中国国资管理体制改革

第2章　中国国资管理体制改革

中国国资管理体制改革的发展历程

在现今的中国经济成分构成中，尽管国有经济、民营经济、外资及其他经济成分正在呈现三足鼎立之势，但国有经济成分在中国经济发展中曾经作出并仍在作出的重要贡献，却是不容忽视的。也正因为这样，在改革开放的进程中，国有资产管理问题始终是一个重要而又敏感的话题。

几十年来，中国主要依靠国有企业职工的劳动积累和城乡“剪刀差”的贡献，积累了十多万亿国有资产。从逻辑上讲，国有资产的真正所有者是全国人民；但事实上，“全国人民”是一个空泛的所有者，只能委托国家及其执政的代表——政府来进行管理。这样，政府在社会生活中不可避免地具有双重身份，既是社会经济活动的监管者，又是国有资产所有者的代表人。

在计划经济时代，政府的双重身份非但没有冲突，反而有利于政府集中有限的财力去组织符合国家和人民根本利益的大规模经济活动；但进入市场经济时代，政府的双重角色必然发生矛盾，产生既是市场参与者又是规则制定者与监督者的有违市场公平的问题。

在市场经济条件下，国有资产尤其是经营性国有资产，与个人资产一样，也有着追求保值增值的内在要求。但是，在依靠行政程序完成国有资产委托代理关系而行政体制自身尚在完善进程中、经济体制与行政体制之间没有实现根本协调的情况下，期望所有国有资产的代理经营者能够像个人资产所有者那样认真实现国有资产的保值增值，又是不现实的。

安全与效率，是国有资产的两个经营目标，但在国有资产受托人——政府具有双重身份的情况下，两者往往是矛盾的。出于维护国有资产安全性的考虑，政府必须强化对国有资产的控制；但若以提高国有资产经营效率出发，政府又必须放松对国有资产的控制。正由于政府面临国有资产经营安全与效率选择上的矛盾，在国有资产管理体制的改革中，常常出现“一抓就死、一放就乱”的状况，使政府乃至改革本身陷入一种两难选择的境地。

对政府而言，与国有资产的经营效率目标相比，安全性目标既是一个经济目标，又是一个政治目标。因此，在两难选择中，政府通常更会选择保证国有资产的安全性，并利用其社会管理者的职能来强化对国有资产的控制。这样，政企不分就成为国有资产管理体制改革中一个突出的难题。而且，在企业经营很大程度上依靠行政程序来实现的条件下，政府会将自己社会经济活动监管者的职能进一步传递到企业中去，造成政企不分在企业微观层面上的映射，使国有企业经营也置身于多种目标相互冲突的困难境地。

为了适应改革开放的需要，在逐步提高市场经济认识的基础上，政府逐渐开始尝试在宏观层面上建立国有资产管理的新体制，在微观层面上于国有企业中建立现代企业制度，以彻底改变计划经济体制下形成的政企不分局面对经济发展与体制改革的掣肘。可以说，中国国有资产管理体制的改革主要是通过国有企业改革来体现的。目前，这一改革还在继续中，并大体经过了三个阶段。

1．第一阶段（1978—1993年）

这一阶段的国有资产管理体制改革历时最长，但进展也最为滞缓。这一方面与改革开放整体部署的侧重点集中于解放农业生产力、对外开放、改变旧有宏观经济体制框架等方面有关，更与思想观念方面摆脱计划经济条件下僵化、保守、教条的历史积淀所面临的复杂与困难直接关联。

从国有企业的改革内容的转换出发，又可以将这一阶段的国有资产管理体制改革分为三个子阶段。

（1）“扩权让利”阶段（1978—1983年）

在传统的计划经济体制下，国家为了有计划、按比例地干预国民经济和社会发展，在微观基础上，也构造了以排除非国有经济成分并尽力形成单一的公有制为特征的企业制度结构。政府通过生产加工指令对企业的所有生产和经营活动实行全面的计划控制，使企业形成对主管机构的纵向依赖，行政任务控制生产经营目标，粗放发展和财务软预算约束引致规模扩张冲动。

为了改变这种企业生产经营被统得过死的弊端，使国有企业恢复企业的本来面目，政府确立了以扩大企业自主权为突破口的方针。这一阶段的改革主要是国家对企业放权让利，政府层面的国有资产管理体制改革几乎没有触及。

国务院于1978年制定了《关于扩大国营工业企业经营管理自主权的若干规定》，启动了国有企业改革的进程。根据这一规定，企业开始拥有部分计划、销售、资金运用、职工福利基金和奖励基金使用等权利。1980年，将企业原有的计划内留成和计划利润分成办法改为企业利润全额分成，并实行了国有企业流动资金由财政拨款改为银行贷款的制度（即“拨改贷”），同时经批准允许企业实行跨部门、跨行业、跨地区的横向经济联系。尽管从此时企业开始由行政机构的附属物向具有一定自主权和相对独立利益的经济实体迈出艰难转变的一步，但由于宏观管理体制的原有框架依然存在，企业生产经营的计划性色彩依旧浓重，对于企业的放权也呈现放放收收的状态，并存在被地方政府截留的情况。

（2）“利改税”阶段（1983—1986年）

为了改变利润留成制下政府与企业分配关系上的随意性，避免企业所得基数划定方面“苦乐不均”和“鞭打快牛”的现象，保证政府财政收入与企业财权的双重稳定，企业改革进入“利改税”阶段，而国家计委指令性计划控制产品的减少与专业性生产资料市场的出现也从宏观层面上为此提供了支持。

