工业管理体制改革

工业管理体制改革

按照高度集中的计划经济体制模式管理经济，在工业部门表现得尤为突出。这是因为：一是到了斯大林宣布1936年社会主义在苏联基本建成时，工业企业几乎都国有化了，这在客观上为国家对工业企业进行直接的行政控制创造了条件；二是在苏联工业中重工业特别是军事工业占主导地位，因此，国家必须牢牢地控制工业。消除高度集中的计划经济体制模式的严重弊端，不只是要改革农业制度，工业管理体制的改革，也是赫鲁晓夫面临的极为迫切的重大任务。

工业管理体制改革大体上分两步进行：第一步是在1957年之前的局部性改革；第二步是当时在国内外引起轰动的1957年工业管理体制大改组。

（一）1957年工业和建筑业大改组之前的局部性改革。

实际上，赫鲁晓夫上台后，从1953年起就已开始探索工业管理体制的改革，并着手解决工业管理中过分集中的弊端，扩大各加盟共和国经济管理权力和企业权力的问题。(www.guayunfan.com)战后初期的第四个五年计划时期（1946—1950年），苏联在工业管理方面不仅没有扩大地方、各加盟共和国的权力，反而加强了各部的专业化进程，当时还新建了很多独立的部，直至建立了专业很窄的医疗工业部和调味品工业部。这样，以部为核心的部门管理体制进一步加强。与此同时，工业管理集中的程度也在提高。但“管理的过分集中意味着在经济建设中缩小了加盟共和国的权力，把它们降低到地方党组织、地方苏维埃和经济机关的地位。1953年共和国管辖的企业提供了全部工业产值的31%，而69%的工业产值是在联盟管辖的企业中生产的。为了扩大加盟共和国的权力，提高其在管理工业方面的作用，1954年10月14日，苏共中央和苏联部长会议通过了《关于苏联各部和主管机关的结构方面的重大难点和改进国家机关工作的措施》的决议。《决议》就有关工业管理中存在的问题做了分析，指出：“在所有各部和主管机关的工作中，暴露了机关的组织结构有造成文牍主义、官僚主义领导方法和大肆扩充行政管理人员编制的缺点。”由于存在过分集中的现象，“共和国部长会议和部，对所辖地区内的联盟兼共和国部所共管的许多部门，实际上无法实行领导”。另一个问题是，“统计和报表的大量增多，使会计、统计和计划经济人员大大增加，这类人员的人数，到1954年1月1日止已达到191.7万人，几乎占行政管理人员总数的30%”。“职工总人数于1954年初已达到4480万人，其中行政管理人员为651.6万人，这就是说，平均每7名职工中，就有1名是行政管理人员。”[28]鉴于上述情况，苏联各部和主管机关为执行苏共中央1954年1月25日和6月3日的决议，对组织结构进行了改动，并缩减管理人员至少45万人，为此，每年可节省50多亿卢布。[29]

1955年5月4日，苏联部长会议还通过了《关于修改加盟共和国的国家经济计划和拨款办法》的决议。目的是为了改进各加盟共和国的经济计划和拨款工作，扩大他们在编制计划、基本建设、预算问题、解决劳动与工资问题、使用折旧提成、重新分配多余的自有流动资金和建立企业基金等方面的权力与管理范围。苏共二十大后，在进一步扩大加盟共和国国民经济管理权力方面，采取了一些补充措施，如国民经济许多部门（食品工业、肉品工业和奶品、采购、轻工、纺织、鱼品、造纸及其他部门）的企业和机构，零售商业网，公共饮食业，以及汽车运输，河运、保健等企业都交给了加盟共和国管辖。1954—1956年交给共和国管辖的企业约有1.5万个。[30]因此，共和国工业在整个工业产值中的比重从1953年的31%上升到1956年的55%。[31]

在扩大加盟共和国经济权限的同时，在1957年工业建筑业大改组之前，还就扩大企业经理权力采取了一些改革措施，这集中反映在1955年8月9日苏联部长公议通过的《关于扩大企业经理的权力》的决议中。根据决议，在计划、物资销售、企业基本建设、内部管理等方面，企业经理的权限都有了较大的扩大。

应该说，在工业部门推行的上述局部性改革，对调动各加盟共和国和地方的积极性与主动性起了一定的作用，加上农业方面采取的改革措施，有利于经济的发展。1956年苏联的经济形势是令人振奋的，工业产值比上年增长11%，谷物总收获量增加20%。可以说，1956年是赫鲁晓夫十分得意的一年。同时，对他在苏共二十大上提出的主要经济任务——在短时期内在按人口平均计算的产品产量方面赶上和超过最发达的资本主义国家这一任务的实现充满信心。而要使整个国民经济特别是工业顺利发展，赫鲁晓夫认为，一项迫切的任务是要对工业建设进行大改组。

