—年的教育体制改革

（二）1985—1995年的教育体制改革

十一届三中全会以来，随着整个社会经济、政治体制的变化，公立学校在传统计划经济体制下行政机关附属物的地位在社会大变迁中越来越不能适应社会发展的需要，教育管理体制的那种整齐划一、严格控制的政府管理模式所带来的僵化和弊端日益凸显，受到广大学者以及管理层的注意，正是在此背景下，1985年中共中央颁布《决定》，我国教育体制改革由此正式启动。《决定》指出我国教育体制存在的主要问题是：“在教育事业管理权限的划分上，政府有关部门对学校主要是对高等学校统得过死，使学校缺乏应有的活力；而政府应该加以管理的事情，又没有很好地管起来。”认为“要从根本上改变这种状况，必须从教育体制入手，有系统地进行改革。改革管理体制，在加强宏观管理的同时，坚决实行简政放权，扩大学校的办学自主权”；并具体指出高等学校自主权的范围，“在执行国家的政策、法令、计划的前提下，高等学校有权在计划外接受委托培养学生和招收自费生；有权调整专业的服务方向，制订教学计划和教学大纲，编写和选用教材；有权接受委托或与外单位合作，进行科学研究和技术开发，建立教学、科研、生产联合体；有权提名任免副校长和任免其他各级干部；有权具体安排国家拨发的基建投资和经费；有权利用自筹资金，开展国际的教育和学术交流，等等”。

《决定》明确赋予高等学校多项办学自主权，对于中小学校管理体制则强调了政府内部的纵向分权原则，即“基础教育管理权属于地方，除大政方针和宏观规划由中央决定外，具体政策、制度、计划的制订和实施，以及对学校的领导、管理和检查，责任和权力都交给地方”。虽然由于改革初期，制度环境等各方面条件尚不具备，《决定》中并没有明确地涉及学校法律身份转变的问题，但如果从学校享有的权利，尤其是高等学校办学自主权的视角来看，公立学校此时与政府的权利关系，与计划经济体制下全面的绝对的“服从—支配”关系开始有所不同。

在“简政放权”的改革思想指导下，国家先后又发布多个政策文件进一步对公立学校的自主权进行了确认。1986年国家教委、财政部发布《高等学校财务管理改革实施办法》，规定高等学校年度教育事业费预算按“综合定额加专项补助”的办法进行核定，高等学校有权按照“包干使用，超支不补，结余留用，自作平衡”的原则自主统筹安排使用主管部门核定的预算经费；允许有关部门分别实行“定额承包或其他形式的经济承包责任制”或“事业单位，企业化管理，独立核算，自负盈亏”的管理办法。高等学校事实上成为一个独立的预算单位，经费独立，相应地也开始独立地承担民事责任。

与1992年我国确立建设社会主义市场经济体制改革目标相一致，1993年中共中央、国务院颁布《纲要》，在教育体制改革目标方面除继续强调“解决政府与高等学校、中央与地方、国家教委与中央各业务部门之间的关系，逐步建立政府宏观管理，学校面向社会自主办学的体制”外，提出了“建立起与社会主义市场经济体制和政治体制、科技体制改革相适应的教育体制”的改革目标。这一目标下提出的某些改革思路已经明显地不同于1985年《决定》中的思路，例如《纲要》中出现了许多教育改革新举措，如“改变政府包揽办学的格局，逐步建立以政府办学为主体、社会各界共同办学的体制；对社会团体和公民个人依法办学，采取积极鼓励、大力支持、正面引导、加强管理的方针；欢迎境外办学者在国家有关法律和法规的范围内进行国际合作办学；建立符合社会主义市场经济体制和政府公共财政体制的教育经费分担机制；运用金融、信贷手段，融通教育资金，支持校办产业、高新科技企业的发展；改革学生上大学由国家包下来的做法，逐步实行收费制度；改变全部按国家统一计划招生的体制；改革高等学校毕业生‘统包统分’和‘包当干部’的就业制度；对教职工实行岗位责任制和聘任制；进行学校内部管理体制改革，实行后勤服务社会化等”。所有这些改革，都或多或少地利用了市场的运作机制，与之前的改革相比，显然出现了某些细微然而又是根本性的变化。

在1985年至1995年《教育法》颁布之前的教育体制改革过程中，随着国家政治、经济体制改革的逐步深入和推进，公立学校尤其是高等学校逐步地取得了越来越多的办学权利。然而，学校的法律身份并没有发生根本性的转变，从法律性质上讲，它仍然是“国家全额拨款事业单位”，与其主管的教育行政部门之间构成一种以隶属性为基本特征、以命令与服从为主要内容的纵向型法律关系。这样一种法律关系不仅是一种典型的行政法律关系，而且是一种典型的内部行政法律关系。学校的办学权利仅是在政策文件中得以确认，这种权利从法律上看其性质并不确定，并且缺乏合法性。从其权利的实质来看，由于学校自主权尚未获得立法确认，并且，公立学校还没有获得独立的主体地位，政府为了减轻自身的负担，或为了便于管理，提高效率，把某些行政事务的决定权下放给学校行使，由学校自行决定，学校虽然自主空间扩大，但权利的性质与计划经济体制下相比没有根本的不同，因为政府的放权与否，以及所放权力的大小仍然是由政府自由决定的，并没有法律进行规范，所以当情况发生变化，或政府认为已不需要由学校代为行使决定权时，它就可以随时收回权力，因此，学校办学权的行使最终仍受制于政府的意志。