“利改税”改革是分两步进行的。1983年4月，国务院批准财政部提出的《关于国营企业利改税的推行办法》，开始第一步利改税。所有大中型国有企业由全额上缴利润改为将实现利润的55%向国家缴纳企业所得税，税后余利较大的企业与主管部门再实行利润分成或向国家缴纳调节税；国有小型企业按超额累进税制向国家纳税。

针对企业之间产品比价、市场化程度等差异性较大的实际情况，1984年10月开始的第二步利改税开始建立以工业征收产品税、商业征收营业税为主要内容的税收体制，同时开征增值税、城建税、房地产税、资源税等税目。

利改税改革在规范政府与企业的政企关系和收入分配方面取得了重大进展，开始了以明确的法律关系替代随意的行政控制的尝试，削弱了主管部门对企业的干预。但是，由于产品价格尚处于逐步放开的过程中，相对刚性的产品税率的合理性屡屡受到产品比价不断调整的冲击；所得税的比例税率设置方法，也屡屡在政府与企业之间发生争减税、争让利的非市场化博弈现象；而整体税负的过重，直接束缚了企业自我改造、自我发展的能力。

（3）“承包经营责任制”阶段（1987—1993年）

针对利改税与价格双轨制下企业生产成本不断上升，经济效益逐步下降的情况，国务院于1986年12月5日颁布《关于深化企业改革、增强企业活力的若干规定》，提出围绕企业经营机制的转换来深化改革的思路。此后，出现了股份制、租赁制、资产经营责任制和承包经营责任制等多种形式的企业改革探索，而受农村改革成功示范效应的影响，目标明确、操作简便的承包经营责任制逐渐成为公共选择的结果，在全国范围得到迅速推广。到1989年，几乎所有国营企业都实行了承包责任制。

企业的承包责任制主要有五种形式：①完成利润指标后分成；②完成利润增长指标后全部留成；③上缴利润定额包干；④不能突破的补贴指标包干^[1]；⑤国家批准的其他承包形式，如全行业的投入产出包干、租赁承包等。1988年在全国范围内第一种承包形式约占29%，第二种承包形式占34．3%，第三种承包形式占23．8%，第四种承包形式占2．9%，第五种承包形式占10%（厉无畏等，1993）。就实质内容看，这些承包制的共同点在于，都是包上缴国家利润，包完成技术改造任务，实行工资总额与经济效益挂钩。

总的来说，第一阶段的改革仅仅是期望从企业自主经营的角度出发来建立现代企业制度，搞活企业。但是实践证明，没有配套合理的国有资产管理体制，以上的企业改革目标是无法实现的。而且，在放权让利、拨改贷的同时，由于没有建立有效的股东监督与问责机制，造成部分国有企业内部权力垄断、银行不良资产膨胀等弊端，为以后的一股独大、内部人控制等问题的产生提供了组织基础。

2．第二阶段（1993—2002年）

准确地说，在国有资产管理体制改革进程中，这一阶段是一个过渡阶段，是一个逐步纠正前期改革存在的问题，逐步突破理论观念束缚，逐步接近市场经济运作规律与现代企业制度本质的阶段，也是突出体现改革渐进式特点的一个阶段。

在改革第一阶段的后期，政府已经开始考虑从体制上建立国有资产管理的新模式，国务院于1988年成立的国有资产管理局（简称“国资局”）便是一次尝试。但是，政府的这种尝试并未进入到建立一个国有股东权利集中机构的层面，而是力图建立一个相互约束、相互监督的国有资产管理体制。因此，在这一思路下，出资人权利被分散给国有资产管理局、财政部、大型企业工作委员会、经贸委、计委、中组部、主管部局等部门。在国资局的实际运作中，由于与国有资产有关的各个部门都没有放权，如工业企业国有资产的资产权归财政部管，投资权归国家计委管，日常经营归经贸委管，人事权归企业工委管，延续了习惯上被称为“五龙治水”的局面，多个部门都可以对同一个企业发号施令，严重限制了企业自主决策、自我发展的空间。而国资局自身的管理职能地位也始终没有清晰起来，只能做一些辅助性的工作，如清产核资、研究国资管理政策、探讨国资改革的思路和方案等，未能发挥国有资产主管机构的真正职责。

1998年后，国务院实施机构改革，把国有资产管理局归并到财政部；撤销大型企业工作委员会，成立中共中央企业工作委员会；撤销经贸委的所属局。但所有这些举措，还只是在这些部门内部调整权力，并没有从宏观上真正建立起一个权力集中的国资管理机构。所以，政出多门的情况仍然存在，国家难以真正地履行出资人职能。受计划经济体制巨大惯性的影响，在这一阶段仍未能认识到政府的社会公共职能和出资人职能的双重性问题。因而在实践中，要么把政府的社会公共职能与出资人职能混淆在一起，出现出资人越位的情况；要么把政府的社会公共职能和出资人职能与企业截然分开，产生出资人缺位的问题。

国有资产管理上的事实分权还造成责权利的不明确和不对称，导致国有资产运营既没有活力、又控制不住的矛盾现象，从而严重影响了经济的高效发展。随着这一阶段改革后期国有经济有进有退的战略性调整陆续展开，国有企业战略性重组使国有资产之间，国有资产与民资、外资等非国有资产之间的产权交易的发生越来越频繁、规模越来越大。从本质上讲，产权交易、重组等都是所有者为获取更高投资收益的行为。但是，由于产权变动涉及多方利益关系，每一利益相关方都会竭力维护和扩大自己的利益，而在涉及产权变动的情况下，如果企业内所有者缺位的问题不能及早解决，国有资产就会存在很大的流失风险，这是政府干预也无法从根本上避免的。

