府简政放权年教育体制改革的重要意义

（二）简政放权——1985年“教育体制改革决定”的目标

十一届三中全会以后，经过指导思想的拨乱反正，党中央对教育工作做出了一系列新的论断和决策，我国教育事业得到了恢复，开始走上了蓬勃发展的道路。

1985年中共中央、国务院颁布了《关于教育体制改革的决定》（以下简称《决定》），这是我国教育体制改革中具有里程碑意义的历史事件。它标志着新中国成立以来形成的高度集中的教育权力开始了变迁的进程。《决定》指出，面对我国经济体制改革全面展开的形势，教育事业的落后和教育体制的弊端就更加突出了。主要问题之一就是在教育事业管理权限的划分上，政府有关部门对学校主要是对高等学校统得过死，使学校缺乏应有的活力；而政府应该加以管理的事情，又没有很好地管起来。要从根本上改变这种情况，必须从教育体制入手。《决定》在对教育体制改革的目标方面是这样规定的：“改革管理体制，在加强宏观管理的同时，坚决实行简政放权，扩大学校的办学自主权；调整教育结构，相应地改革劳动人事制度。还要改革同社会主义现代化不相适应的教育思想、教育内容、教育方法。”⁽²⁾在这场教育体制改革规定的上述目标中，“简政放权”是一项重要的内容。例如，在高等教育领域，其“简政放权”的思路主要包括：（1）扩大高等学校办学自主权，在执行国家的政策、法令和计划的前提下，高等学校有权在计划外接受委托培养学生和招收自费生；有权调整专业的服务方向，制订成教学计划和教学大纲，编写和选用教材；有权接受委托或与外单位合作，进行科学研究和技术开发，建立教学、科研、生产联合体；有权提名任免副校长和任免其他各级干部；有权具体安排国家拨发的基建投资和经费；有权利用自筹资金，开展国际的教育和学术交流，等等。（2）为了调动各级政府办学的积极性，实行中央、省（自治区、直辖市）、中心城市三级办学的高等教育办学体制。值得注意的是，在这里提出的“高等学校办学自主权”是第一次见于官方文件。与之前所有的这类改革不同，《决定》所设计的权力再分配不只限于政府内部，而且还包括政府和学校之间的权力分配问题。因此，在这场教育体制改革中，所谓的简政放权包括了中央向地方放权和政府向学校放权这样两个向度。

另一个在决定政府与学校权力分配上有重要意义的文件就是1993年中共中央、国务院颁布的《中国教育改革和发展纲要》（以下简称《纲要》）。《纲要》深入剖析了我国当前教育面临的形势和任务，回顾了建国四十多年来我国教育工作取得的显著成就及不足，并且根据我国社会主义现代化建设“三步走”的战略部署，对教育发展目标做出了详细规划，尤其提出了我国教育体制改革的新思路：深化中等以下教育体制改革，继续完善分级办学、分级管理的体制；进行高等教育体制改革，主要解决政府与高等学校、中央与地方、国家教委与中央各业务部门之间的关系，逐步建立政府宏观管理、学校面向社会自主办学的体制。

1985年的《决定》和1993年的《纲要》中所设计的教育体制改革具有典型的强制性特征，学校权力的获得主要依附于政府的放权而非作为办学实体的自主性的真正体现。尽管如此，这两个标志性文件拉开了我国政府与学校权力分配的序幕，对我国政府与学校关系的变化起到了举足轻重的作用。这种变化在基础教育阶段和高等教育阶段的表现又各有不同

1.强调政府责任——基础教育阶段的政府与学校关系

1978年9月，教育部发出通知，试行《全日制小学暂行工作条例（试行草案）》和《全日制中学暂行工作条例（试行草案）》。两个《暂行工作条例》规定，“全日制小学由县（市属区）教育行政部门统一领导和管理。社队办的小学，可以在县的统一领导下由社队统一管理”“全日制中学原则上由县以上教育行政部门领导和管理，社队办的中学，可以在县的统一领导下由社队统一管理”。在学校内部管理体制上，“实行党支部领导下的校长分工负责制”。

