论北京文化体制改革20年
中国社会科学院文化研究中心 孔建华
内容提要：首都北京作为文化体制改革的试验场，不论探索试点还是面上推开，都具有无与伦比的示范性影响。研究我国建立社会主义市场经济体制以来二十年北京的文化体制改革史，对理解与把握我国文化体制改革的过去、现在和将来，具有十分重要的实证价值。本文立足于宣传文化工作布局，从两个视角评述北京改革进程：一是依据改革主题和内容的差异对二十年改革予以生存型、拓展型、示范型、布局型“四个阶段”的探索性划分，分析不同阶段改革的成果、背景与动力；一是以改革的关键性内容，即文艺院团、新闻出版、广播影视、科学管理、产业振兴、典型示范等为经线，分析重点领域改革发展的脉络、成因与趋势。以此为基础，梳理北京改革的基本特点与实践特征，总结改革的经验与启示。本文提出，文化领域的改革要以发展为主题，以法制为基础，以创新为动力，以需求为导向，把进一步改革作为一项长期的事业，运用改革试点的政策工具，重点培育具有自生能力的文化市场主体、促进文化经济融合发展、推动要素禀赋结构升级、加强文化法制建设，从适应型的战术性改革转向引领型的战略性改革，以革新促发展，为人民创造共同的精神家园，为中华文化振兴创造利于创新的制度环境，为民族富强提供文化力量。
关键词：首都文化；文化体制改革；历程评述；经验启示
一、引言
北京是世界闻名古都和历史文化名城，是我国政治、文化和国际交往中心。20世纪90年代以来，北京市以“首都意识”更加自觉、更加主动地推进“首善之区”的改革与发展。北京城市的性质和功能定位要求“首善之区”不仅要有繁荣的“首都经济”，更要有繁荣的“首都文化”。“首都文化”是“北京经济发展最独特的优势和战略资源”(1)。值得商榷的是，迄今为止作为一个论述严密、合乎逻辑的概念的“首都文化”还没有正式提出和使用，虽然在一些政策文件、重要文稿的表述中反复出现“首都文化”这个词，但它更多是“首都的文化”的缩略语，重视程度、规模量级、社会影响远不及“首都经济”。笔者认为，就北京城市性质和功能定位而言，与国家文化中心相对的“首都文化”是合乎逻辑的，国家文化中心可以不止一个，但“首都文化”城市却只有一个，它具有唯一性和不可替代性。本文讨论北京二十年文化体制改革的历程、特征、经验与启示，将特别注意“首都文化”这一重要历史背景。
需要指出的是，从改革实践看，我国文化体制改革明显滞后于经济体制改革。深化文化体制改革是“继经济体制改革、政治体制改革、教育体制改革、科技体制改革、卫生体制改革之后作出的又一项关系全局的重大决策”(2)；“经济体制改革为文化领域的改革创新提供了示范和借鉴”，“在筚路蓝缕的文化体制改革历史进程中，都不难看到经济体制改革所带来的巨大影响”(3)。笔者曾经著文分析我国文化体制改革政策的演变，就文化体制改革的国家动员史而言，同样深刻地受到经济体制改革的影响。从北京地方实践看，还深刻地受到科技产业发展模式的影响。作为改革开放和现代化建设的重要窗口城市，文化发展所面临的新的环境和外部挑战又不断吸引和影响文化体制改革的进程，因此，北京文化体制改革的表现形式更加丰富多样，它既是一个自下而上要求改革与自上而下动员改革相结合的过程，又是一个由内而外自觉改革与由外而内倒逼改革相结合的过程。学界关于文化体制改革的论著日渐丰富而深入，本文讨论的重点不是改革的紧迫性、复杂性、特殊性或艰巨性，而是从地方文化体制改革史的角度，评析改革进程和内容，把握改革特点和实践特征，总结改革经验与启示。
二、改革的阶段、内容与成效
从20世纪90年代起，我国全面启动建立社会主义市场经济体制的历史进程。宣传文化领域坚持社会主义方向和社会效益第一的工作方针，陆续开启面向现代化、面向世界、面向市场、面向未来的探索试点性质的改革。北京市充分领会和贯彻落实中央的决策部署，结合区域文化经济要素禀赋，将加快改革与规划发展相结合、深化改革与加强管理相结合，创造性地把文化体制改革引向深入。在推动改革发展中，北京对首都文化建设的重要性有着自觉、清醒、深刻的认识，认为北京“在很大程度上代表和反映着改革开放的社会主义中国形象。北京所处的这种特殊重要地位，更要求我们把首都的精神文明建设搞好，努力成为全国精神文明首善之区”(4)；“北京是首都，是全国的文化中心，是展示我们整个国家文化成就和中国人民精神面貌的窗口。这一特殊地位决定了首都文化事业发展具有重要的导向性”(5)；“政治中心是由首都地位决定的，但文化中心的定位不等于就是现实，文化中心要靠建设”(6)；“文化中心需要建设，首都文化中心的功能需要不断强化”(7)，北京文化建设要努力在文化设施、文艺作品、人文环境、文化市场、文化产业、文化活动方面争创一流(8)。北京宣传文化领域抢抓机遇，开拓创新，根据首都文化发展的规律和特点，在做好常规性工作的同时努力实现“年年出新招，年年有新亮点”。近二十年北京文化领域带有开创性的做法至少包括但不限于以下三十余件（见表1）：
表1 二十年来北京文化体制改革主要举措
续表
续表
（资料来源：根据中共北京市委宣传部《宣传通讯》1990年至2009年合订本、北京日报新闻报道整理）
二十年来北京文化体制改革历程可以分为四个阶段：
1．以“以文养文”、“多业助文”为基本特征的生存型改革阶段（1990—1997）
第一阶段改革的主题是建立与市场经济相适应的文化发展新格局。改革的主要内容：①推动文艺院团改革。20世纪90年代初，北京文化建设面临的一个突出问题是文艺院团的生存危机。这一时期初期文艺院团以推动内部管理体制改革和搞活剧院运行机制为主，积极稳妥地做好人员分流，后期则侧重于完善配套政策，试点先行以取得经验，逐步推广。1994年北京市制定出台《关于进一步推动市属艺术表演团体改革发展的意见》，明确调整院团布局，鼓励社会办团，建立自主性的运行机制和人才合理流动的机制。北京市建立了市领导联系和帮扶文艺院团制度。改革试点单位北京交响乐团、中国木偶艺术剧团、中国杂技团、北方昆曲剧院1995年与市文化局签定团长任期目标、改革目标的责任书，1996年实行全员聘任制。1997年调整合并北京歌舞团和北京曲剧团，成立北京歌舞曲艺艺术中心。北京市加大对文艺院团的政策倾斜，增加文化事业投入，拨付专项改革启动资金，建立文艺创作专项资金，同时研究制定文化人才流动、艺术生产投资等管理办法。②启动出版发行和电影改革。针对报刊领域散滥现象，北京市积极推动总量增长型向质量效益型的转化以控制总量，调整结构，提高质量，增进效益。在出版发行领域，建立审读制度，成立图书批发交易市场、电子出版物正版市场，完善各级各类图书批发销售市场。在电影生产领域，按照影视录一体化、制发放一条龙原则组建北京紫禁城影业有限责任公司，改变了北京市长期不能独立拍摄电影的局面，形成新的电影生产机制。公司首创了为影片主人公提供生活原型的“源泉奖”，首创了“贺岁电影”的概念(9)。③加强科学管理。在文化市场管理方面，北京市加强对歌舞厅、电子游艺厅、文物市场、书报刊市场、电子出版物市场等的管理，先后成立了市文化局文化娱乐市场稽查队、市新闻出版局稽查执法大队。1996年制定出台《北京市电子出版物市场管理条例》。在文化经济政策方面，北京市制定出台“以文养文、多业助文”的宣传文化经济政策，实施宣传文化单位增值税和营业税优惠政策，增加财政对宣传文化事业的投入以切实解决实际困难，改善发展条件。1995年建立北京市宣传文化发展专项资金，制定出台《北京市宣传文化发展专项资金管理使用办法》（京财工［1995］1417号）；1997年开征北京市文化事业建设费(10)。其中，宣传文化发展专项资金在项目安排上坚持保重点、促发展，增强资金使用单位的造血功能和发展后劲，主要用于扶持精神文化产品生产、推动文化产业发展、加强文化设施建设，1995年至1997年累计安排资金近3亿元（用于文化产业资金约占67%），实施项目178个。
第一阶段改革的主要成果：逐步转变旧体制下形成的“等、靠、要”观念，克服单纯依靠国家办文化的思想，树立市场意识、竞争意识；依法加强文化市场的有效管理，逐步建立健全文化市场执法机构；进一步加大对文化建设的投入，运用市场机制，探索建立多渠道的筹资机制，构建起北京宣传文化经济政策的基本雏形；在文化建设思路上，强调坚持弘扬主旋律、提倡多样化与面向市场、体现“京味文化”的结合。1996年召开首都文化发展战略研讨会，制定出台《关于加快北京市文化发展的若干意见》。作为强化首都文化中心功能的重要举措，以“国际水准，中国气派，北京特色，节日氛围”的定位，创办了北京新年音乐会，成为北京文化建设的亮点和标志性的文化活动(11)。
从总体上说，第一阶段的改革是在经济体制转型和文化单位经营困难、面临生存压力的社会背景下启动的，具有强烈的求生存、谋发展的动机和意愿。改革的基本思路是：加大对改革单位的政策扶持和资金支持，体现国家救助；引导文化单位生成造血机制，体现单位自救；大力发展文化产业，以产业带事业。由此可见，在建立社会主义市场经济体制的初期，文化体制改革是以事业和事业单位为中心的，文化事业是文化建设的主体。这一阶段，在对发展文化产业的认识上，明确提出“使其成为北京重要的产业之一，使北京成为全国最重要的文化产业基地”(12)。