党的十四届三中全会《关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》把以构建企业法人财产制度为核心的国有企业改革提到议事日程上，并明确提出，要进一步转换国有企业经营机制，建立适应市场经济要求，产权明晰、权责分明、政企分开、管理科学的现代企业制度，使企业真正成为自主经营、自负盈亏、自行发展、自我约束的经济实体和市场主体。党的十五大进一步提出“国有企业实行股份制改造”的新办法，制定了国有资产归国家所有、分级管理、授权经营、分工监督的国资管理方针，紧接其后又出台了“抓大放小”的政策。

但是，由于国有资产监督机制与配套改革措施尚未完善，国有股东地位缺失，甚至从国有企业运作中完全消失，在国资改革中又产生了企业片面追求控股、股权结构不合理、国有股一股独大等新问题，企业事实上被内部人控制，国有资产流失情况也就日益突出。为了解决国有资产流失问题，国务院还专门颁发了《监事会条例》，成立了国有企业监事会，派出监事会主席和监事，监控182家大型国企或公司。但由于运作上不够规范，加之这些政策没有通过法律形式确立下来，问题依然存在。

据财政部会计决算统计，2001年全国国有资产总计达109 316．4亿元，比上年增长10．6%。其中，国有大型企业占用国有资产总量为45 990．7亿元；经营性国有资产总计73 149．3亿元，仅增长6．6%。同期，在经营性国有资产总量中，国有工商企业占用59 827．2亿元，占81．8%^[2]。各地盲目重复建设现象普遍，政府各部门只管投资不管退出，国有资本没有退出通道，国有资本收益权被忽视甚至被侵犯，国有资产在管理和营运方面依然存在尖锐的问题和突出的矛盾。在此情况下，推动国有资产管理体制改革与产权制度改革便成为迫在眉睫的选择。

3．第三阶段（2002年以来）

应该说，国有资产管理体制改革的转折出现在2002年11月召开的党的十六大。在十六大上，中央重新提出国有资产管理的问题。而且与以往不同，这次提出的国有资产管理宗旨十分明确，即中央政府与地方政府分别代表国家履行出资人职责，建立专门的管理机构，管人、管事和管资产相结合，权利、职责和义务相统一。明确分级履行国有资产所有权职责的改革思路，有助于解决长期以来在国有资产管理方面的政出多门、效率低下、监管缺位、无人负责等问题，既与建立和完善社会主义市场经济体制的迫切需要相吻合，也符合深化国企改革、实现国有资产保值增值的必然要求。

在新的国有资产管理体制下，追求国有资产，尤其是经营性国有资产的资本回报成为国有资产管理的出发点和唯一目标，而将政策性的目标，如增加就业、社会保障等交给其他政府部门去完成。这样，就使新成立的国资管理机构作为国有资产主体的角色名副其实，不会重复旧体制下国有资产管理人因兼顾行政、经济双重职能而产生的种种弊端。

国有资产管理体制的改革，是一个涉及面广、政策性强、各种矛盾错综复杂的敏感性问题，其推进需要付出极大的政治、经济和社会成本。党的十六大对国有资产管理体制改革的重大突破，无疑得益于中国经济的快速发展和行政、经济体制改革的深入。在综合国力日渐增强的大背景下，全社会对国有资产体制改革成本的承受能力大为提高，而诸如社会保障体系等配套制度的建立与完善，也使得政府具备了解决因国有资产管理体制改革对人员下岗等产生的社会冲击的能力。

理论界认为，要达到党的十六大提出的对国有资产实行分级管理的设想和“分别行使出资人职责”的目标，首先必须解决国有资产多头管理、无人负责的状况，建立起管资产、管人、管事相结合的国有资产管理机构，绝不能出现出资人权利分割行使，管人、管事、管资产相脱节，最终谁都不负责的局面。其次，要在坚持国家所有的前提下充分发挥中央和地方两个积极性，授予地方政府更充分的国有资产组织职能并承担相应的责任。虽然过去上海、深圳、武汉等许多地方也都组建过国有资产经营公司，但由于属于完全的行政安排并具有垄断性，运行效果并不理想。此外，建立有效的监督体系，强化对国有资产及其管理运营者的监管也是当务之急，特别是要对运营者实行监督，将法律、行政、社会、出资人的监督结合起来。

在众多国有资产分级管理模式中，“三层管理”模式得到广泛的认可。根据该模式，除中央设立国有资产管理部门外，每个省、自治区、直辖市、地级市也要设立国有资产管理部门，县级根据需要设立国有资产管理部门的办公室，作为地级市国有资产管理部门的派出机构。这样，中央级国有资产管理部门只主管很少数的超大型中央企业，很多没有关系到国民经济命脉的中央级企业则下放到地方，由省级国有资产管理部门负责管理，中央不干预地方的决定，但在特殊情况下保留对国有资产的最终处置权。如此安排，有利于充分发挥中央和地方的积极性，有利于企业明晰产权，形成多元投资主体和规范的法人治理结构。