这一时期基础教育管理体制的特征是：第一，权力高度集中于管理系统中上层，政府促进教育事业稳步均衡发展。我国教育管理系统分为学校层次、地方教育行政机构、中央教育行政机构三个层次。其中大政方针和全国教育经费分配由中央教育行政机构掌控；从经费分配、人事任免直至教学领导在内的绝大部分权力集中于地方教育行政机构；学校的事务几乎全部由政府决策，由于缺乏中介机构和非政府的教育组织，学校只能被动接受各级政府的领导，难以对政府教育决策发挥影响。第二，各管理层级普遍采用单一的高效稳定的科层制管理模式，教育系统自我封闭，忽视教育与社会其他系统的联系。第三，实行中央—地方—学校垂直领导，教育活动的协调与控制过分依赖纵向垂直系统。国家教育政策看似公平，其实难以在经济、社会发展水平不同的地区都得以有效实施。

随着经济体制改革步伐的加快，这种权力高度集中的体制显然与市场经济的发展格格不入，探索并建立起与市场经济体制相适应的从中央向地方政府分权、从政府向社会及市场渗透的新型教育体制尤显重要与紧迫。

1986年，全国人大第四次会议通过《中华人民共和国义务教育法》，规定“义务教育事业，在国务院领导下，实行地方负责，分级管理。”这一立法明确标志着基础教育领域中央和地方之间权力转移的改革方向已经得到了法律的确认。

1993年，中共中央、国务院发布《中国教育改革和发展纲要》（以下简称《纲要》）。《纲要》明确提出要“深化中等以下教育体制改革，继续完善分级办学、分级管理的体制。”中等及中等以下教育，由地方政府在中央大政方针的指导下，实行统筹和管理。国家颁发基本学制、课程设置和课程标准、学校人员编制标准、教师资格和教职工基本工资标准等规定，省、自治区、直辖市政府有权确定本地区的学制、年度招生规模，确定教学计划，选用教材和审定省编教材，确定教师职务限额和工资水平等。省以下各级政府的权限，由省、自治区、直辖市政府确定。同时，《纲要》对办学体制改革做出了明确指示：“改变政府包揽办学的格局，逐步建立以政府办学为主体、社会各界共同办学的体制。在现阶段，基础教育应以地方政府办学为主”、“国家对社会团体和公民个人依法办学，采取积极鼓励、大力支持、正确引导、加强管理的方针”。1995年颁布的《中华人民共和国教育法》进一步对“分级管理、分工负责”的原则进行了规定：国务院和地方各级人民政府根据分级管理、分工负责的原则，领导和管理教育工作。中等及中等以下教育在国务院领导下，由地方人民政府管理。国务院教育行政部门主管全国教育工作，统筹规划、协调管理全国的教育事业。县级以上地方各级人民政府教育行政部门主管本行政区域内的教育工作。县级以上各级人民政府其他有关部门在各自的职责范围内，负责有关的教育工作。

可以看出，我国基础教育阶段管理体制经历了一个从建国初期的高度集权，到1985年以来逐步确立的权力逐级下放的历史过程，从强调政府权力转向重视政府责任的转变正逐步实现，政府与学校之间权责的配置也日益完善。

2.逐步扩大高校办学自主权——高等教育阶段的学校与政府关系

“文革”以后，教育部在1978年10月4日颁发了《全国重点高等学校暂行工作条例（试行草案）》。《条例》在管理体制上对“高教六十条”作了一些修改，指出“今后高等学校实行党委领导下的校长分工负责制”，突出了校长在高校内部管理中的作用，从而为1985年《决定》的实施创造了条件。

