“改革模式”中的教育管理体制改革

教育管理体制是教育体制的核心，是国家、地方或某一组织管理教育的基本形式、方法及制度的总称，它由宏观教育管理体制（又称教育行政管理体制）和微观教育管理体制（学校管理体制）两部分构成。教育管理体制服从和服务于国家的政治经济制度，是教育活动正常运转的制度保障。1978年以后，中国的教育管理体制经历了深刻变革，突出表现为中央教育管理部门和地方政府之间、中央各部委之间、政府和学校之间的关系逐步理顺，地方管理教育的权限扩大、学校办学自主权增加。

（一）当代中国教育管理体制改革的背景

1949年10月中华人民共和国成立，至“文化大革命”爆发前，为适应计划经济体制的要求，中国逐步建立了高度集中的教育管理体制。^[300]根据20世纪60年代颁布的《教育部直属高等学校暂行工作条例（草案）》（1961年9月）、《全日制小学暂行工作条例（草案）》（1963年3月）、《全日制中学暂行工作条例（草案）》（1963年3月）等文件的规定，这种体制呈现以下结构：第一，高等教育方面，教育部直属高校受教育部领导，地方高校由地方领导，但均须依据中共中央、国务院的有关政策进行管理，高校内部实行党委领导下的以校长为首的校务委员会负责制。第二，基础教育方面，全日制中小学必须按照教育部规定的教学计划、教学大纲、教科书进行教学，国家举办的全日制小学由县（市属区）教育行政部门管理，国家举办的全日制中学实行分级管理；校长是中小学校行政负责人，在当地党委和教育行政部门领导下工作。这种管理体制呈现出明显的“集权特征”^[301]，从小学到大学、从教学计划的制定到学校领导的任命，权力集中于政府，又相对集中于中央；教育经费主要由政府尤其是中央政府包揽，渠道单一。此种体制，对于一个经济文化相对落后的国家，进行大规模教育建设，起到了积极作用，但存在限制地方政府和学校的办学积极性、自主权等弊端。“文化大革命”期间，教育管理体制遭到破坏，陷于瘫痪。“文化大革命”结束后，适应拨乱反正的需要，高度集中的教育管理体制迅速得到恢复，但随着教育现代化进程的逐步展开，其弊端又日趋明显，并越来越成为教育改革瓶颈。由此，中国教育管理体制的改革渐次推进。

（二）教育管理体制改革的探索阶段（1978～1984）

1．以高度集中为特色的教育管理体制的恢复

邓小平重新恢复工作后，自告奋勇主管教育，重视教育管理体制建设。1977年8月，他在全国科学和教育工作座谈会议上指出：“科研和教育部门都有一个调整问题。……调整当中，具体问题很多，第一位的是配备好领导班子。”^[302]同年9月，他在同教育部负责人谈话中，又提出“要健全教育部的机构”，“教育部直属重点大学，双重领导，以教育部为主”。^[303]邓小平的讲话，推动了教育管理体制的恢复工作。

1978年全国教育工作会议召开后，教育部修订颁布大中小学工作条例，重新明确了各级各类教育的管理体制。《全日制中学暂行工作条例（试行草案）》（1978年9月）、《全日制小学暂行工作条例（试行草案）》（1978年9月）、《全国重点高等学校暂行工作条例（试行草案）》（1978年10月）等文件规定：全日制中学原则上由县以上教育行政部门领导和管理，全日制小学由县（市属区）教育行政部门统一领导和管理，中小学实行党支部领导下的校长分工负责制。国务院部委所属重点高校，行政上受各部委领导，党的工作由各省、市、自治区党委领导；省（市、自治区）属重点高校，均受地方党委领导；高等学校实行党委领导下的校长分工负责制。1979年9月18日，中共中央批转《教育部党组关于建议重新颁发关于加强高等学校统一领导、分级管理的决定的报告》，规定：高等学校实行中央统一领导，中央和省、市、自治区两级管理的制度。^[304]至此，中国教育管理体制完全恢复了“文化大革命”前高度集中、统一的管理模式。这种体制，对于保证迅速完成教育拨乱反正任务，恢复秩序、促进发展，起到了十分重要的作用。但是，这种体制也有明显不足，主要是：中央同地方的关系、政府主管部门同学校的关系没有处理好，中央有关部门对具体事务集中过多，不利于地方积极性的发挥；对学校，特别是高等学校统得过死、管得过细，学校缺乏应有的主动性；国家对教育包得过多，影响社会办学的积极性；一些本属于国家职能范围内的事，又没有管起来。^[305]这些弊端，阻碍了教育发展的步伐，改革势在必行。