具体地，在“三层管理”模式中，首先要有一个明确的国有资产代理人，即成立一个公共机构去管理国有资产，由该机构代表公共利益，确保国有资产的保值增值。因此，第一层次是政府国有资产管理机构，第二层次是中间层公司，第三层次是从事生产经营的国有企业。按照这种构架，在政府和企业之间的中间机构专门代表国家以国有股股东的身份对企业进行控股，并对所控股的企业行使股东的权利。理论界认为，中间层公司的设立具有多方面的积极作用，如可以解决国有企业国家股东缺位的问题；其监管职能在一定程度上将遏制企业乱投资、乱担保以及内部人控制和财产非法转移等问题；其兼具的管资产与管人权力，可以有效促进经理人市场的发展，使企业高管的选择与任免实现市场化；可以积极推动所持股国有企业及与其他企业的资产重组；有助于解决企业的职工分流、社会负担过重等问题。

在国有资产管理体制改革中，国有企业的改革是其中的重要一环，这个环节控制不好，不仅会导致国有资产的流失，同样也会给整个社会带来极大的负面影响。毋庸置疑的是，国有企业改制工作在近年来取得了很大的成效，一大批国有中小企业通过改组、联合、兼并、租赁、承包、股份制、股份合作制、出售等形式放开搞活，真正走向了市场；许多国有大企业通过引入外部投资者或改制上市成为股份制企业，实现了投资主体多元化。尽管国有企业在改制过程中仍存在操作不够规范、推进不够平衡等一系列问题，但总体上国有企业改革和国有资产体制改革目前是向着符合市场经济发展的方向积极推进着。

国有资产监督管理委员会的成立与运作

作为党的十六大提出的国有资产管理体制改革思路的具体化，2003年3月10日，经十届全国人大一次会议第三次会议表决通过，决定设立国务院国有资产监督管理委员会（简称“国资委”）。4月5日，国务院审议确定了国资委的主要职责、内设机构和人员编制，由国务院授权其代表履行出资人职责，监管国有资产，确保国有资产保值增值，进一步搞好国有企业。次日，国务院国有资产监督管理委员会正式挂牌。

国资委的诞生，对于以国企改革为中心环节的国有资产管理体制改革乃至中国经济体制改革，无疑是一个里程碑式的事件，标志着以“五龙治水”、政出多门为特征的国有资产管理分权制的终结，也标志着具有充分独立地位的国有资产管理专司机构的起步。

国资委成立后的重点工作就是积极构建有序的国资监管体系和推动国企改革的发展。为此，国资委在成立后一年的时间里，在法规健全、制度完善和政策落实等方面实施了一系列的举措。

1．2003年——

●6月1日，根据中央决定，上市公司国有股转让的审批权划归到国资委，由其在审批、资产定价和进场交易三方面把关，并力争将产权交易都纳入市场进行。

●6月4日，公布实施《企业国有资产监督管理暂行条例》，规定国资监管机构决定其所出资企业的国有股权转让，转让全部或转让部分国有股权使国家不再拥有控股地位的，报本级人民政府批准。

●8月22日，出台《关于贯彻落实全国再就业工作座谈会精神进一步做好主辅分离辅业改制工作的通知》。

●9月8日，国资委与证监会联合发布《关于规范上市公司与关联方资金往来及上市公司对外担保若干问题的通知》，严格规范大股东占用上市公司资金以及上市公司对外担保的行为。

●9月9日，颁布《国有企业清产核资办法》；10月31日，公布《中央企业清产核资工作方案》，以摸清中央企业家底，核实中央企业资产质量。

●9月16日，国资委发布招聘公告，准备7个企业高管岗位向全球招聘，并于12月17日公布招聘结果。

●11月27日，出台《中央企业负责人经营业绩考核暂行办法》，考核指标的核心体现出资人对资本经营效率和回报的关心，并推行与考核配套的年薪制，数额定在25万元左右。

●11月30日，国务院办公厅转发国资委《关于规范国有企业改制工作的意见》，意见的主要内容涉及企业改制的10个主要环节和方面，其中强调对管理层收购的规范，严禁自卖自买国有产权。

2．2004年——

●1月8日，国资委与财政部联合公布《企业国有产权转让管理暂行办法》，规定企业国有资产权转让应该在依法设立的产权交易机构中以拍卖、招投标、协议转让以及法律规定的其他方式公开进行，不受地区、行业、出资或者所属关系的限制。办法要求，转让方应当公开披露有关企业国有产权转让信息，广泛征集受让方。

●3月2日，公布《企业国有资产统计报告办法》和《中央企业财务决算报告管理办法》，旨在全面了解企业国有资产运营状况和企业资产质量、经营效益。

●截至3月中旬，国资委共与170户企业签订了经营业绩责任书。至此，除了部分有特殊原因的企业外，国资委同中央企业年度经营业绩责任书的签订工作基本完成，中央企业负责人经营业绩考核工作全面启动。

●3月19日，公布《关于加强中央企业效能监察工作的意见》，要求当前和今后一个时期，要结合国有企业的改制重组等重点工作开展效能监察，积极探索开展企业效能监察的新途径和新方法，进一步推动中央企业效能监察工作向深度和广度发展。

●11月30日，出台《关于规范国有企业改制工作意见》，使得国企改制工作有法可依、有章可循，而《意见》的最大特点就是用程序的透明、公正来实现和保证结果的公平、公正。

……

以上事实表明，国资委在成立后主要运用制度创新来实现管人、管事、管资产的目标，并致力于依靠制度来确保国有资产的保值增值。针对国有资产管理中的种种问题和弊端，国资委以务实的态度有重点地从一些急待解决的问题进行突破，健全法规，完善制度，确立了国有资产管理的法律依据，增强了国有资产管理的有效性。

