国外体育管理体制改革的基本趋势

一、国外体育管理体制改革的基本趋势

1.府与社团结合型的管理模式是国外体育管理体制改革的基本取向

在国外现代体育发展的历史上，体育在社会生活中一直占据十分重要的地位。尤其第二次世界大战以来，世界各国政府都十分重视体育在社会发展中的作用，努力通过体育实现一定的政策目标。

20世纪70年代以前，政府在介入体育管理的过程中呈现两种情况，以前苏联为代表的社会主义国家，政府的权力得到了空前的强化，几乎所有的体育管理事务均由政府承担，政府行为几乎是唯一的体育管理方式。

而在西方发达国家，由于体育的社会化程度较高，体育的管理事务主要由体育社会团体承担。由于政治因素的驱动，西方发达国家政府迫不及待地介入体育的管理事务。这一时期西方发达国家政府对自己应当以何种方式介入体育管理以及应当承担何种职能并不十分清晰。盲目介入的结果一方面使得政府承担了大量的事务性工作，严重影响了管理效率；另一方面也限制了社会团体及其他组织在体育管理中的作用，体育社团的自治地位在大多数国家已不复存在。例如，加拿大政府在加强了政府管理体育的职能以后，就努力加强了对体育社会团体的控制和管理。政府在首都渥太华兴建了全国体育与休闲中心，作为全国性体育组织的办公场所，以利于对社团的集中管理。20世纪70年代，加拿大政府通过增加财政拨款等方式，加强了对一些重要的体育社团的管理。这些机构主要包括加拿大冰球协会、加拿大教练协会、加拿大运动会协会等。这些机构主要依靠政府拨款，其结果是加拿大体育100多年的自治地位被终结。日本的体育社团长期以来拥有自治地位，但20世纪70年代以来，政府逐步加强对体育社团的控制。日本文部省对100多个体育社团实施了监督管理，1980年，日本政府更是强迫日本奥委会抵制莫斯科奥运会。20世纪70年代中期以来，日本文部省一直对日本体协的工作进行指导，在体育管理工作中保持密切的合作关系。美国奥委会每年都必须向国会提交报告，接受美国国会的监督，1980年，美国奥委会也在国会的压力下抵制了莫斯科奥运会。这种状况在一定程度上限制了体育事业的发展。

20世纪80年代末尤其90年代以来，世界主要国家均积极地推进体育管理体制改革，改革的重点是调整政府在体育管理中的职能以及承担的任务，理顺政府与其他体育组织的关系。在西方发达国家，政府积极转变自己在体育管理中的角色，在管理方式上发生了根本性的转变。政府采取的最主要的改革措施就是将决策与执行分离，政府将管理的重点放在强化政策投入、法规调控以及宏观监督管理的职能上，将执行的任务和其他管理职能尽可能地转移给体育社团。为此，政府积极培育体育社会团体，充分挖掘和发挥体育社团在体育管理中的创造性与积极性，形成了政府与体育社团密切合作的结合型管理体制。在管理任务上，中央政府将主要的政府拨款集中于能够在国际大赛中取胜以提高国家形象的精英体育（Elite Sport），其他任务主要由地方政府和体育社团承担。在西方发达国家体育管理体制改革过程中，大多数国家的中央政府仍然保留了体育行政机构，但规模大大缩小。1993年加拿大大选后，克里迪安政府大量精简部级机构。1994年，原来设在健康部的加拿大体育的部级级别被撤销，原来的三个机构中，加拿大健身处被划归健康部，加拿大体育处和国际关系与重大赛事处被划归遗产部。原来的体育部长、副部长的职务设置也被取消，加拿大体育行政机构在联邦政府的影响力大为降低。20世纪80年代中期以来，英国保守党政府一直强调政府要精兵简政，体育行政机构的行政人员大幅度减少。同时，体育行政机构的职能正在逐步地转交给英国体育理事会。澳大利亚政府则在1993年大量削减环境、体育与国土部中体育行政人员的数量后，将该部中的体育行政职能几乎全部转交给澳大利亚体育委员会。政府规模的缩小并不意味着政府权威的下降，政府宏观管理的职能却得到空前的强化，同时，体育社团及其他组织的积极性与创造性得到了充分的发挥，政府的意志也得到了更集中的体现，这一切都有效地推动了体育事业的发展。