2．以“渠道建设”、“集团化改革”为基本特征的拓展型改革阶段（1998—2002）
第二阶段改革的主题是积极稳妥地推进新闻出版、广播影视事业改革，壮大实力，增强活力，提高竞争力。改革的主要内容有：①培育文化市场主体（重点是组建文化企业和试点集团）。1998年创办北京晨报，成立北京新华外文图书有限公司、北京维宝光盘有限公司、北京电视台节目公司。1999年成立北京出版社出版集团。2000年组建千龙新闻网，成立北京日报报业集团。2001年北京电视台和北京有线电视台合并组建新的北京电视台，成立北京广播影视集团。2002年北京日报报业集团创办北京现代商报，北京电视台创办公共频道。②推动电影发行放映体制改革。实行院线制，2002年成立北京新影联影业有限责任公司和北京中影星美影院建设有限公司。③完成有线电视网络布局。1999年组建歌华有线电视网络股份有限公司，2001年在上海成功上市，2002年完成全市有线广播电视网络收购工作，实现“一市一网”。④加强科学管理。认真研究世贸组织规则，修改和制定文化领域相关规章制度，规范市场行为、完善运行机制，加强对演出市场、影视市场、出版物市场（包括报刊、音像、电子出版物等）、文物市场（文物的博览、拍卖、交易和旧货市场等）、文化品市场及“没有列入我们工作视野的自由文化职业者及其所操控经营文化市场”的法制化管理。2001年市广播电视局成立了执法监督办公室。在文化规划方面，起草《2001—2005年北京市文化建设发展纲要》，发布《北京奥运行动规划文化环境建设专项规划》。这一阶段1998年成功创办了北京国际音乐节，政府把握总体方向、宗旨原则，具体运作由社会团体和专业机构办理，打破过去文化活动由政府一手包办的旧体制机制，“在文化体制改革上走出了探索的一步”(13)。
第二阶段改革的主要成果：在中国加速融入全球经济进程中，危机意识、开放意识、参与意识、竞争意识更加强烈，对改革的紧迫性、重要性、艰巨性的认识明显增强；对首都文化建设需要注意的问题有了更为清醒的认识，比如市属和中央文化设施建设项目的配合、全市文化资源的整合与统一领导、促进文化事业发展的文化经济政策的进一步完善以及积极稳妥地推动文化事业改革等(14)；对北京发展文化产业的地位和功能的认识提高到“首都经济的新增长点和社会发展的重要支柱”的高度(15)；采取有效举措整合资源，积极培育具有市场竞争力的骨干文化企业和集团，文化产业初具规模；以全员聘任制为重点的宣传文化企事业单位内部改革进一步深化，激励竞争机制初步建立；财政对文化建设的投入趋于稳定，宣传文化经济政策的调控作用开始发挥，文化基础设施建设进度加快，文化遗产保护力度空前。这一阶段居民文化消费呈现稳步增长，2002年北京市居民家庭人均文化消费支出1 809．5元，比1997年增长1．03倍，年均增长15．2%，高于同期居民家庭总消费支出增幅5．7个百分点(16)。
从总体上说，第二阶段的改革是在中国加入世界贸易组织和申办第29届国际奥林匹克运动会的重大历史场景中展开的，改革的重点领域是新闻出版和广播影视，主要内容是整合资源、组建文化企业和集团，突出主业、多样化经营，推动跨行业、跨地区和跨媒体发展。期间形成一个重要改革共识，即：要积极借鉴经济领域改革的经验，把文化产业作为重点，文化产业发展要重视渠道建设，积极占领“思想文化阵地”；要借鉴科技产业园区的建设经验，积极支持重点文化产业园区的规划和建设。这一阶段对首都文化的内涵给予了诠释，提出：“北京的文化建设，既要从丰厚的民族文化积淀中汲取营养，又要面向世界，在扩大开放和交流中发展自己。要善于借鉴和吸收外来优秀文化，认真学习兄弟省市文化建设的经验，努力在文化发展中融传统性与现代性、民族性与世界性为一体。”(17)对文化中心的功能作出新的解读：使“北京成为优秀文化产品创造制作的中心，对外文化交流活动的中心，各类杰出艺术和专业人才汇聚的中心，成为展示中华民族灿烂文化和当代中国文明进步的重要窗口”(18)。
3．以“试点”、“经营性文化事业单位转企改制”为基本特征的示范型改革阶段（2003—2007）
第三阶段改革的主题是发展文化企业，培育文化市场，大力发展文化（创意）产业，进一步巩固文化中心的地位。北京市列入全国文化体制改革9个综合性试点城市之一，朝阳区文化馆列为发展公益性文化事业的试点单位，北京青年报社列为新闻出版改革的试点单位（见表2）。2003年北京市成立文化体制改革试点工作领导小组，市委、市政府13个部门列为成员单位，《北京市文化体制改革试点方案》（2003年8月25日）提出“扶持一批、改制一批、重组一批、剥离一批”的原则和“成熟一个推进一个”的工作方针。制定《关于深化北京市文化体制改革的实施方案》（京办发［2006］17号，2006年6月26日）。改革的主要内容：①培育文化市场主体（重点是文艺院团转企改制）。2004年北京市儿童艺术剧团、北京市歌剧舞剧院整体转企改制，2006年中国木偶艺术剧团、中国杂技团整体转企改制。2003年至2007年北京市11家单位完成转企改制并享受改革扶持政策。②推动新闻出版改革。2004年创办竞报，组建北京发行集团有限责任公司，推动北青传媒股份有限公司在香港H股上市。③加强科学管理。在文化市场管理方面，加强娱乐场所、营业性演出场所、电影放映单位和互联网上网服务营业场所的管理，进一步发挥文化行业协会作用。2005年组建市文化市场行政执法总队，作为市政府直属副局级行政机构，集中行使原市文化局、市广播电视局、市新闻出版局、市文物局（文物市场管理部分）的行政处罚职能及相关的行政强制、监督检查职能，同时承担市文化市场管理工作领导小组办公室职能。2007年完成区县文化执法队组建工作。在文化经济政策方面，北京市在延续前两个阶段宣传文化经济政策的基础上，贯彻落实中央文化体制改革配套政策，制定出台促进经营性文化事业单位转企改制和文化产业发展的财税优惠政策(19)，即鼓励性的文化经济政策。2005年底市委九届十一次全会提出大力发展文化创意产业后，制定出台引导性的文化经济政策，主要内容包括：设立文化创意产业发展专项资金，对符合高新技术企业特性的文化企业给予高新技术企业税收优惠政策，重视知识产权的利用和保护，促进文化创意产业与金融资本的对接，加大对文化创意企业、产品、人才的引导和奖励等。期间出台文化创意产业相关政策文件9个。在文化经济规划方面，制定发布《北京市文化产业发展规划（2004—2008年）》、《北京市“十一五”期间文化事业发展规划》和《北京市“十一五”期间文化创意产业发展规划》。
表2 北京市文化体制改革试点任务及成效（2003—2008）
②徐伟：《朝阳区文化馆走出文化事业单位的改革之路》，朱明德主编：《北京文化发展蓝皮书2006》，中国文联出版社2006年版，第262、264页。
③张延平：《从报纸到现代传媒集团——〈北京青年报〉对文化体制改革的初步探索》，《传媒》2006年第7期，第24页。
北京改革试点的一个鲜明特色是一以贯之的坚持积极稳妥，成熟一个，改革一个，重点突破，整体推进。北京的基本做法概括起来，主要是“坚持改革的正确方向；坚持扎实推进，务求实效；坚持妥善处理好各种利益关系”(20)。
第三阶段改革的主要成果：进一步解放思想，转变观念，克服“老大自居”、“小富即安”、“小富即满”、“小而全”的心理，形成“改则兴，不改则衰”的思想共识，积极主动地推动改革；圆满完成中央交给北京市的改革试点任务，培育形成北京儿童艺术剧院、朝阳区文化馆、北青传媒股份有限公司等知名文化市场主体，建立统一高效的北京市文化市场行政执法机构；落实改革配套政策，期间为转制文化单位和新设文化企业减免企业所得税近19亿元（包括中央在京改革试点单位）；在公共文化服务方面，构建起包括图书馆、文化馆、博物馆、出版、广播、电视、电影等在内的公共文化服务网络；在文化建设投入方面，投入增量文化建设扶持资金近50亿元，其中，北京市2006年起设立年度金额5亿元的文化创意产业发展专项资金，2006年至2007年支持社会申报项目100多个。举办奥运会对北京文化设施建设产生深远影响，期间完成一批标志性的文化体育设施，对弥补北京文化设施不足、提升城市文化形象产生明显的促进作用。改革试点推动了文化创意产业的振兴，从2004年至2007年，北京文化创意产业资产年均增长16．1%，收入年均增长23．1%，实现增加值年均增长17．4%，从业人员年均增长11．1%，上缴税金年均增长22%。2007年文化创意产业实现增加值992．6亿元，占全市地区生产总值的10．6%(21)。
第三阶段改革是在筹办奥运会、以饱满的热情和更加开放的文化心态接纳和拥抱世界的场景中展开的，北京市在改革中体现出十分的真诚与“远见卓识”。作为全国文化体制改革试点城市，北京市坚持“首都意识”和大局观念，各项改革坚持高标准、严要求，以发展为主题，在跨领域重组和整合资源方面取得重要进展，培育形成一批新型文化市场主体。改革逐步以事业为主过渡到事业和产业并重的阶段，在宣传文化领域，一手抓公共文化服务，一手抓文化创意产业成为改革共识。在学习实践中北京深刻地体会到，要“积极发展与当代社会相适应、与现代文明相协调，保持民族特征、体现首都特点、符合时代潮流的文化事业”(22)；推动文化创意产业发展必须处理好意识形态属性与产业属性的关系、政府与市场和企业的关系、继承与创新的关系(23)。