2．教育管理体制改革的初步探索

教育管理体制的改革在20世纪80年代初就引起了有关部门的重视。1980年1月23日，教育部长蒋南翔在全国教育工作会议的总结讲话中提出“要研究改进学校的领导体制”^[306]；同年5月，教育部向中央书记处汇报教育工作时提出了新的宏观教育管理体制架构的建议：普通教育由省、市、自治区负责，方针政策由中央统一规定；普及教育由省、市、自治区负责，县组织实施；高等教育属中央事业，实行统一领导，分级管理，经费列入中央预算，由教育部、财政部划拨。中央书记处听取汇报时要求，高等教育也不要完全由教育部管，要发挥地方积极性。根据中央的指示精神，教育部决定将“改进教育事业的领导管理体制”作为重点问题研究。^[307]1981年4月，教育部在《关于拟定“六五”计划和十年设想需要研究的问题的通知》中提出：随着经济管理体制、党和国家领导制度的改革，“六五”期间，“要重点研究各级各类教育事业的领导管理体制、学校内部管理体制等方面的改革”。^[308]

（1）教育经费管理的初步改革。1980年2月，国务院颁发《关于实行“划分收支、分级包干”财政管理体制的暂行规定》，从当年起实行“划分收支、分级包干”的新财政管理体制，大多数省划分中央和地方的收支范围，“分灶吃饭”，财政支出由过去的“条条”下达改为“块块”统筹，增强了地方统筹财政的能力。在这种财政体制下，中央财政统包教育经费的做法初步改变，从1980年起，地方教育经费由各地统筹安排，中央财政从各行政、事业单位当年预算指标中扣减20％。但是，由于各地经济发展不平衡，再加之多年来教育欠账太多，不少地方教育经费的维持和增加愈发艰难。因此，经教育部建议，国务院要求：实行“分灶吃饭”后，各级政府应逐步增加教育经费，中央财政所节省下来的经费留给教育部门通盘安排，用于弥补缺口，改善办学条件。^[309]1984年12月13日，国务院发出《关于筹措农村学校办学经费的通知》，规定：为了多渠道筹措农村义务教育经费，除国家拨给的教育事业费外，乡人民政府可以征收教育事业费附加，专款专用，不得挪用；国家拨给的教育事业费，在原有基础上实行包干，由县下达到乡，不能减少，不得留用。^[310]这项规定，首次确立了农村征收教育费附加的政策。总之，地方分担教育经费筹措的责任、农村教育事业费附加的征收，成为20世纪80年代初多渠道筹措教育经费改革的初步探索。

（2）普通教育管理改革的探索。1980年12月3日，中共中央、国务院发布《关于普及小学教育若干问题的决定》，提出“必须切实改革普通教育管理体制”。基本要求有二：^[311]第一，今后普通教育的发展规划和年度计划、事业经费、基建投资、人员编制，由各省、市、自治区党委和政府统筹安排；第二，实行两级财政，国家加强计划指导。今后普通教育经费要由省、市、自治区戴帽下达到县，专款专用，严禁挪用。从1983年开始，江苏、山东、河北、安徽、湖北、新疆等地开始进行分级办学、多渠道筹措教育经费的试点。1984年3月3日，教育部发出《关于全日制普通中学校级领导班子调整工作的意见》，规定：普通中学实行党支部领导下的校长负责制。中学校内领导体制从20世纪70年代末的“党支部领导下的校长分工负责制”，变为“党支部领导下的校长负责制”；1984年，北京市开始在中学实行校长负责制试点。上述这些措施和试点，是以扩大地方管理权限和实行校长负责制为突破口的基础教育管理体制改革的初步探索。