在1985年的《决定》中，“扩大高等学校办学自主权”是作为这一文件的五个主要议题之一加以强调的，《决定》认为：“当前高等教育体制改革的关键，就是改变政府对高等学校统得过死的管理体制，在国家统一的教育方针和计划的指导下，扩大高等学校的办学自主权，加强高等学校同生产、科研和社会其他各方面的联系，使高等学校具有主动适应经济和社会发展需要的积极性和能力。”为此，《决定》提出：“要扩大高等学校的办学自主权，在执行国家的政策、法令、计划的前提下，高等学校有权在计划外接收委托培养学生和招收自费生；有权调整专业方向，制订教学计划和教学大纲，编写和选用教材；有权接受委托或与单位合作，进行科学和技术开发，建立教学、科研、生产联合体；有权提名任免副校长和任免其他各级干部；有权具体安排国家拨发的基建投资；有权利用自筹资金，开展国际教育和学术交流。”

1986年3月12日，国务院颁发的《高等教育管理职责暂行规定》进一步明确指出：“国家教育委员会在国务院领导下，主管全国高等教育工作”；“省、自治区、直辖市人民政府管理本地区内的高等学校”，并对高等教育管理及扩大高等学校管理权限，增强高等学校适应经济和社会发展需要的能力等方面，做出了明确规定。

1993年，《纲要》进一步指出：第一，改变办学体制。改变政府包揽办学的格局，逐步建立起以政府办学为主体、社会各界共同办学的体制。在现阶段，高等教育要逐步形成以中央、省（自治区、直辖市）两级政府为主，社会各界参与办学的新格局。第二，深化高等教育体制改革。进行高等教育体制改革，主要是解决政府与高等学校、中央与地方、国家教委与中央各业务部门之间的关系，逐步建立政府宏观管理、学校面向社会自主办学的体制。在政府与学校的关系上，要按照政事分开的原则，通过立法，明确高等学校的权利和义务，使高等学校真正成为面向社会自主办学的法人实体。政府要转变职能，由对学校的直接管理，转变为运用立法、拨款、规划、信息服务、政策指导和必要的行政手段，进行宏观管理。在中央与地方的关系上，进一步确立中央与省（自治区、直辖市）分级管理、分级负责的教育管理体制。中央直接管理一部分关系国家经济、社会发展全局并在高等教育中起示范作用的骨干学校和少数行业性强、地方不便管理的学校。在中央大政方针和宏观规划指导下，对地方举办的高等教育的领导和管理，责任和权力都交给省（自治区、直辖市）。按照这个精神，中央要进一步简放政权，扩大省（自治区、直辖市）的教育决策权和包括对中央部门所属学校的统筹权。在国家教委与中央业务部门的关系上，国家教委负责统筹规划、政策指导、组织协调、监督检查、提供服务。中央业务部门要加强对本行业的人才预测和规划，协助国家教委指导对本行业的人才培养工作，负责管理其所属学校。随着中央业务部门职能的转变和政企分开，中央业务部门所属学校要面向社会，其办学体制和管理体制分为不同形式，如继续由中央部门办，中央部门和地方政府联合办，交给地方政府办，企业集团参与和管理等。第三，改革高等学校招生和毕业生分配制度。改变全部按国家统一计划招生的体制，实行国家人物计划和调节性计划相结合。改革学生上大学由国家包下来的做法，逐步实行收费制度。改革高等学校毕业生“统包统分”和“包当干部”的就业制度，实行少数毕业生由国家安排就业，多数由学生“自主择业”的就业制度。

通过以上一系列政策文件的出台，社会各方面开始参与办学，打破了由政府包揽办学的格局；政府对高等学校的管理职能也正向宏观转移，逐步扩大了高等学校面向社会依法办学的自主权。然而高等学校体制改革的进程仍然滞后于经济体制改革和社会发展，与社会主义市场经济体制的建立不相适应。高等学校的举办者、管理者和办学者之间的责、权、利没有明确划分和规范，政府直接管理的职能没有完全转变，学校仍缺乏面向社会自主办学的应有权力和自我约束机制，中央教育行政部门、其他业务部门以及地方政府教育行政部门分别办学与管理形成的条块分割局面尚未得到根本扭转。