4．以“联合重组”、“构建文化投融资服务体系”为基本特征的布局型改革阶段（2008年至今）
第四阶段改革的主题是促进产业结构调整，发展文化创意产业，培育城市新的经济增长点。这一阶段以解决影响改革和发展的关键问题为中心，改革进入攻坚阶段。中共北京市委十届五次全会工作报告在总结2008年工作时指出：“首都文化软实力和文化生产力有待进一步增强，将首都的文化优势转化为现实生产力需要不断努力”，强调要围绕建设人文北京，积极推动首都文化建设，进一步完善公共文化设施，加大文化惠民的力度，创新文化管理体制和文化产品生产经营机制，进一步发展文化创意产业(24)。改革的主要内容：①推动文艺院团重组。2009年将包括4家改制院团在内的9家文化单位整合组建北京演艺集团有限责任公司。②深化新闻出版广播影视改革。2008年北京娱乐信报转型为地铁报，北京电台设立节目制作中心、播音主持管理部、新媒体编辑部。2009年成立北京出版集团有限责任公司，陆续推进14家经营性出版社转企改制工作。2010年将北京北广传媒集团、北京人民广播电台、北京电视台合并组建为北京广播电视台。③启动三网融合试点。2010年国务院将北京市纳入电信网、广播电视网和互联网融合发展试点城市。④加强科学管理。在文化市场管理方面，切实加强传统文化市场和新兴网络视听市场的管理。同时，适应确立文化市场综合执法改革的新体制和模式，进一步“明晰政策、理顺体制、立法规范”(25)。在实施重大产业项目带动战略方面，2009年北京市与文化部合作启动中国动漫游戏城建设，2010年与国家新闻出版总署合作启动中国北京出版创意产业园区建设。在文化经济政策方面，进一步加大财政对文化建设的投入，将体制改革配套政策延续到2013年，2008年至2009年密集出台文化创意产业配套政策文件10个。在构建文化投融资服务体系方面，北京市利用财政资金的杠杆效应，构建起包括财政补贴、贷款贴息、担保费补贴、股权跟投、奖励等在内的多种投入方式，资金使用效益明显改善。
第四阶段改革的主要成果：将“深入发掘首都丰厚的文化资源，大力发展文化事业和文化产业，充分展现首都文化的魅力”作为“人文北京”建设的重要内容，将“着力加强首都文化建设”、“进一步深化文化体制改革，推动文化创意产业的发展”列为工作重点(26)；成立北京演艺集团、北京出版集团、北京广播电视台，显示北京在后奥运时代做强文化创意产业的坚定决心；以解决文化创意企业融资难问题为切入点，积极推动金融与文化的对接，探索建立文化创意产业投融资服务体系，取得实质性成果；推动改革试点配套政策的落实，截至2009年底共免除转企改制单位和新办文化企业所得税约24亿元，出版物增值税先征后返约44亿元。
第四阶段改革是在后奥运时代启幕、建设“人文北京、科技北京、绿色北京”和世界城市的场景中展开的，发掘利用北京独特的文化资源优势，大力发展文化创意产业，促进文化经济增长，满足文化消费需求，强化北京作为全国文化中心的地位和功能成为重要共识。这一阶段启动不久，北京提出了一些指导和推动首都文化建设的重要认识和战略思路。如，北京“在长期的发展过程中，形成了海纳百川、开放包容，庄严而不失柔美、方正而不失灵秀的独特文化传统。正是这些独特的文化传统，孕育了北京源源不断的创造活力，展现了特有的吸引力和凝聚力”(27)；“要积极适应当前社会文化需求的新特点，加强大众化、娱乐性文化产品和服务供给；加快文化创意产业结构调整，提高文化发展的整体水平；加快实施文化‘走出去’战略，提高国际竞争力和影响力”(28)。北京已经初步构建起面向新世纪第二个十年文化经济发展战略的基本框架，一些新思路、新措施的提出和实行也已经产生较好的效果。比如在推动文化“走出去”方面，北京强调“要着眼于我国文化的全球战略布局，抓紧制定相关扶持政策，支持文化产品和服务出口；抓住全球资本市场处于低位的时机，支持有条件的文化企业有选择地入股或并购境外优质文化企业”(29)等。同时，北京积极启动申报“世界设计之都”。
回顾过去二十年北京的改革历程，我们发现：改革初期的中心问题是宣传文化领域文化企事业单位运行困难，改革的主要任务是探索利用市场机制发展文化事业以改善北京宣传文化领域运行状况；改革中期的中心问题是缺少合格的文化市场主体，改革的主要任务是大力培育文化市场主体，增强文化企业活力和竞争力；改革后期的中心问题是文化企业融资难，改革的主要任务是利用发达的资本市场构建有利于扩大投资的金融服务和财政支持体系。作为改革的主体，文化企业和集团的自生能力建设始终是重中之重。改革逐步以体制内为主转向体制内外并重，从战术性改革转向战略性改革，文化行业主管部门积极转变职能，改善文化管理和服务，把营造发展环境摆上重要议程。面对一个更加开放的环境，宣传文化领域不断调整跑步的姿势和状态，以更好地立足北京、面向全国、融入世界、参与全球竞争。
三、改革重点领域进程评价
从纵向看，北京文化体制改革主要从文艺院团、新闻出版、广播影视、科学管理、产业振兴、典型示范等关键内容层面展开，并形成自身的一些独特规律和特点。
1．文艺院团
文艺院团改革是文化体制改革的难点之一，发生时间最长，是一场进程艰难、任务艰巨的改革。在首都北京宣传思想工作的整体布局中，文艺舞台和文化生活的繁荣是“社会安定祥和的象征”、“文化中心地位的标志”。由于首都的特殊历史地位，北京的文艺体制改革全国瞩目，文艺院团改革由表及里、由浅入深，进行了积极有益的试点探索。
文艺院团改革的起因是体制转型过程中文化市场结构调整、文化技术变迁、文化消费转移所带来的生存压力。20世纪90年代初，舞台表演艺术受到以影视为代表的现代文艺形式的冲击，演出市场萎缩，演出收入降低，加上可用的演出场所减少、收入分配向剧场倾斜，出现了“不演不赔，少演少赔，多演多赔”的现象(30)，一个改革管理体制和运行机制，面向社会、面向市场求生存谋发展的时代正式启幕。改革初期，文艺院团采取多种形式的改革探索，如引入竞争机制，实行全员聘任制；面向社会征集剧本，实行稿酬制；剧目投资从单一的行政拨款改为借款、贷款等多种灵活方式；落实责任制，制定改革实施方案；积极探索社会力量支持、兴办文艺团体的新思路等。20世纪90年代中期将北京交响乐团、中国木偶艺术剧团、中国杂技团、北方昆曲剧院列为改革试点单位，主要任务是推动内部机制改革，建立健全激励竞争机制，实行全员聘任制。新世纪以来将北京市儿童艺术剧团、北京歌剧舞剧院、中国木偶艺术剧团、中国杂技团列为改革试点单位，主要任务是转企改制，建立现代企业制度。同样都是试点，但后期的试点真正实现了创新体制、转换机制、面向市场、壮大实力，完成经营性文化事业单位从“行政附属物”到“文化产品生产经营者”身份的转变(31)。
北京文艺院团转企改制积极争取增量资本的进入(32)。北京儿童艺术剧院股份有限公司注册资本4 054万元，增量资本2 300万元；北京歌舞剧院有限责任公司注册资本6 242多万元，增量资本4 300万元；中国木偶艺术剧院有限公司注册资本5 700万元，增量资本2 907万元；中国杂技团有限公司注册资本10 829万元，增量资本5 000万元(33)。近年来北京演艺企业发展较快的一个重要原因是不同程度地得到大中型企业的支持与资助，较好地解决了资金投入的瓶颈问题。针对目前国有文艺院团转企改制，文化部在一份考察报告中积极主张鼓励国有或非国有大型企业收购、兼并、创办、认领文艺演出院团，改变文艺演出院团只能由文化管理部门来办来管的观念(34)。北京市保留事业体制的文艺院团，以转换机制为重点，推动事业单位内部改革，取得明显成效。以北京京剧院为例，年演出收入从2003年的549万元，提高到2008年的1 700万元。北京市对保留事业性质的文艺院团的资金投入方式进行革新，控制事业单位规模，促使他们转变机制、提高艺术创作生产能力和市场竞争能力。
近二十年北京文艺院团经历了人事分配制度、投入机制、艺术生产机制的改革，对多样化的办团模式进行了积极探索，形成了各种类型的演出市场(35)；经营性文艺院团的整体转企改制及资源整合也取得明显成效，积累了较好的发展基础。从当前北京文艺院团改革的趋势看，一是以北京儿童艺术剧院为代表的体现“大众文化”的营利性演出机构，它迎合市场、以观众的需求和愿望为中心，它的目标是努力提升艺术水准、推出满足儿童观众需要的文化产品。它作为一个企业在发展思路上坚持“一业为主，多业态经营”，在资源整合上把“小圈”变成“大圈”，在市场取向上把“终点”变成“起点”，在产业链上把“短线”变成“长线”(36)，它较好地解决了演艺企业的“自生能力”的问题；一是以北京人民艺术剧院为代表的体现“京味文化”水准的非营利性文化机构，它的目标是推出反映时代精神和艺术理想的文化精品，它贴近市场但不轻易地迎合市场，它彰显中国气派和浓郁的北京地域文化特色，它是首都文化高峰实验和体验的标志性文化场所。
2．新闻出版