政府与体育社团结合型的管理体制也是东欧改革努力追求的目标。1989年以前，在东欧各国的体育管理体制中，国家和政府掌握几乎所有的权力，几乎所有的体育行为都是政府行为。以前苏联为代表的前东欧各社会主义国家在东欧剧变后，纷纷撤消了政府机构，而将其职能全部转移给国家奥委会和其他体育社团。政府积极培育体育社会团体，加强社会团体对竞技体育和群众体育的专业化、层次化管理，使得各类体育社会团体的独立性、自主性得到加强。各类体联、体协和俱乐部如雨后春笋，大量涌现。至1994年，罗马尼亚已建立了44个全国性体联，会员为33.6万人。至1996年，捷克拥有全国性体协205个，俱乐部7　800个。波兰拥有全国性体协250个，俱乐部4　000个。匈牙利全国性体协85个，俱乐部3　492个。据斯洛文尼亚学者1993年的调查，至1992年底，即有58.3%东欧国家的体联或国家奥委会，除与国家保持密切的协作关系外，已完全独立地承担起竞技体育和群众体育的管理工作。然而经过近十年实践证明，体育社团在这些国家不可能单独承担促进体育发展的任务，因为这些国家拥有崇尚政府权威的政治文化传统，在这种文化背景下，体育社团不具有政府权威，难以推动国家体育事业的全面发展。20世纪90年代末，东欧国家又纷纷设立政府行政机构，承担体育管理事务，如俄罗斯1999年设立了体育与旅游部。但重新设立的政府机构与20世纪80年代末相比有本质的不同，重新设立的政府机构主要承担体育的宏观监控职能，事务性工作主要由体育社团承担。目前，许多东欧国家已初步形成政府实行宏观管理与政策投入，社会团体实施层次化、专业化管理的政府与社会团体密切协作的大众体育管理体制。

20世纪90年代以来，国外体育管理体制改革呈现殊途同归的结果。目前，政府侧重宏观管理和政策投入，体育社团承担事务性工作的政府与体育社团协会相互合作、相互协调与支持的结合性体育管理体制，是国外体育管理体制改革的基本体制取向。在这种管理体制中，政府将决策与执行分离。具体而言，政府的侧重点在政策法规与体育发展战略的制定与实施、对体育的进行过程进行监督与控制、在不同的体育组织之间进行沟通与联络，体育的执行任务以及事务性工作则完全由体育社团承担，形成了一个统分结合、各尽所能的高效率的体育管理体制。改革的结果并不是政府的权力和权威的丧失，政府一方面将自己不该管、管不了也管不好的职能移交给体育社团，另一方面则强化了法制化管理和宏观调控的职能，尤为引人注目的是20世纪90年代以来政府强化了对精英体育的重视。

2.据市场经济的规律进行职能定位

市场经济最基本的原则是市场在资源配置中起基础性作用。20世纪80年代以来，西方发达国家依据市场经济的有关理论，将体育产品依据其社会功能分成三类：公共体育产品、私人体育产品、混合性体育产品。不同类型的体育产品需要不同类型的体育组织承担生产任务，不同体育组织承担的职能也必然有所不同。因此，目前西方发达国家体育管理体制改革的一个重要的原则，就是依据体育产品的不同，对不同体育组织进行职能定位。

依据这样的原则，20世纪90年代以来，国家将关注的目标集中于公共体育产品的提供，尤其将重点集中于精英体育，中央政府的财政拨款主要用于精英体育，同时投入巨额资金建设国家奥林匹克训练中心或基地。同时，西方发达国家政府积极创造各种条件，将能够推向市场的体育产品尽可能采用市场化的方式进行运作，并积极动员和鼓励社会团体、企业及其他社会组织参与体育管理及体育市场的竞争。在西方发达国家，公共体育服务传统上主要由政府承担，但目前由于对公共体育服务需求的增加和政府财政来源的减少，西方国家政府积极地引入市场机制，在不扩大政府规模、不增加公共财政支出的情况下，政府确定体育服务的质量标准，以合同的形式，通过投标者的竞争，将原先由政府提供的公共体育服务转让给私营公司、非营利组织等机构，以改善公共体育服务的质量。1988年，英国政府颁布《地方政府法案》，其中一项重要的规定就是要求地方政府贯彻《强制竞争投标法》（Compulsory Competitive Tendering），要求包括体育在内的公共服务产品，必须以公开竞争投标的方式进行管理和经营。1989年10月，英国国会发布命令，要求地方政府在1993年以前，地方体育设施完全实现竞争投标管理。为了完善体育设施的经营管理，英国国务大臣制定了管理公共体育设施的基本标准，包括对所开展的体育活动进行监督和提供指导、向外出租体育设备、供应饮食和饮料、对体育设施进行营销和推广、提供预约服务并对收费情况进行统计和核算、承担供暖、照明及其他与设施有关的服务费用、保证设施安全以及清扫和维护体育设施（建筑的外部结构除外）等。政府则积极转变职能，将精力主要集中于强化政策投入和宏观监控的职能。