特别是在《国有资产法》缺位的情况下，国资委及时出台了《企业国有资产监督管理暂行条例》。该《条例》确定国资监管机构是履行企业国有资产出资人权利的唯一机构，政府其他部门不履行企业国有资产出资人职责，从而用产权管理的排他性保障了国有资产管理的有效性和提高国有资产运作的效率。该《条例》明确了国资委与所出资企业以及其他政府机构的关系是出资人与所出资企业的关系，是出资人所有权与企业法人财产权的关系；作为国资监管机构，国资委与政府有关部门的关系，是履行国有资产出资人职责与行使社会公共管理职能的关系；国务院国有资产监督管理委员会专门履行出资人职责，不承担政府的社会公共管理职能。该《条例》规定，国资委除履行出资人职能外，不得直接干预企业的生产经营活动，不得直接对企业所投资的企业履行出资人职责。该《条例》确立了国资委与省、市（地）地方国资机构之间的“分级所有、分级监管”模式，为地方国资机构履行自己的出资人权利提供了法律保障。

国资管理体制改革的新突破

1．国有资产管理由企业监管向国有资本运营方向转变

日前，河北省政府批准成立省国有控股资产经营有限公司方案，公司注册资本为20亿元。该公司负责所出资及托管企业的改制重组及稳定工作，负责国有企业不良资产接收、管理和处置，承担省国资委利用国家开发银行贷款推进国有企业改革发展项目，对所出资企业实施股权管理，对国有企业实施债务和资产重组，适时进行产业投资和战略整合等。该公司隶属于河北省国资委，企业负责人由省国资委任命。另外，河北省沧州市国有资产运营有限责任公司已于此前不久完成工商注册登记。

成立省级和市级国有控股资产经营有限公司是在规范企业国有产权转让和交易，把企业国有产权股权公开转让和竞价交易作为加强国有资产监管、实现国有资产保值增值基础之上的一次探索，这是完善国有资产监督管理体制的新举措，标志着国资委正在由单纯企业监管向运营国有资本方向转变。

2．国资法酝酿赋予国资委股东权

当前与国资监管相关的法规主要有《公司法》、国务院《企业国有资产监督管理暂行条例》，以及国务院国资委和地方政府有关文件等。在国资委监管16万亿元庞大经营性国有资产的情况下，缺失专门规范国资监管的上位法提高了监管的风险，因此，一直以来关于制定《国有资产法》的呼声都很高。《国有资产法》的立法行动启动于1993年，历届全国人大都付出了努力，十届全国人大更是将其列为届内审议的法律草案。

根据国资委官员的透露，《国有资产法》最快将在2007年10月完成，2006年可出草案初稿。这部法律将是规范国有资产管理的一部实体法，其立法目的是壮大国有资产，调整经济结构，体现国有经济的主导地位。立法的内容主要包括调整经营性国有资产的管理体制和监管体制。依据该法，最后将形成中央、省级、地区级三级出资人代理制度。届时，国资委作为出资人，将以特殊民商法主体参与企业的监管，行使股东权，而非管理权。

3．企业首份可持续发展报告出炉

中铝公司2006年4月发布2005年可持续发展报告，这是央企第一份可持续发展报告。

《中国铝业公司2005年可持续发展报告》主要记录了中铝公司在经济发展、安全生产与环境保护、社会责任等方面所作的努力。中铝公司在报告中提出了公司可持续发展目标：始终把发展作为第一要务，走循环经济模式的新型工业化道路，保持协调、健康、快速、可持续发展。到2007年，实现国务院提出的三年资源节约奋斗目标。到2010年，万元产值能耗与2003年相比下降30%以上。

该发展报告是依据国资委和清华大学联合课题组建立的新的可持续发展指标体系，在对企业所做工作进行客观评估的基础上编制而成的。

4．对中央企业综合绩效评价管理

从2006年开始，国资委对166家中央企业每年分别给出一份综合“成绩单”，从财务绩效和管理绩效两方面做出评价，分出优、良、中、低、差五个等级，并在评价体系中引入国际标准。

这套《中央企业综合绩效评价管理暂行办法》于2006年5月7日开始实施，通过建立综合评价指标体系，对照相应行业评价标准，对央企特定经营期间的盈利能力、资产质量、债务风险、经营增长以及管理状况等进行综合评判，评价结果将成为央企负责人年度和任期考核的重要参考指标。企业综合绩效评价是国资委作为出资人对企业负责人管理的一个重要工具。在国资委成立时，国务院在“三定规定”和《企业国有资产监督管理暂行条例》中明确，要建立企业绩效评价体系。经过三年的实践，国有资产监管体系框架已初步建立，各项基础管理制度日益完善。

这套《办法》具有以下特点：一是以投入产出分析为核心，分析出资人资本的回报水平和盈利质量，这是衡量国有资产保值增值的基础指标。二是多角度综合评价，其中：财务绩效的评价包括了企业盈利能力、资产质量、债务风险和经营增长四个方面，以综合反映企业的财务状况；对管理绩效的评价包括了企业战略执行能力、经营决策水平、风险控制能力等八个方面，以全面反映企业的管理水平。三是定量评价与定性评价相结合，评价体系将企业经营绩效分为财务绩效和管理绩效两个方面，分别设置定量财务指标和定性评议指标予以反映，以克服单纯定量评价的不足。四是运用行业标准进行评价，包括国内标准和国际标准。