新闻出版领域是文化体制改革的敏感地带，关系到话语权和舆论导向。北京新闻出版领域的改革围绕控制总量、调整结构、提高质量、增进效益这一主线展开，逐步实现由外延发展为主向内涵发展为主的转变。20世纪90年代初期，针对新闻出版领域的散、滥现象，北京市启动治散治滥工作，严格控制新办媒体，整顿和规范出版发行市场。改革的重点是建立完善图书批发前的审读制度，成立图书批发交易市场。“九五”期间特别是1998年以后，北京市进一步加快新闻事业的改革，包括：主动调整媒体结构，创办北京晨报（1998）、竞报（2004），将北京娱乐信报转型为地铁报（2008），组建千龙新闻网（2000）；组建骨干文化集团，成立北京出版社出版集团（1999，事业性质）、北京日报报业集团（2000，事业性质）、北京发行集团（2004，企业性质）、北京出版集团（2009，企业性质）；整合出版资源，成立北京新华外文图书有限公司（1998），合并重组京华出版社和北京电子出版物出版中心（2000）。其中最具影响的是2004年北青传媒股份有限公司在香港H股上市，被业界称为中国内地国有媒体境外上市“第一股”。北京青年报社1992年起“把报社可经营的部分充分经营起来”（第一阶段）；在广告、发行、印务、网站相对做成熟之后打包进入北青传媒，严格按照股份制公司操作，实行“内容与经营两分开”（第二阶段）；探索“全面的企业化运营”（第三阶段），将所拥有的报刊改制为企业，建立现代企业制度，规划建设跨媒体、跨地区、跨行业的现代传媒集团(37)。北京青年报社转企的三个阶段具有一定的模式探索意义。2010年北青传媒与河北出版传媒集团有限责任公司合作，在联合成立股份公司、上市融资等领域全面合作，共同开拓市场。以2009年北京出版集团的组建为标志，北京市全面启动包括经营性出版社等在内的报刊领域的转企改制工作。二十年的新闻出版改革以1998年为分水岭，前期以控制规模、改善结构为主，后期以弥补缺项、优化结构为主。新世纪以来的新闻出版改革以2008年为分水岭，前期以联合重组为主，后期以转企改制为主，特色鲜明。
从北京出版改革的趋势看，跨媒体、跨地区、跨行业发展是现阶段的重点。随着全国范围出版发行单位的转企改制工作向纵深推进，新一轮改革将以资本为纽带，进入新闻出版业的兼并、重组期，将有若干出版发行企业融资上市。经营性图书和报刊出版单位面对两种现实选择：一是做强做大，成为行业骨干企业；一是做精做深，成为行业特色企业。新闻出版领域的改革将转入产业布局和结构调整的攻坚阶段。
3．广播影视
相对新闻出版领域，同样是改革的敏感地带，北京广播影视领域改革的主线更加清晰，在严格控制新设电台、电视台的背景下，广播影视领域的播出环节具有市场垄断和特许经营属性。在整合建立统一的北京市广播电视频道网络方面，推动北京广播电视节目上星播出（1999），北京电视台和北京有线电视台合并组建北京电视台（2001），创办北京电视台公共频道（2002），北广传媒集团有限公司、北京人民广播电台、北京电视台合并组建北京广播电视台（2010）；在整合建立统一的北京有线电视网络方面，组建歌华有线电视网络股份有限公司（1999），推动上市（2001），完成全市有线广播电视网络收购实现“一市一网”（2002）；在推动制播分离方面，北京电视台成立节目公司（1998），北京电台设立节目制作中心、播音主持管理部、新媒体编辑部（2008）；在院线建设方面，北京地区电影发行放映院线从2002年的新影联、中影星美2条增长到2009年包括北京万达、广东金逸珠江、世纪环球、中影南方新干线、华夏新华大地、重庆保利万和、上海联合等在内的9条，票房收入从2003年的1．36亿元增长到2009年的8．1亿元，年均增长34．6%；在影院建设方面，北京市制定出台支持新建改造多厅影院资金补助政策，从2003年至2008年先后投入5 450万元，带动社会资本8．2亿元，全市多厅影院银幕数量从95块发展到近400块；在新闻网站改革试点方面，北京千龙新闻网列为全国改革试点单位后启动资源整合和筹备上市的论证工作（2010）。近十年北京广播影视领域完成了全市广播电视频道网、有线电视传输网、电影院线的建设，为增强整体实力和竞争力奠定坚实基础，统一的网络平台的建成为拓展广播影视增值业务创造了宝贵的机遇和条件。
从当前北京广播影视改革的趋势看，在三网融合的文化技术衔接和业务整合创新的背景下，与前二十年相比，最大的不同是从宣传文化系统内的广播影视走向与互联网、电信网的融合，过去依靠行业壁垒、政策保护建立起来的专营市场将面临开放后来自技术、资本、内容、市场的全面挑战。由于广播影视领域资本实力与电信行业相距悬殊，如何确保开放市场条件下，在技术市场融合的基础上增强广播影视实力和竞争力、维护和保障国家文化安全，成为一个有待破解的新课题。
4．科学管理
加强与改善党和政府对文化领域的科学管理，是文化体制改革的重要内容。二十年来北京市加强引导和管理的主要举措包括：①推动政府职能转变。北京市以优化文化发展环境为契机，推进政府创新，调整文化管理部门机关处室，压缩综合行政部门，根据服务职能需要调整设立新的工作机构，逐步实现从“传统计划经济体制下的管制型政府”到“适合发展社会主义市场经济和世贸组织规则需要的服务型政府”的转变(38)，从办文化为主到管文化为主，从“管脚下”（直属单位）到“管天下”（面向全社会），变“微观管理”为“宏观管理”，把工作的重心转到把握舆论导向、完善结构布局、提供配套政策、优化发展环境上来，更好地履行公共服务、政策调节、社会管理和市场监管职能。从2003年至2009年全市取消文化类审批事项35项，下放4项，审批事项减少到97项。市文化局在改革试点期间通过“转、并、调、撤”推动局属事业单位改革，将下属51个单位减少到35个，最终确定保留事业体制的单位12个。②加强文化市场管理。二十年来北京文化市场管理呈现三个趋势：一是管理幅度不断扩大，从传统的文化娱乐场所、文化产品流通市场扩展到新兴文化市场；二是管理层级不断提高，从红头文件转向依法管理，加快文化法制建设，以法规的形式规范文化市场行为；三是管理机构不断加强，从部门专项治理转向综合治理，加强文化市场机构和执法队伍建设，确保文化市场执法的规范性和常态化。1996年市文化局筹备成立文化娱乐市场稽查队，市新闻出版局成立市场稽查大队，2001年市广播电视局建立执法监督办公室，2005年组建市文化市场行政执法总队，2007年完成组建区县文化执法队。北京市重视加强文化行业协会在行业标准制定、行业服务品牌的培养认定、行业纠纷的协调、专业人才的培养等方面的重要作用(39)，近年来先后成立了演出、电影发行放映、互联网上网服务营业场所、音像制品分销、动漫游戏、影视动画等16个文化相关行业协会。③加强文化规划引导。新世纪以来，北京市注重文化经济规划的研究和制定出台。2001年北京市提出“组织制定《北京市文化事业发展‘十五’计划和2000—2015年长期规划》”的构想(40)，充分显示对区域文化发展中长期规划编制工作的高度重视。先后起草或发布了《2001—2005年北京市文化建设发展纲要》、《北京奥运行动规划文化环境建设专项规划》、《北京市文化产业发展规划（2004—2008年）》、《北京市“十一五”期间文化事业发展规划》、《北京市“十一五”期间文化创意产业发展规划》。2010年启动“十二五”时期北京市文化建设规划的起草工作，直接纳入市级规划体系的文化规划6个，具体包括：人文北京发展建设规划（市级重点专项规划）、文化创意产业发展规划（市级一般经济规划）、精神文明建设规划、文化发展改革规划、文物博物馆事业发展规划（市级一般社会发展规划）、历史文化名城保护建设规划（市级一般城市建设管理规划），市有关职能部门制定出台相关文化专项规划，区县政府制定出台属地文化建设规划，北京已经建立起市区协调、条块结合的文化经济规划体系。④建立财政投入的保障机制。随着财力增长和对文化建设的重视、支持，北京市进一步加大文化投入，不断改进投入方式，增强对文化领域的调控能力。在公共文化服务方面，2003年至2008年市财政共投入57．5亿元，年均增长29%。对文化事业的投入从“养人头”逐渐转变为“养事业”，同时积极利用和发挥文化基金、行业协会等的作用，创新服务方式，探索“政府花钱买服务”。在政策引导上，“加大政府对公益性文化事业的投入，加大文化资源向农村、基层的倾斜力度，加强基层公共文化设施建设，建立和完善公共文化服务体系”(41)成为新时期新阶段文化建设的重要方针之一。在文化创意产业方面，2006年至2009年，市文化创意产业发展专项资金共投入20亿元，支持项目374个；9个区县安排专项资金4．31亿元，支持项目近200个；市发展改革委安排集聚区专项资金8．4亿元，支持项目16个。⑤制定出台系统的文化经济政策。20世纪90年代以来北京市制定实施的宣传文化经济政策，主要内容侧重于体制内的文化事业经费、文化设施建设经费的保障以及宣传文化企业上缴所得税返还用于支持宣传文化事业发展，其政策设计的指导思想是增加财政投入，改善发展条件。国家启动改革试点以来，北京市有力地贯彻落实改革配套政策，根据文化经济融合发展的需要创造性地提出和运用文化创意产业概念，建立起文化及相关行业部门议事协调、共同推进的新机制，制定出台包括《北京市促进文化创意产业发展的若干政策》在内的近20项配套政策。近5年北京引导型文化经济政策在强调市区两级财政加大投入的同时，注重政策的系统配套性，比如对电视剧的支持，建立起优秀电视剧推荐制度、设立优秀剧本扶持资金、创办电视剧项目推介会、组织海外参展等(42)。北京市坚持扶优、扶大、扶原创，采取面向社会广泛征集与重点引导培育相结合，陆续制定出台针对影视动画、网络游戏等的具体实施办法，政策的针对性、适用性、协调性大大增强。