（二）工业和建筑业的大改组。

1.大改组前的准备工作。

1957年5月10日，苏联最高苏维埃通过了《关于进一步完善工业和建筑业管理的组织工作》的法令。在这一法令通过前，赫鲁晓夫先后不断召开会议，分析工业管理体制方面的种种弊端。这个改组方案还在全国范围内历经35天的讨论，讨论带有全民性质。各共和国、州和地方机关对大改组表示欢迎，而莫斯科的官僚特权者们则持反对态度，因这将使数以千计的部委人员失去他们在首都的职务。[32]

为这次大改组做的另一项重要准备工作是：系统和深入地说明大改组的必要性，而要说明这一点，就必须充分揭示原工业与建筑业管理体制存在的主要弊端。这主要表现在：

首先，从总的情况看，随着苏联工业和建筑业数量大大增加（1957年已有20多万个国营工业企业和10多万人建设工地），并分散在辽阔的苏联各个地区，“在这种条件下，一个部或一个局很难对大量企业和工作进行有效的领导。”[33]

其次，部门管理原则所造成的本位主义以及它所带来的严重后果。

第三，机构庞大，平行重叠，必然造成管理机构臃肿，人浮于事。而集中在部和管理局中的干部，大部分是有才干的工程技术人员和专家，这些人员往往不能直接参加和组织生产，而留在管理机构中处理日常事务。这既影响科技发展，也容易埋没和浪费人才。

第四，原有的工业和建筑业管理体制，不利于发挥地方领导人员的积极性。

在分析大改组的必要性时，还有两个因素是必须考虑的：一是从赫鲁晓夫本人工作经历来看，他长期工作在乌克兰共和国，这使他熟知斯大林时期的那套过度集中的管理体制存在的问题，特别看到了中央与共和国之间存在的矛盾及部门管理原则的严重弊端。所以，他一上台，就集中力量急于解决扩大地方管理经济权限的问题。二是当时苏联为了在极短的历史时期内，解决按人均计算的产品产量赶超美国的任务，但苏美之间的经济差距很大，在短期内解决这一任务是难以实现的。而赫鲁晓夫把达到这一目标的赌注押在工业和建筑业的大改组上。赫鲁晓夫确信：“将要进行的改组，能够为领导我国工业和建筑业创造极好的条件，能使国民经济的巨大潜力开始发挥作用。”[34]

2.大改组的主要内容与措施。

1957年5月22日，在最高苏维埃5月颁布的法令后，苏联部长会议于5月22日通过《关于执行进一步改进工业和建筑业管理组织法令的有关措施的决定》，责成各部在1957年7月1日以前将下放的企业和经济机关全部移交有关的经济行政区国民经济委员会。接着，于5月28日，苏共中央和苏联部长会议通过《关于改进工业和建筑业管理体制而精简的管理人员的工作安置问题》的决议。7月10日，苏联最高苏维埃公布全国105个经济区的划分。8月29日，苏联部长会议通过《关于再把一些经济和文化建设问题交给各加盟共和国部长会议处理》的决议。9月26日，苏联部长会议通过《苏联各经济行政区国民经济委员会条例》，以确定国民经济委员会管理体制的组织形式。

从这些决议、决定等文件来看，这次大改组的主要内容是：变工业和建筑业管理的部门原则为地区原则，即以“条条”部门管理改为“块块”地区管理，以便把工业和建筑业管理的重心从中央转到地方。通过大改组要达到的目的是：消除部门管理原则而产生的管理过分集中等问题，扩大地方管理经济权限，使国家的集中领导与提高地方经济机关、党的机关和工会组织的作用结合起来，使全国（联盟、加盟共和国和地方）的经济协调发展；大改组后，管理工业和建筑业的基本组织形式是以经济行政区来建立国民经济委员会。

为了实现上述改组的目标，采取的主要措施有：

第一，撤销联盟和联盟兼共和国的绝大多数部。撤销了苏联10个全联盟部：汽车工业部、机器制造部、仪器制造和自动化工具部、机床制造和工具工业部、建筑机器和筑路机器制造部、石油工业企业建设部、拖拉机和农业机器制造部、运输机器制造部、重型机器制造部和电工器材工业部。撤销了15个联盟兼共和国部：造纸和木材加工工业部、城乡建设部、轻工业部、森林工业部、石油工业部、乳肉制品工业部、食品工业部、建筑部、冶金工业和化学工业企业建设部、煤炭工业企业建设部、煤炭工业部、有色冶金工业部和黑色冶金工业部。加上撤销的各加盟共和国部，总共撤销了141个部。与此同时，将苏联电站部和苏联电站建设部合并为苏联全联盟电站部，将苏联国防工业部和苏联普通机器制造部合并为全联盟国防工业部。进行这样的调整与撤销工作之后，保留的全联盟工业和建筑部有：航空工业部、无线电工业部、造船工业部、化学工业部、中型机器制造部和运输建筑部。被撤销的各部所管辖的企业和机构，以及保留的联盟工业部所管辖的一部分企业和机构，移交给相应的国民经济委员会。