5．中央企业负责人职务消费探索货币化改革

为健全中央企业激励约束机制，规范中央企业负责人职务消费，国资委2006年6月下发《关于规范中央企业负责人职务消费的指导意见》。

该《意见》指出，职务消费货币化的标准，应根据企业实际和职位特点，参照国内外同类企业的做法，与企业负责人的薪酬统筹考虑，合理确定，不得高于货币化改革前的费用支出，不得变相提高企业负责人的总体薪酬水平。《意见》要求各中央企业，要对本企业负责人现有的职务消费进行认真清理，依据法律、法规及企业负责人岗位职责和履职特点，研究、制定规范企业负责人职务消费的制度规章或管理办法。

对于职务消费水平，《意见》明确要严格控制，并增强职务消费的透明度。企业负责人职务消费要纳入企业年度预算内进行调控，避免职务消费预算的过快增长。企业拟定的职务消费管理制度在履行内部决策程序前，应当通过职工代表大会等形式听取职工意见，并作为厂务公开的内容，接受职工的民主监督。

6．国资委开始对中央企业开展全面风险控制工作

2006年6月20日，国资委正式出台《中央企业全面风险管理指引》。根据该《指引》，国资委要求有条件的和具备条件的中央企业在董事会设风险管理委员会，由董事长出任委员会召集人，企业总经理对全面风险管理工作向董事会负责；境外央企须设置首席风险官（CRO），而首席风险官必须具有丰富的跨国企业风险控制经验。

对于中央企业而言，风险管理基本流程则主要包括：收集风险管理初始信息；进行风险评估；制定风险管理策略；提出和实施风险管理解决方案和风险管理的监督与改进五方面。而且，中央企业在开展全面风险管理工作的同时，还要与其他管理工作紧密结合，把风险管理的各项要求融入企业管理和业务流程中。具备条件的企业可建立风险管理三道防线，即各有关职能部门和业务单位为第一道防线；风险管理职能部门和董事会下设的风险管理委员会为第二道防线；内部审计部门和董事会下设的审计委员会为第三道防线。

在确保三道防线安全可靠的基础上，国资委还明确了中央企业风险管理的五个目标：在开展全面风险管理的同时，要努力确保将风险控制在与总体目标相适应并可承受的范围内；确保内外部，尤其是企业与股东之间真实、可靠的信息沟通，包括编制和提供真实、可靠的财务报告；确保企业遵守有关法律法规；确保企业有关规章制度和为实现经营目标而采取的重大措施的贯彻执行；确保企业建立针对各项重大风险发生后的危机处理计划。

此次颁布的《指引》充分借鉴了发达国家、国外先进的大公司在风险管理方面的通行做法，以及国内有关风险控制建设方面的规定，最终目的是借此推动企业建立健全风险管理长效机制，防止国有资产流失，保护投资者利益。

7．国资委完善和加强责任追究制度

根据2006年6月份召开的全国国有资产监管法制工作会议的精神，国资委将进一步完善和加强责任追究制度，对不依法办事而造成国有资产重大损失的有关领导人员，要依法依纪追究责任。国有资产重大损失的领导责任追究制度主要包括两个方面：一是重大决策失误的领导责任追究制度；二是重大资产损失的领导责任追究制度。今后，各地国资委将进一步强化企业领导层的法律意识和依法经营管理的责任，把企业领导层能否做到依法决策、依法管理和依法经营，作为考察任用企业领导人员的重要内容。

目前，国资委正在推动国有企业建立以总法律顾问制度为核心的法律顾问组织体系和企业法律风险防范机制。在166户中央企业中，已有120户设立企业法律事务机构，42户实行总法律顾问制度；而上海、河北、重庆的地方国有企业已经100%地设立法律事务机构。

截至目前，国务院国资委已经制定发布了15个规章和30余件规范性文件，各省市国资委共制定了1 200多件地方规章和规范性文件。初步形成了以国务院《企业国有资产监督管理暂行条例》为核心的国有资产监管法规体系。

8．国资委出台新政策防范中央企业投资风险

2006年7月开始施行的《中央企业投资监督管理暂行办法》，对中央企业的固定资产投资、产权收购和长期股权投资作出明确规定，并依法进行监管。该《办法》一是明确作为中央企业出资人代表，国资委对中央企业的重大投资活动进行监管是其重要职责；二是明确企业是投资活动的主体，国资委尊重企业的投资自主决策权，并通过《办法》进一步明确了企业作为投资活动的主体应有的权利、义务和应承担的责任；三是国资委对企业投资活动的监管主要是把握方向，通过确认企业的主业及对企业发展战略与规划的审核，引导企业投资向主业集中，控制非主业投资，提高企业核心竞争能力。

该《办法》规定，企业必须制定并执行投资决策程序和管理制度，建立健全相应的管理机构，并报国资委备案。其主要投资活动必须符合国家发展规划和产业政策，符合企业布局和结构调整方向等各项原则，并纳入年度投资计划。国资委则对企业投资活动实行分类监督管理：按照国资委有关规定建立了规范董事会的国有独资公司，国资委依据企业年度投资计划对其投资项目实行备案管理；未建立规范董事会的国有独资企业、国有独资公司，国资委依据企业年度投资计划对其主业投资项目实行备案管理，对非主业投资项目实行审核，在20个工作日内作出审核决定；国有控股公司，应按照本办法的规定向国资委报送企业年度投资计划，其他类型的企业，参照国有控股公司执行。

9．国资委首度状告上市公司与湖南律师状告衡阳市国资委

●据＊ST托普公告，该公司2006年3月27日收到法院传票，自贡市国资委就其与公司及公司第一大股东四川托普科技发展公司的借款合同纠纷，向法院提起诉讼。托普由此成为第一家被国资委起诉的上市公司。