5．产业振兴
文化（创意）产业在北京国民经济和社会发展中具有独特的历史地位，这个地位的形成，是首都文化经济要素禀赋结构升级的产物，是经济建设向现代服务业转型的需要，也是文化建设自身发展的内在要求。二十年来北京文化（创意）产业总体上可以划分为两个阶段，前十年是统一思想、舆论发动，后十年是大力发展、整体推进。两个阶段承前启后的一个重要案例是北京歌华有线电视网络股份有限公司上市，它是北京完全意义上运用资本市场发展文化产业的启幕之作。
在思想启蒙和舆论动员阶段，北京提出了一些发展文化产业的鲜明观点，比如：1994年提出，发展文化产业的目的是“以文养文、多业助文”，要“抓紧北京天桥文化产业开发区的立项和筹建工作”，“研究制定推动首都文化事业向文化产业过渡的发展规划”；1997年提出，运用市场机制，逐步建立多渠道的筹资机制，“大力发展文化产业，以产业带事业，推进宣传思想文化事业的发展”；1998年提出：“认真制定文化产业发展规划，研究出台鼓励和扶植文化产业发展的优惠政策。”经过“九五”期间的发展，北京市基本奠定了全面发动阶段的思想共识，即：“文化产业作为新兴的第三产业部门，不仅能够促进社会主义精神文明建设，也能够创造巨大的经济效益。北京拥有丰富的文化资源和人才资源，是发展文化产业极为有利的条件，要重视文化产业的发展，要研究其发展战略，制定规划和相应政策，采取措施，使北京成为全国最重要的文化产业基地。”(43)这一时期首都经济保持持续快速增长，从1989年至2001年，北京国内生产总值从456亿元增加到2 846亿元，年均增长10．4%；地方财政收入从71亿元增加到507亿元，增长了7倍；人均国内生产总值超过3 000美元，“人民生活在小康的基础上向更加富裕迈进”(44)。20世纪90年代探索实践的一个重要结论是“发展文化产业，最根本的是靠改革，就是通过合并、兼并、联合，整合宣传文化系统的资源”。
近十年的改革探索，北京在发展文化（创意）产业上形成“支柱产业”的基本共识，即借鉴高新技术产业发展的经验，对主流媒体集团和主导产业给予重点扶持和政策倾斜；制定实施北京文化产业发展规划，调整文化产业结构，使文化产业成为首都经济的支柱产业。北京文化（创意）产业发展呈现以下特征：通过改革对传统文化事业单位进行“松绑”，培育合格的文化市场主体，面向市场，创新机制，自主经营，提供服务；鼓励和引导社会资本投资兴办文化企业，培育文化产业发展的生力军，面向市场提供多样化的文化产品和服务，满足人民群众文化消费需求；针对文化创意企业融资难的突出问题，采取有效措施，建立与金融机构的密切协商机制，共同推动建立文化投融资服务体系；借鉴北京科技产业园区发展经验，引导文化企业集聚发展，规划建设文化（创意）产业园区（集聚区）。以文化与金融对接为例，通过建立贴息、担保、跟投等机制，引导北京地区金融机构参与文化创意产业，据不完全统计，从2007年底至2010年上半年，北京银行、交通银行北京分行、工商银行北京分行累计发放文化创意产业贷款1 600多笔，贷款金额超过160亿元。2010年上半年，北京地区银行以签署合作协议和召开新闻发布会形式宣布提供文化创意产业贷款授信超过600亿元。以园区建设为例，北京1999年完成文化产业基础调研后，2000年提出加快琉璃厂文化产业园区的规划建设，2001年又设想规划建设朝阜路文化一条街园区等，北京集聚区建设初期侧重于传统型和艺术型的文化产业园区。2006年至2010年初北京市认定市级文化创意产业集聚区23个，内容覆盖文化创意产业各大领域，根据市统计局的数据显示，市级集聚区文化创意产业法人单位数、收入、从业人员占全市的比重约十分之一。在推动实施重大产业项目带动战略方面，2008年国家广播影视总局授予北京市文化创意产业集聚区“国家动画产业基地”，2009年北京市与文化部合作启动中国动漫游戏城建设，2010年与国家新闻出版总署合作启动中国北京出版创意产业园区建设。近十年北京文化（创意）产业发展从关注直属单位转向面向全社会，在理顺组织机制，促进产业集聚，扩大文化投资，启动文化消费等方面取得实质性进展。经过近二十年的发展，根据国家统计局发布的数据，2008年北京文化产业法人单位实现增加值641亿元，占全市GDP的5．77%，比重居全国第一(45)。根据市统计局提供的经济普查数据，2008年全市规模以上文化创意企业7 524家，占规模以上企业数的13．7%。2009年全市文化创意产业实现增加值1 497．7亿元，占全市GDP的12．6%。
6．典型示范
近二十年北京的改革，特别是2003年启动的改革试点，得到中央的肯定。2009年北京市被中央宣传部、文化部、新闻出版总署、广播影视总局授予“全国文化体制改革先进地区”称号。北京儿童艺术剧院股份有限公司等4家转企改制文艺院团被评为全国文化体制改革先进单位。
北京加快推动重点领域文化体制改革进程的一个重要手段是抓典型，发挥典型的示范和带动作用。从全国文化体制改革的总体进程看，初期（大约一年时间左右）的工作重点是抓试点方案，随后迅速转向典型示范，把试点方案各个方面的典型经验加以总结完善和推广，为推动面上的改革做出贡献。从中央到地方近十年来对重点改革单位，如北京儿童艺术剧团等的改革探索高度关注，李长春同志在调研时指出，北京儿艺的改革有三好：第一，用股份制的形式转制，一步到位好；第二，北京青年报做控股股东选得好，有策划、运作能力，有产业关联度；第三，试点单位选得好，有远见卓识(46)。对取得成效的改革典型，中央主要新闻单位给予重点新闻报道，有关部门进行了跟踪研究和总结经验，编辑出版改革经验案例集。全国改革经验案例收录北京典型14则（中国木偶2例），其中深化事业单位内部改革2例，事业单位转企改制4例，公共文化服务2例，文化产业发展5例，制定配套政策1例（见表3）。
表3 北京文化体制改革经验案例目录（2004—2009）
文化体制改革是在经济体制改革取得成功经验之后进行的，具有后发优势，改革的目的是解放和发展文化生产力、加强和改善党和政府对宣传文化领域的领导，改革的指针面向现代化、面向世界、面向未来和贴近市场、贴近实际、贴近群众，改革的关键是培育合格的具有自生能力的文化市场主体。改革“试错”的空间较小，改革试点从一开始，是为在更大层面的深化改革和全面推开提供经验支撑，是培育性、总结性、示范性、提升性的改革。北京的改革，特别是经营性文化事业单位改制初见成效后，中央迅速给予肯定，重点媒体突出报道，它们作为典型经验群体，对推动全局有积极借鉴意义。
四、改革总体评价
对北京文化体制改革的总体评价，有两个基本视角：一是改革的基本特点，它是基于北京实践基础的深刻理解；一是北京特色的一些规律和特征，它是基于北京实践的总结概括。
1．基本特点
首先，文化体制改革是渐进式改革，它是一项事业，一项长期的事业，不可能一蹴而就，需要不断进行合理化构建。市场经济条件下的社会主义文化应该怎样建设？没有现成的答案。建设社会主义文化是一个艰苦奋斗、不断探索的过程，没有先例可循，只能在把握基本原则、方针的框架下，依靠自己的力量去试去闯，不断调整改革的内容、步骤、方式和方法，努力适应新的形势、任务和要求。
其次，文化体制改革作为上层建筑改革的重要组成部分，总体上反映了文化是经济发展的结果这一基本判断，其自身也处于进一步发展的运动状态，需要不断更新和调整改革的重点与具体方向。经济基础决定上层建筑。近二十年来文化体制改革不断走向前台的过程，也是我国全面建立社会主义市场经济体制的过程，它是经济结构调整升级、寻求新的经济增长点的一个重要选择，更是经济发展之后文化产业振兴、文化消费兴起的一个必然结果，改革实质上成为加快发展的强大动力。
第三，文化体制改革是我国人民文化生活的内在产物，反映了改革开放和现代化建设的中国的文化自觉，是文化自信的表现，需要进一步加大力度、加快进度，取得实质性进展。与20世纪80年代经济体制改革争论不同的是，90年代以来文化体制改革始终是成系统、有组织、分阶段地进行的，没有出现重大争论，文化领域形成一些基本的共识，比如：“不改革无以成事”，“不改革什么事也办不成”，“早改早主动”等，更为重要的是，改革反映了人民的需求和愿望，这种改革的共识随着经济发展、财力增长迅速转变为大力发展社会主义文化的全民族的真诚的信仰。