1957年7月至9月，拟议中的上述各部的撤销工作基本上结束。同年12月，最高苏维埃主席团又决定撤销航空工业部、国防工业部、无线电工业部和造船工业部。在这4个部的基础上成立4个隶属于部长会议的国家委员会。

第二，在全苏建立105个经济行政区（俄罗斯联邦70个、乌克兰11个、哈萨克斯坦9个、乌兹别克斯坦4个，其他11个加盟共和国各1个[35]）。每个经济行政区建立一个国民经济委员会来管理工业和建筑业。国民经济委员会由加盟共和国部长会议组建。各经济行政区的国民经济委员会受加盟共和国部长会议和加盟共和国国民经济委员会的双重领导。国民经济委员会拥有广泛的权力，其主要任务是：“制定和实行长期和短期生产计划，制订企业专业化计划、生产协作计划、经济行政区内部及同其他州和共和国相互供应原料和半成品的计划；编制和实行物资技术供应计划。”[36]国民经济委员会有权解决过去由各部解决的重大经济问题。

第三，改变部的工作性质与职能。改组后保留的一些部，其主要任务是制订本部门的发展计划并保证其生产的高度技术水平，编制科研和设计工作计划并监督其执行。这些部的职能是通过各国民经济委员会来实现的，它们不再对企业进行直接管理。

第四，改组中央经济管理机构。既然国民经济委员会已成为经济管理的基本环节，已实行地区为主的管理原则，那么，必然要求改组中央经济计划管理机关。

不论在工业和建筑业大改组之前的局部改革过程中，还是在全面开展大改组的过程中，赫鲁晓夫经常谈到国家计委等中央经济计划管理机关存在的问题。他在1957年5月7日向最高苏维埃第七次会议所作的报告中，用了很大的篇幅集中谈了国家计委工作中的缺点与如何改组问题。[37]根据工业和建筑业大改组的要求，苏联决定撤销原来负责短期计划的国家计委，把国家经济长期规划委员会改组为国家计委，负责全苏长短期的综合平衡工作，不再是部长会议的职能机构。在改善计划工作方面采取了一些措施，如从1959年起，不再实行制定和批准年度国民经济计划的办法，而规定，国民经济计划应以长期规划为根据，分别按年度、部门、加盟共和国、各经济区企业和建筑机构进行编制。另外，还大大减少了国家下达的计划指标，1958年比1956年减少了一半，1959—1965年“七年计划”的控制数字比1958年又减少2&3。[38]

至于国家经委，在工业和建筑业改组后，它就没有必要存在了。它的职能由苏联国家计委和共和国计委来实现。

与工业和建筑业的大改组相适应，苏联在物资技术供应体制方面也做了较大改革。主要内容是：把原来由国家计委、供委和各部管理与分配的绝大部分物资，下放给各加盟共和国国民经济委员来管理与分配。撤销了原来负责全国范围内物资技术供应的国家供委。物资分配和供应计划也交由各国民经济委员会编制，国家计委负责综合。以上的改革，使物资的管理体制也由部门原则改为地区原则。

工业和建筑业的大改组，一个重要的意图是克服过分高度集中管理体制所产生的严重弊病，特别是解决部门本位主义和扩大地方管理经济的权限，提高其积极性与主动性等问题。在这个意义上，这次大改组的效果很快得到了体现，表现在：到1959年，按经济行政区成立的国民经济委员会管辖的工业占全苏工业总产值的72%，地方管辖的工业占22%，而中央管辖的工业急剧地下降到6%。联盟预算与加盟共和国预算以及地方预算的关系也有了大的变化。1955年联盟预算占全国预算支出的73%，到1960年降至41.2%。而同期，加盟共和国和地方预算分别从12.5%和14.5%提高到39.1%和19.7%。[39]大改组对协调各地区经济综合发展和同一个地区内不同部门之间的协作方面，也起了一定的促进作用。另外，由于实行地区管理原则，使得在本经济区范围内可以较合理组织产销关系，互通有无，充分利用本地区物资，从而有利于节约运费和降低成本。