（3）高等教育管理改革的初步尝试。教育部1980年底召开教育工作座谈会，初步讨论了扩大高等学校办学自主权和校内领导体制改革等问题。^[312]同年12月27日，中组部、教育部发出《关于加强高等学校领导班子建设的意见》，提出：目前高等学校实行党委领导的体制，但进行领导体制改革试点的院校，条件成熟后正副院长可以试行民主选举。这表明高校办学自主权的扩大和校内领导体制改革开始了初步尝试。

（三）教育管理体制改革的初步展开阶段（1985～1991）

1．教育管理体制改革方针及任务的确定

1985年5月27日，中共中央颁布《关于教育体制改革的决定》，确立了教育管理体制改革的基本方略。《决定》要求：^[313]（1）总体目标：改革管理体制，在加强宏观管理的同时，坚决实行简政放权，扩大学校办学自主权。（2）基础教育管理改革：实行基础教育由地方负责、分级管理的原则，除大政方针和宏观规划由中央决定外，具体政策、制度、计划的制定和实施，以及对学校的领导、管理和检查，责任和权力都交给地方。（3）教育经费管理改革：除国家拨款以外，地方机动财力中应有适当比例用于教育，乡财政收入应主要用于教育，地方可以征收教育费附加；首次提出教育经费投入要实现“两个增长”，即中央和地方政府教育拨款的增长要高于财政经常性收入的增长，并使按在校学生人数平均的教育费用逐步增长。（4）中等职业技术教育管理改革：主要由地方负责，中央各部门办的此类学校，地方也要予以协调和配合。（5）高等教育管理改革：改变政府以往对高等学校统得过多的管理体制，在国家统一的教育方针和计划的指导下，扩大高校的办学自主权，具体措施：改革招生计划制度和毕业分配制度，实行国家计划招生、用人单位委托招生、国家计划外招收自费生三种办法；扩大高校办学自主权，在国家政策、法令、计划的前提下有权在计划外接受委托培养生和招收自费生，有权调整专业服务方向、制订教学计划和教学大纲、编写和选用教材等等。（6）校内管理体制改革：学校逐步实行校长负责制。

上述各项决定，概括起来为三大方面：宏观上，简政放权，中等及中等以下教育的办学和管理责任逐步交给地方，高等教育着重扩大学校自主权；微观上，确定实行校长负责制；经费管理方面，确立了征收教育费附加以及经费投入“两个增长”的目标。在这些方略的推动下，各项教育管理体制的改革逐步展开。

2．基础教育管理体制改革初步取得成效

1986年4月12日，六届全国人大第四次会议通过《中华人民共和国义务教育法》，以立法形式确立了基础教育地方负责、分级管理的体制。1987年6月15日，国家教委、财政部发布《关于农村基础教育管理体制改革若干问题的意见》，明确划分县、乡、村三级管理基础教育的权限：^[314]（1）充分发挥县级政府管理农村基础教育的重要作用，县财政拨款是农村基础教育经费的主要来源。（2）扩大乡一级政府管理农村教育的权限：成立乡管理教育的机构，在乡政府和县教育行政部门领导下做好职责范围内的工作。（3）村在新的基础教育管理体制中，主要发挥解决危房、改善办学条件、提高教师待遇、筹措解决民办教师的工资、管好学校财产、维护学校权益、动员适龄儿童入学、参与监督学校工作等。上述意见，明确了各级地方政府管理基础教育的责任和权限。

