教材，天然气，中央直属及跨省水利工程供水，电力，军品，重要交通运输，邮政基本业务，电信基本业务，重要专业服务。

[2]李立:《政府依法行政渐深入人心法制监督进步明显》，载《法制日报》，2006年2月8日。

[3]记者费伟伟:《原铝产量连续两年居世界首位》，载《人民日报》，2003年7月21日；记者姚峰:《500亿资产联合刘永行暗战中铝》，载大洋网，2003年8月20日。

[4]记者谭江琦、实习生谭静:《六大工业行业协会谢幕省工业经济联合会挂牌》，载《四川日报》，2005年11月30日。

[5]记者白天亮:《李荣融:搞好国有企业发挥国有经济主导作用》，载《人民日报》，2006年3月13日。

[6]记者辛红:《国有产权向管理层转让八大焦点》，载《法制日报》，2005年4月15日。

[7]记者白天亮:《李荣融:搞好国有企业发挥国有经济主导作用》，载《人民日报》，2006年3月13日。

[8]国资委:《国有企业改革与发展取得新的成就——“十五”经济体制改革回顾之三》，载http://finance.sina.com.cn，2006年1月5日。

[9]《中国亟待编制经济安全“防护网”》，载《经济参考报》，2006年3月12日。

[10]《回顾与展望——2005特别报道4体制改革获得新突破》，载《经济日报》，2005年12月6日。

[11]国资委:《国有企业改革与发展取得新的成就——“十五”经济体制改革回顾之三》，载http://finance.sina.com.cn，2006年1月5日。

[12]朱剑红:《今年企业治乱减负取得新进展》，载《人民日报》，2004年12月22日。

[13]国家发展和改革委员会:《中国三次产业发展概况》，载《中国经济年鉴》（2005）。