1998年4月6日，自贡国资委与托普软件及托普发展签订了川长征（托普软件前身）国家股股权转让补充协议，约定由托普发展出资购买自贡国资委持有的川长征国家股42 624 313股，共计8 865万元，并由自贡国资委将该笔资金全部借给托普软件及托普发展，三方约定了还款期限和还款方式，借款方应于2003年12月31日前归还借款2 955万元。但截至目前，该借款本金及利息均未归还。

自贡国资委提出的诉讼请求是，判令托普软件及托普发展立即偿还该笔借款本金及相应利息。该案于2006年4月28日开庭审理。

●2006年6月2日，湖南省衡阳市律师罗秋林向衡阳市中级人民法院提起诉讼，要求衡阳市国资委确认其对国有资产占有的份额，查处他反映的情况；确认国资委拒不履行政务信息公开的义务的行为违法。此前，他曾以公民的身份，书面向衡阳市国资委反映国有资产流失的情况，并向该委提出了具体要求。

罗秋林了解到，衡阳市一机关下属的某房地产综合开发公司的所有国有资产，被该机关于2000年以一纸文书划归该公司经理个人所有。于是，他将此情况反映到衡阳市国资委，希望出面调查，结果遭到拒绝。在这种情况下，罗秋林决定起诉国资委，要求法院判决该委履行职责。以上两个案例突出地表明，国有资产管理正在步入依法管理的轨道。

中国国资管理体制改革的争议

1．国企改革与国有资产流失

国务院发展研究中心企业研究所于2004年8月—12月初，对74家中央企业及其二级子公司共计1 524家，以及北京、重庆、黑龙江等16个省和省会城市所属企业共计5 103家，进行了改制和重组调查，调查样本改制时间为1997—2004年。此后调查报告由经济学者刘小玄和刘芍佳共同执笔完成。

该报告显示，相对于企业全部国有产权转让，部分产权转让更容易造成国有资产流失。由于受到需安排职工补偿和偿还银行贷款的硬约束，大部分国有产权全部转让改制的企业所支付的价格，实际上与企业净资产评估价值相当。

报告执笔人刘芍佳认为，“现在人们对国企改制有几个误区，一个是单纯地凭主观判断，认为国资流失了，另外一个是只看到了个别案例，并没有进行大面积的调查。”他认为，从统计学显著性来讲，60%以上的MBO（管理层收购）并不存在某些学者所说的资产流失。有关国有资产流失的争论只是看到了转制过程中的问题，但是没有注意到国有资产流失更多的还是在经营过程中。判断国有资产是否流失，要看转让后，长期来看是否能够创造利润、税收以及就业机会是否增加。“不能一时一点论成败，要看未来3—5年的经营状况。”

但也有学者并不赞同此报告的论点，认为判断国有资产是否流失的终极性标准，只能是国企股权的转让价格是否合理。但什么样的价格才能够被认定是合理的？一般来说，某种商品或某种资产的合理价格应该是多少，根本就没有一个公认合理的客观判断准则，因为不同的人对同一种商品或资产的价值，其判断是不一样的。商品的合理交易价格只能通过充分自由的竞争来认定，不同的买家根据商品能给他带来的满足程度，报出一个他愿意接受的价格，出价最高的人才能获得购买资格，由此形成的价格才是大家都必须接受的合理价格。就此而言，净资产值根本不足以作为成交价格是否合理的判断标准。而判断国企改制过程中是否存在资产流失，须看国企改制的过程是不是公开公平，其制度上的要求就是任何买家都可以参与竞买报价，这是判定是否存在资产流失的唯一准则。中国国企的MBO，实际的操作过程是“高管”们通过形形色色的“渠道”与“有关部门”商定了一个购买价格，在公众看来全然就是一个私相授受、暗箱操作的过程，如此改制，无论其成交价格几何，均可认定其中存在国有资产流失。

当然，对国研中心报告持否定态度的学者也认为，不能因为国企产权改革出现国有资产流失，就否定整个产权改革，甚至否定中国市场化改革的方向。中国经济20多年来的长足发展举世瞩目，其中的一个重要推动力即产权的改革。所以，国有资产流失虽然是由产权改革引起的，但不能说是产权改革带来的，在这个问题上，我们要有清醒的认识。重要的不是减缓产权改革甚至停止改革，而是加快产权公开、规范、透明的制度建设，在坚持改革大方向的同时，将改革操作纳入规范，消除国有资产流失的漏洞。

2．国有企业分红问题

2003年，包括省级和市级企业在内的所有非金融类国有企业的利润总额达到了7 590亿元，占GDP的6．5%，相当于财政收入的35%。2004年全年，国务院国资委负责管理的中央国有企业获得了4 000亿元的净利润，2005年上半年的净利润为2 900亿元。与部分公开上市的国有企业将其盈利总额的20%—60%用于分配红利的情况相比，由于历史原因，不论是财政部、国资委还是其他任何中央政府部门，都没有从中央大型国有企业分红，地方政府和地方负责管理的国有企业大多也都如此。这种情况与其他国家形成了鲜明的对比。在国外，国家作为国有企业的重要股东，通常会像其他股东一样从企业那里获得红利。

有学者认为，国有企业的分红政策对中国很重要。因为首先，分红有利于提高那些由国企保留利润提供资金的投资项目的效率。国有企业大规模留存利润的一个问题是，企业内部的资本配置无法像从金融部门获得融资那样受到严格的审核监督，而这很可能影响投资效率。如果公司的成长前景和盈利能力都不错，治理结构也相当完善，那么在企业内部配置一部分利润会是合理和有效的。但是，如果企业的成长和盈利前景并不乐观，公司治理也不健全，那么在企业内部配置资本的效率很可能非常低，使得整个经济更容易出现大起大落。在企业治理结构不健全的情况下，这些弱点尤其突出。有研究表明，通过现金分配（如分红）限制潜在的过度投资行为（特别是那些投资机会有限的公司）能够增加股东的财富。