到1989年，中国各地分级办学、分级管理取得明显成效，出现了五种模式：（1）市区小学区办区管，中学市、区共办共管；（2）县、乡两级办学，两级管理；（3）县、乡、村三级办学，三级管理；（4）县、区、乡、村四级办学，四级管理；（5）县、乡、村三级办学，县乡两级管理。^[315]这些成就，标志着基础教育分级办学、分级管理的体制基本建立。

3．高等教育管理体制改革初步展开

以扩大高校办学自主权为中心，中国高等教育管理体制改革在20世纪80年代中后期初步展开。1986年3月12日，国家教委颁发《高等教育管理暂行规定》，明确了各级政府及高校自身的管理权限，其要点有二：（1）扩大省级人民政府对本地高等学校的统筹管理职权，增强了地方政府办理高等教育的积极性；（2）扩大高校在招生、经费使用、规划、干部任免、职称评定、教学计划、教学大纲、科研、对外教育交流等方面的自主权。^[316]为了落实高校的办学自主权，国家教委制定颁布了相应措施，如：《高等学校财务管理改革实施办法》（1986年10月15日）、《国家教委关于高等学校基本建设管理职责和暂行办法》（1987年5月12日）、《国家教委关于扩大普通高等学校录取新生工作权限的规定及其实施细则》（1987年5月13日）、《普通高等学校招收自费生的暂行规定》（1990年7月9日）等。

在高校内部管理体制改革方面，从1985年起，北京师范大学、北京工业大学、锦州工学院等院校，率先进行校长负责制试点，到1989年初试点学校达200所。1989年政治风波之后，根据中央的指示，试行校长负责制的高校恢复为党委领导下的校长负责制。

4．教育经费管理体制改革初步展开

1986年4月，六届人大第四次会议通过的《中华人民共和国义务教育法》对义务教育经费的管理体制作了明确规定。要求：义务教育所需事业费和基本建设投资，由国务院和地方各级人民政府负责筹措；国家用于义务教育财政拨款的增长比例，应当高于财政经常性收入的增长比例，并使按在校学生人数平均的教育费用逐步增长；地方各级人民政府按照国务院的规定，在城乡征收教育事业费附加，主要用于实施义务教育；国家对经济贫困地区实施义务教育的经费，予以补助；国家鼓励社会力量以及个人自愿捐资助学。^[317]此后，有关部门相继制定颁布了《征收教育费附加的暂行规定》（1986年4月28日）、《普通高等学校本专科学生实行奖学金制度的办法》（1987年7月31日）、《普通高等学校本专科学生实行贷款制度的办法》（1987年7月31日）、《对多种渠道筹措教育资金、改善办学条件先进单位的表彰奖励办法》（1990年4月14日）、《关于修改〈征收教育费附加的暂行规定〉的决定》（1990年6月7日）等法规，一方面确保多渠道筹措教育经费措施的落实，另一方面也改变了大学生上学完全由国家无条件包办的做法，尝试建立奖学金和贷款制度，多渠道筹措教育经费的管理体制有了进一步的探索。

（四）教育管理体制改革的深入发展阶段（1992年至今）

邓小平“南方谈话”和中国共产党第十四次代表大会召开后，适应建立社会主义市场经济体制的要求，中国教育管理体制改革深入发展。

1．改革方向进一步明确

1993年2月，中共中央、国务院颁布《中国教育改革和发展纲要》，确定了20世纪90年代教育管理体制改革的纲领，主要包括：^[318]