3.中央政府向地方政府及其他社会组织分权，努力实现体育的层次化管理

进入20世纪80年代以来，西方主要发达国家政府都在积极地精兵简政，积极向地方政府及其他社会团体分权。分权以后，中央政府把主要的精力集中在提升国家高水平运动在国际上的竞争力，在管理与财力方面向竞技体育倾斜。而地方政府的注意力则完全集中在大众体育的推动上，实现了体育的层次化管理。例如，1995年，英国政府发表了《体育：提升游戏》的政策声明。在这个声明中，政府强调中央政府与英国体育理事会将把重点集中在竞技体育，而地方政府将主要承担大众体育的任务。

20世纪70年代以来，加拿大的省政府和澳大利亚的州及特区政府一直拥有独立的体育行政权力。1980年以来，比利时将全国分为荷兰语、法语、德语地区，各地区分别独立地管理本地区的大众体育活动。20世纪80年代中期以来，西班牙将大众体育行政权力下放到17个自治州。英国1993年通过新的政策提案，把英格兰、苏格兰、威尔士和北爱尔兰的体育理事会确定为体育政策的执行机构，扩大了行政权力。日本更于1995年5月制定了《地方分权推进法》，将政府对大众体育的行政管理从严格的上下级行政隶属关系，向基层社区自主管理转化，使得社区体育蓬勃发展。第二次世界大战以来，美国基层大众体育活动主要由市政府、县政府的公园与休闲委员会与社会团体协作管理。据美国休闲与公园协会1992年的调查，在美国的大众体育活动中，有75.0%的活动是由市政府或县政府与社会团体协作组织的。

在政府向地方政府分权的同时，也积极地向准行政机构和体育社团分权。1994年，澳大利亚政府将原来由环境、体育与国土资源部承担的几乎全部的体育管理职能移交给澳大利亚体育委员会，只保留对《澳大利亚体育委员会法》进行调整以及任命澳大利亚体育委员会董事会和澳大利亚反兴奋剂总署董事会的权力。1994年，新西兰政府也将体育行政权力移交给希拉利委员会。20世纪90年代，英国文化、媒介与体育部除仍承担着制定国家体育政策的职能以外，其他重要的体育行政职能正被越来越多地转交给英国体育理事会。日本文部省也将许多行政职能转交给日本体协。

4.体育组织之间关系日趋向协议化的关系转化

20世纪70年代以来，由于体育的政治功能被政府所关注，西方发达国家政府一方面设置机构介入体育的管理事务，另一方面则加强对体育社团的直接控制。中央政府与地方政府、政府与体育社团的关系往往是垂直管理和控制的关系。经过十几年的实践证明，这种管理模式一方面使得中央政府陷入大量的管理事务，管了自己不该管也管不了的事务；另一方面也严重地限制了地方政府和体育社团管理体育的积极性和创造性。因此，20世纪80年代中期以来，西方发达国家在向地方政府和体育社团分权的同时，努力调整中央政府与地方政府以及政府和体育社团的关系。目前在大多数西方发达国家，中央政府与地方政府的关系、政府与体育社团的关系是一种法律和协议的关系，而不是直接管理关系。这种关系的重要标志就是政府侧重国家体育发展目标的确立，之后，政府往往围绕自己的主要政策目标与体育社团签订协议，体育社团只有达到政府的政策标准，实现了政府为其规定的任务，才能获得政府的经费资助。这使得体育社团及其他体育组织能够充分发挥自己的优势与创造性，提高体育管理的整体效益。