第四，文化体制改革是我国文化领域全面应对新挑战的基本战略工具，是推动文化经济领域革新的锐器，是我国社会主义文化制度的自我完善，需要不断提升应对挑战的能力和水平。近二十年我国文化体制改革的基础环境处于伟大的历史转型：其一是从计划经济向社会主义市场经济的转变；其二是由封闭型向开放型的文化建设的转变，新世纪以来中国加入世界贸易组织和筹办北京奥运会、上海世博会，加速了这一历史进程；其三是由传统报刊、广播、电视为主的传播方式向以网络与传统媒体并重的传播方式的转变，以有线和无线网络技术传播的新媒体逐渐成为信息传播的主流。面对上述三重挑战，文化体制改革的迫切性、必要性、重要性、艰巨性史无前例，在文化发展的动力上，必须“坚持改革创新和技术进步，破解制约文化发展的体制机制障碍”(47)，这是新的文化发展理念的重要组成部分，也是探索新时期社会主义文化建设规律的重要途径。
2．实践特征
从20世纪90年代初启动文化体制改革伊始，北京结合实际，坚定地将中央的指示精神和改革决策部署贯穿于改革发展的具体工作要求中，从实践中摸索形成自身的一些工作特色。具体体现在：
第一，改革的操作共识是结合实际“成熟一个推进一个”。作为国家文化中心，北京市文化建设的稳定有序十分重要。从很大程度上说，北京市文化管理体制和运行机制，体现我国文化体制的基本框架，是一个比较稳定的结构，具有一定的代表性。从二十年改革实践及政策文本看，北京市始终与党中央保持高度一致，在推动改革中十分重视自身的特殊地位和影响，精益求精地把每一项改革工作落到实处，十分注意针对核心文化行业的内容特性，实行分类指导，在政策引导上强调“早改早主动”，在方案实施上明确“成熟一个推进一个”，有领导有步骤地进行，政策保障果断有力。
第二，改革的重点领域是“宣传文化系统”。近二十年北京改革主要侧重于传统体制内的宣传文化系统及其不断强化了的对文化及相关行业的服务和引导。从改革的重点领域看，主要集中在文化艺术、新闻出版、广播影视领域。从改革的重点内容看，主要集中在集团化试点、文化事业单位转企改制、加强文化市场依法管理、推进文化市场综合执法、建立文化投融资服务体系等。总体上说，是在传统宣传文化系统领域内的改革，是增强系统实力、活力和竞争力的改革。
第三，改革的发生机制是“挑战—迎对”。文化体制改革是“后置型”改革，而非“前导型”的改革。北京在处理和应对过程中，体现出鲜明的“适应型”、“应变型”特征，比如：应对文艺院团难以为继的生存危机，启动多元办团的改革模式；应对中国入世和西方文化产品的涌入，启动以做强为目的的文化集团化试点；应对互联网的普及和应用，加强对新兴网络文化市场的管理；应对社会投资对文化产业的热情，发布文化产业投资指导目录等。由此也构成北京文化体制改革适应型的刺激与应对的互动特征。
第四，改革的主要模式是“增量带动存量”。从改革的难易程度看，存量领域的改革难度远远超过增量。存量领域已经形成一个既定的利益主导格局，其改革触及利益重新调整，带有革命性。增量的改革从一开始可以附带特殊的改革条件和要求，实际是一个创新引导的过程，遇到的阻力较小，比较容易推进和实施。北京市在改革中主动引导形成增量带动存量的模式，比如财政对文化投入机制和方式的改革，注资组建新的文化企业集团的改革，以项目制的形式创新艺术投入和生产机制的改革等，以新机制的构建逐步消化存量，完成旧体制与新体制的平稳过渡。
第五，改革的中心环节是“培育合格的文化市场主体”。文化体制改革的中心环节始终是合格文化市场主体的培育。这个“合格”就是企业的自生能力，它要求文化企业不仅具备“自身造血”功能(48)，而且能够达到社会投资的一般盈利水平。改革初期表演院团实行以求生存之目的内部机制改革，改革试点期文艺院团实行整体转企改制，都是旨在培育合格的市场主体；集团化试点和建立现代企业制度，以做强之目的内部机制改革，也是要培育合格的市场主体；加大投入力度，创造有利于投资创业的政策环境和条件，也是要培育新兴文化市场主体。培育合格的文化市场主体，解决文化企业的自生能力问题，是文化体制改革的重中之重。
第六，改革的重要手段是行政力量与资本纽带相结合的“资源整合”。近二十年的改革，特别是整合利用体制内文化经济资源推动建立的文化企业和集团，在改革方案的设计论证和推动实施上普遍带有行政决策驱动的操作特征，在企业集团股权结构的安排上以资本为纽带，往往跨越部门、单位，是以发展为主题的资源划拨、联合、兼并或重组。从整体看，资源整合的范围逐步从宣传文化系统走向北京地区，部分案例的操作跨越北京走向全国，以共同开发市场为目的，其行政推动的色彩趋于淡化，需求驱动与资本力量逐渐占据主导，随着体制内资源整合的阶段性任务的完成，走出宣传文化系统面向全社会，走出北京面向全国的以资本为纽带的资源整合成为新的趋势。
五、改革经验与启示
从我国文化体制改革政策演变来看，北京市在多个层面进行的文化体制改革探索，无论其深度和广度，都具有很强的典型性。在市委、市政府的高度重视、支持下，二十年的改革巩固、改善和强化了党和政府对宣传文化领域的影响力、调控力，也推动了文化创意产业的兴起，成为首都经济的支柱产业，对提升北京城市文化的魅力，建设世界城市产生持久深远的影响。改革极大地促进了文化发展理念、行为模式的转变：微观主体的经营理念摆脱“等、靠、要”的心理，实现从“立定走”、“向上看”到“走出去”、“向外看”的转变，市场主体的活力和创造性显著增强；政府的文化行政治理理念克服“体制内”意识的束缚，实现从“管脚下”到“管天下”的转变，行政资源配置更加合理，行政效率明显提高，文化行政服务形象得到系统改善；资源整合的手段不再是单一的行政力量推动，逐步实现从“行政化”到“资本化”的转变，行政不再是唯一的主导力量，市场机制开始发挥基础性作用，以资本为纽带整合资源逐渐成为主导性的趋势。解析北京过去二十年改革的经验与启示，对理解改革的未来进程具有重要意义。
1．经验
第一，改革要以发展为主题，要把深化改革和规划发展相结合。改革的目的是发展，发展是改革的第一要义。北京市在改革中摆脱为改革而改革，把各项改革置于加快发展的整体部署中，将改革与发展的任务一起部署，实现改革促发展。在微观层面，以文化事业单位转企改制为例，北京改革方案的设计紧扣发展，把推动发展作为改革的目的，把规划好发展蓝图、设计主要路线、提供有力保障作为改革的一个必要条件。以试点单位北京青年报社为例，专门聘请会计师事务所等专业机构对经营现状及财务情况进行调查，分析其在盈利能力、成本控制、投融资方面的问题，在此基础上制定报社的战略发展规划纲要(49)。长远规划的研究制定为北京青年报社创新体制、整合资源、打造现代传媒集团提供了改革的明确方向。在中观层面，以文化事业和产业为例，北京市把改革试点、深化与文化经济规划的制定施行紧密互动，为改革提供明晰的路线图。近十年北京起草或制定出台文化经济规划6个，对指导改革、优化改革产生重大影响。实践证明，改革的深化必须要有长期的战略规划和设计，只有明确了发展的目标和任务，才会有坚定自信的改革，才会有合目的性的改革。
第二，改革要以法制为基础，要把深化改革和科学管理相结合。改革的逻辑是合理，合理的依据是健全的法制。北京市在改革中摈弃破坏性的“破”，把建设性的“立”作为行动的明确逻辑指向，贯穿于改革的全过程。在推动改革中，北京市高度重视制度建设，把建立适应市场经济体制基础的文化管理制度作为基础性工作，根据新的形势和任务的需要，不断修订出台文化市场管理法规，研究制定新的管理法规，依法加强文化市场的管理。在法制建设层面，根据中共北京市委宣传部2008年的一项研究，从20世纪80年代中后期至1997年，北京市先后颁布实施3部地方性法规、28部政府规章（截至2008年除5部政府规章外均已废止），这一阶段侧重于强化市场管理、规范运营行为和政府行政管理权；1998年至2008年颁布实施6部地方性法规、7部政府规章，修订政府规章3部，这一阶段坚持加强管理与促进发展并重，《北京市博物馆条例》、《北京市图书馆条例》、《北京市长城保护管理办法》等在全国具有一定的示范性(50)。在执法机构层面，北京市从组建专门的文化市场执法机构，到整合建立统一的文化市场综合执法机构，进一步完善文化执法体系，不断增强执法的规范性。北京市通过深化改革和加强管理的实践进一步提出：“要善于用法律手段、技术手段加强和改进管理，加大宣传文化领域的立法步伐和执法力度，加强宣传文化领域的技术引进和技术升级，推动宣传文化领域管理的制度化、规范化和科学化”(51)。北京文化市场在新情况、新问题、新任务层出不穷的形势下，保障繁荣有序健康发展，显示北京文化法制建设初见成效。实践证明，改革的深化必须要有制度性建设做保障，只有建立起完善的文化市场法规体系，才会有建设性的改革，才会有合规律性的改革。
第三，改革要以创新为动力，要把深化改革和推动创新相结合。改革的本质是创新，创新是改革的原动力，改革推动了创新，创新又带动了改革。北京市在改革中力戒形式主义，把真诚地深化改革、促进创新作为行动的出发点。在改革进程中，北京市结合不同阶段的特点，在国家文化经济政策许可范围内，力求做细、做深、做实，把握规律性，坚持主动性，体现彻底性，推动真改革，做到名实相符。以微观改革为例，北京市儿童艺术剧团等4家文艺院团整体转企改制是彻底的改革，注销事业法人单位，消除事业编制，改革不留回头路。以管理体制改革为例，北京市在加快文化经济发展中，组建起包括27个市级部门在内的文化创意产业领导小组，市委书记任组长，以紧密结合型的议事协调机构推动文化经济领域重大决策的审议，促进文化与相关行业的融合发展，这种以行业管理部门整合协调为重要手段的改革对北京市调整经济结构、转变发展方式、培育新的文化经济增长点贡献巨大。实践证明，改革的深化必须要立足于体制机制创新，只有创新体制机制，才能推动改革向纵深挺进，才能有先导性的改革。