其次，分红有利于改善公共财政资源的整体配置。因为政府已经承担了企业的大部分重组成本，如学校和医院等社会责任以及职工失业和提前退休所造成的成本。实际上，上述社会负担的剥离正是国有企业利润水平不断提高的重要原因之一。这也使国家更有理由去弥补这些成本。

作为政府的出资人代表，国务院国资委显然应该是国有企业分红的直接接受者。但在国资委获得的企业红利应该上缴给财政部，还是由国资委将其作为“国有资产经营预算”的一部分自行管理的问题上尚无共识。

在具体讨论可选择的制度安排之前，非常重要的一点是要明确这样一个原则，即国有企业的利润和改制收入都是公共财政收入，应该作为公共财政收入进行管理。换句话说，除非经过全国人大的预算程序批准，任何人都没有合法的权力来决定如何使用这些收入。这一点非常重要，因为要使公共开支在不同部门之间按优先顺序进行更好的配置，必须有一个统一的预算分配过程，即按照一套统一的标准来分配所有的公共财政资源，以满足公共需要。

目前的分红政策（或者说是分红政策的缺失），是国有企业集团保留几乎所有的税后利润并用于再投资，这些利润除了用于对国有企业再投资，没有更好的用途。有学者认为，这个假设显然是有问题的。实际上，中国目前面临着巨大挑战，需要重新调整公共支出重点，提高教育和医疗卫生等许多社会服务的公平性和效率，这对于实现国家的发展目标具有非常重要的意义。因此，国有企业的利润分配被隔离于正常的预算程序之外，很难说是合理的。而国际通行的做法是，不论什么机构担任国有股东的代表，一般都要求将国有企业的红利转给财政部门用于公共支出。

但是，这样的做法又引起另外一方面的担心，即会不会影响国资委进行国有部门“结构调整”的能力？因为，国资委进行的结构调整将涉及一系列工作，如公司化改制、私有化、财务重组、合并、清算、技术更新、新领域的投资或建立新公司以及从负担沉重的社会事业中退出等，其过程也需要大量的资金。对此，有学者认为，国资委的所有开支应由预算拨款支持，就像其他所有中央政府部门一样。这里的关键之点是确定优先顺序。国资委的开支通过正规预算过程来安排，就意味着政府和全国人大要对其开支要求进行评估，并与其他部门的开支要求进行比较来权衡轻重缓急。但是，这样又引起如果国资委必须将国有企业的分红全部上缴给财政部，并通过正常的预算程序从财政部获得拨款，是否会严重削弱国资委监督国有企业正常分红的积极性，以及预算程序是否能够确保国资委获得必要的资金等疑问。

所以，也有学者提出其他替代性分红方案，如国资委按固定比例将其收取的红利总额的一部分上缴财政部，或按其管辖国有企业所使用的资本总量的一定比例向财政部上缴红利，或者是这两种方法某种形式的组合。还有学者建议，将国资委转变为类似于新加坡淡马锡那样的机构，主要负责管理红利、私有化收入，以及再投资。

3．谁来监督国资委？

国资委的组建，曾被普遍认为是推进国有经济战略性重组、实现“国退民进”的一项重大制度创新，将加速国有企业的产权改革和产权多元化。但国资委组建后的运作情况显示，国资委的主要工作重心并没有完全体现在变革国有资产的运用和管理方式，实现政企分离，并使国有资产的运用和管理从企业经营转向更多样化的资产经营方面，而是强化了政府对企业的直接控制，扩大了国资委自身对企业经营管理的直接干预。而且，虽然国资委在健全国有资产管理法规体系方面做了大量的工作，但是传统体制下政府主管部门既做“裁判员”、又做“运动员”的状况并没有得到改变。作为国有资产出资人的代理人，国资委在拥有大量实际管理权限的同时，却没有相应的监督机制来规范其行为。因此，也就产生了一个“谁来监督国资委”的问题。

按照过去的隶属关系，似乎财政部是一个监督机构，监督国资委的国有资产运营情况。若是这样，财政部就要再分出一个机构，来监督国资委的运作。因此，在财政部和国资委之间，以及国资委和国企之间仍然存在着两级委托代理关系，这和过去的国资委和国资公司之间，以及国资公司和国企之间的代理关系一模一样，唯一的差别仅在于机构的名称。

有学者指出，过去对国资管理的理解总是认为，是通过对国企经营管理的有效监管，实现国资的保值增值。对于一些垄断行业来说，这个目标很容易实现；但对于一些竞争性行业，情况就没有那么简单。而且，国资委代表国家行使股东的权利时，对国有企业的重大投资决策、资产处置、重要人事安排等，都需要介入并决策。而企业决策总是面临着不确定性，没有人能够保证决策的准确率，这就使得国资委要承受比过去大得多的风险，行使股东权利的国资委需要具备风险决策所要求的企业家才能。在此情况下，国资委自身也得实施规范化管理，必须建立有效的内部治理机制和相对独立的内部审计；同时，仅有财政部门的监督也是不够的，还必须有人大和审计部门的外部监督，要求国资委就国有资产管理中的重大事项和重大决策作出说明。

【注释】

[1]此办法针对亏损企业。

[2]《人民日报》2002年6月19日第一版。