（1）中等及中等以下教育管理体制改革。第一，继续完善分级办学、分级管理的体制，地方政府在中央大政方针的指导下，实行统筹管理。第二，各级各类学校实行校长负责制。

（2）高等教育管理体制改革。第一，总体目标：理顺政府与学校、中央与地方、国家教委与中央各业务部门之间的关系，逐步建立政府宏观管理、学校面向社会自主办学的体制。第二，政府与学校关系：按照政事分开原则，明确高校的权利和义务，使其成为面向社会自主办学的法人实体，进一步扩大高校办学自主权。第三，中央和地方的关系：进一步确立中央与省（自治区、直辖市）分级管理、分级负责的管理体制，中央进一步简政放权，扩大省的教育决策权和对包括中央所属学校在内的统辖权。第四，国家教委与中央各业务部门的关系：国家教委负责统筹规划、政策指导、组织协调、监督检查、提供服务，中央业务部门则加强对本行业的人才预测、协助国家教委指导本行业的人才培养工作，负责管理其学校；采取中央部门办、中央部门和地方政府联合办、交给地方政府办、企业参与管理等不同办法，改革中央业务部门同所属学校的关系。第五，高校招生和毕业生就业制度：改变统一按计划招生的体制；改变大学生由国家包下来的做法，逐步实行收费制度；改变统包统分、包当干部的毕业生分配制度，逐步实行自主就业的制度。《纲要》还对高校的财政拨款机制、人事制度、后勤制度等方面的改革进行了规划。

（3）教育经费管理体制改革。第一，逐步建立以国家财政拨款为主，辅之以征收用于教育的税、费，收取非义务教育阶段学生学杂费、校办产业收入、社会捐资机制和设立教育基金等多渠道筹措教育经费的新体制。第二，明确提出教育经费投入实现“三个增长”：除中共中央《关于教育体制改革的决定》中所提出的“两个增长”以外，要求逐步提高国家财政性教育经费支出占国民生产总值的比例，到2000年达到4％。

综上所述，《纲要》全面规划了中国20世纪90年代教育管理体制改革的目标，其重点在于：中等及中等以下教育完善分级办学、分级管理体制，实行校长负责制；高等教育调整宏观教育管理体制，增强地方管理高等教育的权限，进一步扩大高校办学自主权；建立以政府财政拨款为主、多渠道筹措教育经费的新的教育经费管理体制。

2．深化基础教育管理体制改革

基础教育管理体制改革在1992年以后主要是继续深化和完善分级办学、分级管理的体制，普遍推行校长负责制。改革过程中也产生了一些新的问题，主要是贫困地区乡财政甚至县级财政财力弱小，无法保证基础教育发展所需经费，分级办学、分级管理体制的实施增加了这些地区基础教育的困难，这种困难更因教育费附加在2000年进行农村“费改税”试点中被取消而加重。鉴于此，2001年5月29日，国务院颁发《关于基础教育改革与发展的决定》，对基础教育管理体制进行调整：农村义务教育管理体制，实行国务院领导下，由地方政府负责、分级管理、以县为主的体制。^[319]新的管理体制明确了县级人民政府对本地义务教育负有主要责任，要抓好规划、布局调整、建设和管理，统一发放教职工工资，不再将乡作为管理本地基础教育的主要责任承担者，有利于缓解基础教育面临的困难。

3．全面开展高等教育管理体制改革

1992年11月14日至18日，国家教委召开全国高等教育工作会议，讨论高等教育改革问题；次年1月12日，国务院转发了这次会议通过的《关于加快改革和积极发展普通高等教育的意见》，确定了90年代高等教育管理体制改革的主要方向，要求“逐步实行中央与省（自治区、直辖市）两级管理、两级负责”的管理体制，逐步建立以财政拨款为主、多渠道筹措教育经费的经费管理体制。^[320]《中国教育改革和发展纲要》颁布后，有关部门相继制定了《国家教委关于深化高等教育体制改革若干意见》（1995年7月）、《国家教委关于转变职能、加强管理、扩大直属高校办学自主权的若干意见》（1997年1月）、《国务院关于调整撤并部门所属学校管理体制的决定》（1998年7月）等文件，高等教育管理体制改革全面展开，取得了明显突破。主要表现为：