【注释】

[1]从斯大林1953年3月5日去世到同年9月7日赫鲁晓夫任苏共中央第一书记这段时间中，马林科夫主持苏共中央主席团工作。

[2][苏]尤里·阿法纳西耶夫编，王复士等译：《别无选择》，辽宁大学出版社1984年版，第584页。

[3][苏]罗·亚·麦德维杰夫等著，邹子婴等译：《赫鲁晓夫执政年代》，吉林人民出版社1981年版，第25—26页。

[4][苏]亚·尼·雅科夫列夫著，徐葵等译：《一杯苦酒——俄罗斯的布尔什维主义和改革运动》，新华出版社1999年版，第12—13页。

[5]张岱云等译：《赫鲁晓夫回忆录》，东方出版社1988年版，第504页。

[6]《铁托在普拉的演说及有关评论》，世界知识出版社1966年版，第78页。

[7]《陶里亚蒂言论集》第二卷，世界知识出版社1966年版，第70页。

[8]《邓小平文选》第二卷，人民出版社1994年版，第333页。

[9]《陶里亚蒂言论集》第二卷，世界知识出版社1966年版，第90页。

[10]《关于波兰局势》，世界知识出版社1957年版，第23页。

[11][苏]《真理报》，1955年6月2日。

[12]参见《苏联共产党和苏联政府经济问题决议汇编》第四卷，中国人民大学出版社1987年版，第149—150页。

[13][苏]罗·亚·麦德维杰夫等著，邹子婴等译：《赫鲁晓夫的执政年代》，吉林人民出版社1981年版，第32，35页。

[14]参见《赫鲁晓夫言论》第三集，世界知识出版社1964年版，第317，318，327页。

[15]《赫鲁晓夫言论》第二集，世界知识出版社1964年版，第318页。

[16]马林科夫在苏共十九大是这样讲的“：今年（1952年），谷物的总收获量达80亿普特，而最主要粮食作物——小麦的总收获量比1940年增加了48%。以前认为最尖锐、最严重的问题——谷物问题——就这样顺利地解决了，彻底而无可改变地解决了。”

[17]《赫鲁晓夫言论》第三集，世界知识出版社1965年版，第3—4页。

[18][苏]罗·亚·麦德维杰夫等著，邹子婴等译：《赫鲁晓夫的执政年代》，吉林人民出版社1981年版，第59页。

[19]同上书，第36页。

[20]《赫鲁晓夫言论》第二集，世界知识出版社1964年版，第369页。

[21]《决议》详细内容可见《苏联共产党和苏联政府经济问题决议汇编》第四卷，中国出版社1987年版，第200—205页。

[22]有关斯大林逝世时苏联农产品收购价格严重扭曲的材料，参见苏联科学经济研究所编，盛曾安等译：《苏联社会主义经济史》第六卷，东方出版社1986年版，第521—522页。

[23]苏联科学院经济研究所编，盛曾安等译：《苏联社会主义经济史》第六卷，东方出版社1986年版，第524—525页。

[24]苏联科学院经济研究所编，盛曾安等译：《苏联社会主义经济史》第六卷，东方出版社1986年版，第527页。

[25]转引自陆南泉：《赫鲁晓夫、勃列日涅夫的农村私人经济政策》，载苏联经济研究会编：《苏联经济体制问题》，时事出版社1981年版，第166页。

[26]同上书，第167—168页。

[27][苏]罗·亚·麦德维杰夫等著，邹子婴等译：《赫鲁晓夫的执政年代》，吉林人民出版社1981年版，第39页。

[28]参见《苏联共产党和苏联政府经济问题决议汇编》第四卷，中国人民大学出版社1987年版，第150—151页。

[29]同上书，第151—152页。

[30]参见苏联科学院经济研究所编，盛曾安等译：《苏联社会主义经济史》第六卷，东方出版社1980年版，第363—364页。

[31]陆南泉主编：《苏联经济简明教程》，中国财政经济出版社1991年版，第274页。

[32][苏]罗·亚·麦德维杰夫等著，邹子婴等译：《赫鲁晓夫的执政年代》，吉林人民出版社1981年版，第103页。

[33]《赫鲁晓夫言论》第六集，世界知识出版社1965年版，第108页。

[34]转引自陆南泉主编：《苏联经济简明教程》，中国财政经济出版社1991年版，第273—274页。

[35]1961年调整后为102个经济行政区：俄罗斯联邦67个、乌克兰14个、哈萨克斯坦9个，其他12个加盟共和国各1个。

[36]《赫鲁晓夫言论》第六集，世界知识出版社1965年版，第117—118页。

[37]详见《赫鲁晓夫言论》第六集，世界知识出版社1965年版，第267—277页。

[38]转引自陆南泉主编：《苏联经济简明教程》，中国财政经济出版社1991年版，第275—276页。

[39]陆南泉等编：《苏联国民经济发展七十年》，机械工业出版社1988年版，第637页。