第四，改革要以需求为导向，要把深化改革和振兴产业相结合。改革的核心是改善服务，更好地满足人民群众日益增长的精神文化需求。北京市在改革中重视关注现实和潜在的需求，以需求为导向，改善政府提供公共文化服务的方式、质量和水平，积极创造有利于社会投资文化经济、创造多样化的文化产品和服务的环境和条件。以公共文化服务为例，北京市持续加大投入，改善公共文化服务设施，提供基本文化服务，落实公民基本文化权益。以文化创意产业为例，北京市改革财政投入方式，建立起集补贴、贷款贴息、担保费补助、奖励、股权投资等在内的激励机制，努力吸引、带动和扩大社会投资，形成财政资金的杠杆效应。上述两个方面为振兴产业创造了有利条件。公共文化服务体系的建立和完善，为产业振兴奠定了坚实的基础，文化投融资服务体系的构建，为产业振兴注入资本的力量。近五年北京文化创意产业的快速发展，得益于以需求为导向的改革机制的建立，以促进经济增长和文化产品有效供给之目的的改革，培育了文化市场主体，增进了活力和竞争力。实践证明，改革的深化必须大力推动文化创意产业的振兴，只有扩大文化投资、启动文化消费，才会有正确的改革，才能有人民群众满意的改革。
2．启示
第一，把文化体制改革作为一项长期的事业纳入国民经济和社会发展的重要议程。改革的渐进特性决定了它在今后一个长时期内，是文化经济工作的重要组成部分。进一步改革意味着改革将是一项延续时间较长的文化领域的改造工程，需要把改革常态化，纳入规划议程，建立起集工作部署、监督检查、成果考核等于一体的持久深入的长效工作机制。
第二，把“试点”作为一项重要的政策工具善加利用。“试点”不仅是当前，也是今后一个时期文化体制改革最基本的手段，是探索解决问题的基本途径。进一步改革意味着“试点”是在保持文化领域的稳定格局的前提下，破解影响发展的问题的重要政策工具，需要从战略高度善于把握和利用这一政策工具，使之服务于文化经济的健康协调发展。
第三，抓住文化市场主体的培育这一中心环节。培育市场主体不仅需要进一步推动经营性文化事业单位的转企改制，建立健全现代企业制度，需要鼓励和扶持社会资本兴办文化企业，提升其活力和竞争力，还需要推动非营利性的文化事业单位的举办，使之成为提供介于公共文化服务和完全市场化的文化服务之间的文化产品和服务、吸纳就业的重要部门。
第四，积极推动文化经济要素禀赋结构的升级。要素禀赋结构的升级是产业结构升级的重要前提。北京已经从投入驱动为主的阶段迈入投资和消费双轮驱动的阶段，要根据区域实际和文化特点，制定文化建设的中长期发展规划，引导区域文化经济要素禀赋结构的优化，改善民营文化经济的发展环境，促进区域文化经济的协调成长。
第五，切实重视加强文化领域的法制化建设。文化法制建设关系文化建设的根本。加强文化立法，完善法律法规体系，是改善宏观管理的重要内容。在我国宪法的框架内，要积极建立行政法规、部门规章配套协调统一的文化法规体系和各项主要工作制度，特别要重视加强规范和引导文化市场活动，加强新兴文化市场的培育和监管，进一步加快文化经济立法进程。
第六，进一步促进文化与相关行业的融合发展。文化经济融合发展已经成为重要趋势。要推动制定出台加快北京文化经济融合发展的相关政策，加速推动文化核心内容行业之间的融合，打破文化艺术、新闻出版、广播影视的行业和部门界限；推动文化与旅游、体育、信息等部门的融合，努力催生一批新的文化产业群体；推动文化与第一、第二产业部门的融合，提升制造业的设计创意水平、文化品位，提升农业的文化附加值，培育新的文化经济增长点。
A Retrospective Study on the 20 Years of Reformation of Beijing’s Cultural Developing Mechanism
Kong Jianhua
Abstract：Beijing，the capital city of China，has an incomparable role model influence on the whole country in terms of its experimental signifi‐cance in cultural developing mechanism reformation．The study on the 20 years of history of the cultural developing mechanism reformation of Beijing since the establishment of the socialistic market economy shows great posi‐tivistic value in understanding and grasping the past，current and future of the cultural developing mechanism reformation of the country．This article bases itself on the general allocation of propagating culture，and describes the reformation process from two aspects：first，it focuses on the key factors of the reformation，such as schools of fine arts，news and media，broadcast‐ing，management of scientific development，the encouragement of related in‐dustries and the propaganda of role models．With these，developments are traced，causes are analyzed and trends are forecasted．Followed is the clarifi‐cation and revelation of the basic and practical characteristics，and a summa‐ry of what can be learned from the study．The main points in this article are that the reformation taken place in the cultural field needs to be concentrated on the topic of development，based on law and legislation，powered by inno‐vation，directed by the need of the mass，and the long‐term point of view should been adopted as a prerequisite preparation．By utilizing the political advantages of current policies，market subjects with self‐regeneration ability can be brewed with priorities，the integrated development of culture and economy can be aroused，the talents and structures of various factors can be upgraded and the cultural legislation can be strengthened．By adopting these measures，adaptive tactical reformation can be transformed to trend‐leading strategic reformation and the reformation will generate even greater develop‐ment．Thus，the universal mental sanctuary of all people can be created，an improved innovative regulatory environment that can lead to the uprising of the Chinese culture will slowly emerge，the Chinese nation will be equipped with new cultural strength．