（1）办学自主权获得法律保障。1998年8月29日，九届全国人民代表大会常务委员会第四次会议通过《中华人民共和国高等教育法》，明确规定：高等学校面向社会，依法自主办学，实行民主管理。

（2）高等教育宏观管理体制改革取得突破。1992年全国高等教育会议后，国家教委在上海市、广东省、机械工业部等地方和部门进行试点，高等教育宏观管理体制改革正式推开；1996年8月，国家教委在北戴河召开座谈会，将各地高等教育管理体制改革的经验概括为共建、调整、合作、合并以及协作办学等形式。从1992年到2000年，全国31个省、市、自治区和50多个部委参加了高等教育管理体制改革，涉及690余所高校。据统计，到1999年底，共有304所高校合并为125所普通高校，226所高校进行管理体制的划转，197所高校参加共建，317所高校开展校际合作办学，241所高校与5000余家企业和科研单位协作办学。^[321]到2000年底，全国共有556所高校合并为232所，有509所高校进行了管理体制的划转，其中，由中央部委划转地方管理的360所，部委之间划转的99所。^[322]经过调整，高等教育宏观管理体制基本理顺，地方政府对高等教育的管理权限进一步加强。

（3）高等教育经费体制的改革。1998年，《中华人民共和国高等教育法》确立了高等教育经费管理体制：国家建立以财政拨款为主、多渠道筹措高等教育经费为辅的体制，国务院和省级政府保证国家举办的高等教育经费逐步增长，鼓励企事业组织、社会团体及其他社会组织和个人向高等教育投入，高校学生应当按照国家的规定缴纳学费。在高等教育经费管理的改革方面，最大的突破是逐步建立了缴费上学制度。1985年后，中国开始进行招生改革，部分大学生“自费”上学；从1989年起，普通高校开始实行学生收取学杂费制度；进入90年代，有关部门相继颁发《国家计委、国家教委关于调整普通高等院校学杂费问题的通知》（1994年9月）、《关于改革国家教委直属院校学生贷款办法的通知》（1995年8月）、《高等学校收费管理暂行办法》（1996年12月）等文件，从1994年开始在北京大学等37所高校实行“并轨”^[323]招生、缴费上学试点，并相应建立大学生贷款制度；1997年全国高校普遍实行缴费上学制度。缴费上学、贷款制度等措施的实行，彻底改变了大学生无偿接受高等教育的做法，推动了高等教育经费管理体制的改革。

伴随高等教育宏观体制改革的全面展开，职称评聘、工资分配、后勤社会化等高校内部管理体制改革，也全面拉开序幕。

4．建立多渠道筹措教育经费体制

1995年3月通过的《中华人民共和国教育法》，将“三个增长”写入法律条文，以法律的形式确立了多渠道筹措教育经费的体制。规定：全国财政性教育经费支出占国民生产总值的比例应当随着国民经济的发展和财政收入的增长逐步提高；全国各级财政支出总额中教育经费所占比例应当随着国民经济的发展逐步提高；各级人民政府教育财政拨款的增长应当高于财政经常性收入的增长，并使按在校学生人数平均的教育费用逐步增长。此外，该法还确立了教育费附加的征收、校办产业、集资捐资办学等多渠道筹措教育经费的法律地位。

总之，经过30年的改革，适应社会主义市场经济体制要求的新的教育管理体制基本建立，教育管理体制的现代化取得明显突破。主要表现在：第一，宏观方面，中央政府简政放权，地方政府统筹和管理教育的权限扩大。中等及中等以下教育实行“地方负责、分级管理”的体制；高校管理体制改革基本完成，部门办学、条块分割的局面得到了根本性扭转，地方统筹高等教育的权限加强。第二，微观方面，学校办学自主权逐步扩大。中等及中等以下学校实行校长负责制，高校则建立面向社会、依法自主办学的体制。第三，教育经费管理方面，以政府财政拨款为主、多渠道筹措教育经费的新体制初步形成。