5.努力理顺和完善体育运行机制

（1）完善目标管理机制。20世纪90年代以来，目标管理机制在西方主要发达国家体育管理过程中发挥越来越重要的作用。在体育管理过程中，政府和其他体育组织往往围绕政府体育政策目标制定一系列不同层次、可以量化和跟踪评估的实施目标，在此基础上建立跟踪评估机制，对目标的实施情况进行定期的评估。如加拿大颁布的《1998—2002年体育发展战略计划》、英国颁布的《1998—2002年体育发展战略》和澳大利亚颁布的《2000—2006年国家体育战略计划》在不同的管理领域都确定了许多具有操作性、可以量化和跟踪评估的目标。为了实现国家的体育管理目标，在资金投入上，政府改变了以往平均分配式的拨款方式，而是围绕政府的管理目标，根据政府要完成的任务设定投入项目，进行项目投入。以澳大利亚为例，澳大利亚政府1989年推出了“下一步”（Next Step）投资计划，投入1亿澳元，主要用于精英运动员的培养、教练的培训、体育科学研究、反兴奋剂、澳式体育计划、国家级体育组织的资助。1992年，作为“下一步”投资计划的延续，澳大利亚又推出了“保持动力（Maintain the Momentum）投资计划”（1992—1996年），该投资计划旨在进一步提高澳大利亚运动员的竞技能力、提高国家级体育组织的职业化水平、提高澳大利亚的体育科学、运动医学以及信息研究水平等。在上述经费投入的基础上，澳大利亚政府在1995年又推出了“奥林匹克运动员计划”（Olympic Athlete Program），投入1.35亿澳元，用于澳大利亚参加悉尼奥运会和残疾人奥运会运动员的训练费用，同时又投入1.5亿澳元用于修建奥运会设施。财政投入与管理目标建立了直接的联系，增强了政府的成本意识，使得有限体育资金的投入获得了较大的产出效益。

（2）完善评估机制。目前，多数西方发达国家政府对体育组织不是直接管理，而是通过完善评估机制，规范和引导体育组织的行为服务于政府的体育目标。20世纪90年代，加拿大遗产部体育局推出了《体育资助与责任框架》（SFAF）财政制度，确定了一套评估方案，规定体育组织只有符合体育局规定的政策标准的要求，才能获得政府拨款。这些标准主要包括该体育组织管理的体育项目在国际大赛上的竞争力、体育组织成员的规模、组织大众体育活动的情况、执行反兴奋剂政策、反对种族歧视与性别歧视等政策情况。体育组织符合加拿大体育局政策标准要求后，它还必须与加拿大体育局签订协议，以保证该组织能够完成政府为其确定的体育目标。若不能完成，则该组织不能获得后续的经费。加拿大的体育组织评估机制已经被澳大利亚、英国、新西兰、荷兰等许多国家采纳和借鉴，这一趋势值得我们重视。1996年，英国政府体育理事会决定有选择地对体育组织进行资助，目前有11个体育项目被确定为重点支持项目，这11个项目主要是奥运项目以及在英国具有一定传统的足球、壁球和橄榄球等。

“活跃澳大利亚”（Active Australia）是澳大利亚政府1996年开始实施的大众体育计划。在实施过程中，澳大利亚政府制定了一个名为“活跃澳大利亚提供者”（Active Australia Provider）的评估制度，该制度确定了一系列评估标准，主要是提高体协及俱乐部经营、管理体育活动的能力和水平的指标。获得“活跃澳大利亚提供者”称号的体协和俱乐部将获得政府的专项经费资助，同时也能通过“活跃澳大利亚提供者”称号这一无形资产，提高自己的知名度，吸引更多的人参与其组织的体育活动。

（3）完善监督机制。第二次世界大战以来，西方发达国家纷纷设立政府咨询机构，同时也是重要的监督和决策机构。这些机构主要由显要人物和体育专业人士组成，在对国家体育发展进行充分细致的调查研究的基础上，通过咨询报告书的形式向政府提出政策建议。这种形式是西方发达国家的一种重要的决策方式，国家许多体育政策的制定与实施，都是建立在咨询机构提供的政策建议的基础上的。此外，许多国家还建立了体育督导制度，定期派遣体育督察员，检查体育组织有关体育工作的组织与管理情况。

（4）完善协作机制。第二次世界大战以来，层级式和集权式的政府管理模式长期占据主导地位，这与当时的信息技术水平与劳动力教育水平低下有密切的关系。20世纪80年代末以来，许多西方发达国家政府积极发展“协作的组织”模式，即围绕某一具体目标，组成跨组织间的合作式的组织团体，充分调动和发挥不同组织的积极性。为了实施“健康公民2000年”计划，美国政府以健康和社会福利部为最高领导机构，组成了包括9个联邦政府机构、51个州的政府机构、336个全国性社会团体在内的联合体。此举极为有效地推动了“健康公民2000年”计划的实施。澳大利亚政府为实施“活跃澳大利亚”计划，于1996年成立了包括18个政府机构、8个州与特区的政府机构以及100多个体育社团组成的合作伙伴。这种管理模式可以打破组织间和地域间的界限，把不同的利益集团统一到共同的任务上来，同时，还可以发展组织间的横向联系网络，开阔组织成员的视野，提高其工作效率。

【注释】

[1]秦椿林，袁旦.体育管理学［M］.北京：北京体育大学出版社，1995（9）.