Key words：culture of the capital city of China；reformation of cultural developing mechanism；retrospective study；enlightenment of experiences
【注释】
(1)欧阳文安主编：《北京：跨世纪的发展思路——1996—2010年北京市经济发展战略研究》（上册），社会科学文献出版社1997年版，第9页。
(2)李长春：《全面落实科学发展观深入推进文化体制改革》，《求是》2006年第10期，第3页。
(3)蔡武：《坚持改革创新推动文化大发展大繁荣》，《求是》2008年第14期，第22—23页。
(4)强卫：《以邓小平同志的科学理论为指导推动社会科学进一步繁荣和发展》，《中国特色社会主义研究》1996年第2期，第3页。
(5)贾庆林：《不断地创造和推进有中国特色社会主义文化——学习江泽民在广东考察工作时的重要讲话》，《求是》2000年第8期，第10页。
(6)龙新民：《努力推进首都的有中国特色社会主义文化建设》，见龙新民：《感悟宣传》，北京出版社出版集团、北京出版社2007年版，第127页。
(7)龙新民：《百事拾零》，北京出版社出版集团、北京出版社2008年版，第145页。
(8)龙新民：《迎接首都文艺百花盛开的春天》，见龙新民：《感悟宣传》，北京出版社出版集团、北京出版社2007年版，第163—165页。
(9)龙新民：《百事拾零》，北京出版社出版集团、北京出版社2008年版，第131—132页。
(10)孔建华：《十年来北京文化经济政策的演变》，《新视野》2008年第4期，第46—47页。
(11)龙新民：《百事拾零》，北京出版社出版集团、北京出版社2008年版，第141—145页。
(12)龙新民：《努力推进首都的有中国特色社会主义文化建设》，见龙新民：《感悟宣传》，北京出版社出版集团、北京出版社2007年版，第130页。
(13)龙新民：《百事拾零》，北京出版社出版集团、北京出版社2008年版，第146—151页。
(14)蒋效愚：《认清形势，把握机遇，加快首都文化建设步伐》，《前线》2001年第12期，第36页。
(15)贾庆林：《全面贯彻“三个代表”重要思想为首都率先基本实现现代化而努力奋斗——在中国共产党北京市第九次代表大会上的报告（2002年5月17日）》，《前线》2002年第6期，第12页。
(16)周星：《首都广播影视业的现代化轨迹》，朱明德主编：《首都文化与首都文化建设》，中国文联出版社2004年版，第145页。
(17)贾庆林：《不断地创造和推进有中国特色社会主义文化——学习江泽民在广东考察工作时的重要讲话》，《求是》2000年第8期，第10、49页。
(18)贾庆林：《全面贯彻“三个代表”重要思想为首都率先基本实现现代化而努力奋斗——在中国共产党北京市第九次代表大会上的报告（2002年5月17日）》，《前线》2002年第6期，第9页。
(19)2004年北京市根据国办发［2003］105号文件精神制定出台《文化体制改革试点中支持文化产业发展的实施办法》和《文化体制改革试点中经营性文化事业单位转制为企业的实施办法》（京政办发［2004］40号），2005年转发财政部、海关总署、国家税务总局《关于文化体制改革试点中支持文化产业发展的若干税收政策问题的通知》（京财税［2005］825号）、《关于文化体制改革中经营性文化事业单位转制为企业的若干税收政策问题的通知》（京财税［2005］828号）。
(20)北京改革试点强调把握三条基本标准：一是看是否解放和发展了文化艺术生产力；二是看是否在坚持社会效益第一的前提下，取得了良好的经济效益；三是看是否得到了群众的拥护，调动了文艺工作者的积极性、创造性。龙新民：《深化文化体制改革推进先进文化建设》，见龙新民：《感悟宣传》，北京出版社出版集团、北京出版社2007年版，第176—177页。
(21)陈冬：《以科学发展观为统领推进首都文化创意产业大发展》，《前线》2008年第12期，第59页。
(22)刘淇：《以党的十七大精神为指导建设繁荣文明和谐宜居的首善之区》，《求是》2007年第22期，第6页。
(23)蔡赴朝：《北京发展文化创意产业的实践与思考》，《求是》2007年第22期，第45页。
(24)刘淇：《深入贯彻落实科学发展观加快建设人文北京、科技北京、绿色北京》，《前线》2009年第1期，第7、9页。
(25)殷星辰、汤道刚：《当前北京文化市场综合执法改革的进展、问题与对策》，张泉主编：《北京文化发展报告（2007—2008）》，社会科学文献出版社2008年版，第361页。
(26)刘淇：《建设“人文北京、科技北京、绿色北京”》，《求是》2008年第23期，第6页。
(27)蔡赴朝：《建设人文北京科技北京绿色北京推动首都科学发展》，中共北京市委宣传部等编写：《人文北京科技北京绿色北京论集》，北京日报报业集团、同心出版社2009年版，第8—9页。
(28)蔡赴朝：《为“人文北京、科技北京、绿色北京”建设提供强大精神动力和智力支持》，《前线》2009年第3期，第7页。
(29)蔡赴朝：《为“人文北京、科技北京、绿色北京”建设提供强大精神动力和智力支持》，《前线》2009年第3期，第7页。
(30)徐雪梅：《北京市艺术表演团体改革巡礼》，《宣传通讯》1994年第29期（1994年11月4日），第11—12页。
(31)李长春：《正确认识和处理文化建设发展中的若干重大关系努力探索中国特色社会主义文化发展道路》，《求是》2010年第12期，第7页。
(32)卢铁栋结合中国杂技团改革的实践，将文化事业单位转企改制的“要旨”概括为7条，除要有增量资本进入外，还要“选好对象”、“名副其实、完全彻底”、“以‘做强做大’为目的”、“采取股份制一步到位”、“注重引进市场运作经验丰富的投资主体”、“有民营资本参与”。见卢铁栋：《扎扎实实地打造文化产业经营主体——关于中国杂技团转企改制的报告》，张泉主编：《北京文化发展报告（2007—2008）》，社会科学文献出版社2008年版，第160—161页。
(33)陈冬：《关于北京市文艺院团转企改制工作的思考》，《前线》2007年第4期，第39页。
(34)欧阳坚、于平、雷喜宁：《文化部组团赴日考察演艺产业报告》，《艺术百家》2010年第1期，第1—2页。
(35)王珠等：《北京市属表演艺术团体改革的实践、思考、对策》，朱明德主编：《首都文化与首都文化建设》，中国文联出版社2004年版，第215—219页。
(36)闫玉清：《文化体制改革的成功实践——访北京儿童艺术剧院股份有限公司总经理王颖》，《求是》2005年第11期，第52页。
(37)张延平：《北京青年报社转企的三个阶段和三个难点》，《中国报业》2004年第7期，第37—38页。
(38)刘淇：《实践“三个代表”进一步优化首都发展环境》，《前线》2003年第5期，第7页。
(39)降巩民：《转变政府职能大力发展公共文化事业——北京市文化体制改革的实践》，《红旗文稿》2008年第14期，第19—20页。
(40)贾庆林：《努力开创首都改革开放和现代化建设新局面》，《前线》2001年第3期，第7页。
(41)刘淇：《全面贯彻落实科学发展观为构建社会主义和谐社会首善之区而努力奋斗——在中国共产党北京市第十次代表大会上的报告（2007年5月17日）》，《前线》2007年第6期，第11页。
(42)李春良：《北京电视剧发展逆势上扬》，《中国电视》2009年第9期，第14页。
(43)欧阳文安主编：《北京：跨世纪的发展思路——1996—2010年北京市经济发展战略研究》（上册），社会科学文献出版社1997年版，第21页。
(44)刘淇：《认真学习贯彻十六大精神全面推进首都现代化建设》，《前线》2002年第12期，第7—8页。
(45)薛志伟、乔申颖：《2004年至2008年我国文化产业各项指标均获长足发展》，《经济日报》2010年6月9日第5版。
(46)龙新民：《百事拾零》，北京出版社出版集团、北京出版社2008年版，第228页。
(47)欧阳坚：《推动文化体制改革向纵深发展》，《求是》2009年第8期，第18页。
(48)张延平在总结北京儿艺改革经验时明确指出：“比投入资金更重要的，是投入资源、投入人才、投入理念、投入机制”，控股单位的上述优势对事业单位整体转制成为一个能够“自身造血”的好企业非常重要。见张延平：《从报纸到现代传媒集团——〈北京青年报〉对文化体制改革的初步探索》，《传媒》2006年第7期，第25页。
(49)北京青年报社：《创新体制整合资源向着现代传媒集团的方向迈进——北京青年报社文化体制改革试点工作经验总结》，《中国报业》2005年第3期。
(50)北京市委宣传部课题组：《改革开放以来北京市宣传文化领域法制建设情况调研报告》，中共中央宣传部政策法规研究室：《省区市党委宣传部调研报告选编》（2008年），第19—20页。
(51)蔡赴朝：《为“人文北京、科技北京、绿色北京”建设提供强大精神动力和智力支持》，《前线》2009年第3期，第8页。
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