府际合作理论

府际合作，通常是指一个国家内各层次(级)政府之间以相互需要为基础而展开的各种形式的合作，包括中央（联邦）政府与地方（成员单位）政府之间的合作、地方政府之间的合作，以及政府部门之间或经由授权履行政府职责的其他公共组织之间的合作。

企业竞争合作理论认为，企业之间有竞争也有合作，相对竞争而言合作有利于双方的成长壮大。其实在公共管理领域，企业竞争合作理论同样适用。地方政府在发展本地区经济的过程中，有可能对其毗邻地区的政府构成影响，可能展开竞争，也可能受到毗邻地区政府或者人民的支持，这意味着产生了一种合作和竞争共同存在的情况。如果发生了该种情况，相关政府通常会发现，如果两个政府能够合作，对双方的利益都有好处，至少一方得到好处并非以损害另一方利益为代价，并且能够实现合作共贏的良好局面。

完善的制度性基础为成功实现区域政府间合作与协调提供了有效的法制化保障。从试验区的建设发展和地区矛盾的现实看，当前的行政管理体制还不能有效维护地方政府之间建立的合作关系，政府在解决区域问题方面有一定的权威性及优先性。在构建试验区相关合作机制过程里，要推动政府职能加快转变，努力完善行政管理体制，逐步使区域政府的合作协调机制走向制度化的轨道。

朱光磊（2013）^[7]重点分析了地方政府发展和府际关系发展的理论与实践，对于地方治理实践中的伙伴关系、府际合作、跨部门协调机制等问题进行了多领域、多维度的分析，并在充分的调查研究基础上提出了对策性建议。朱光磊提出，必须更加重视行政区划在平衡府际关系中的基础性作用，优化部门协调是转变政府职能的突出问题，伙伴关系是构建政府部门间协调机制的基本方向，机制调整是建构伙伴关系的关键。

王一提出，作为一种新的治理模式，区域治理理论从国际政治、区域经济和行政管理等不同学科的视角得到了丰富和发展。在经济全球化和在地化的双重趋势下，区域治理的实践也迅速发展，表现各异。^[8]中国的区域治理重点和难点是如何加强府际协调，形成府际合作的？

20世纪90年代，各国兴起新公共管理运动，该运动以政府自身制度创新为重点。政府管理改革的重要内容是：建立地方政府间合作关系及重塑政府自身，府际合作理论就是在该场运动中产生的。经济合作发展组织指出，推动府际合作理论兴起有以下几方面重要因素：即区域经济发展差异化、经济发展瓶颈、弥补NGO和私营部门之间合作关系的不足、应对全球化冲击等。

政府间关系经历了“联邦主义—府际关系—府际管理”等多个阶段。就改善政府间关系而言，府际合作的作用不容忽视，它强调政府间注重信息共享、合作共赢、邀请第三方机构共同合作、倾向一致经营。府际合作着眼于在私营机构与公共机构间建立合作关系，重视网络行政，提倡平等下多元化治理，通过协商的策略来解决问题平息矛盾。府际合作这一治理模式以管理和协调政府间关系为主要手段方式展开的，其主要目的是解决问题，以协商、谈判、合作为方法，不受层级限制地开展网络行政的创新管理工作。府际合作的内容主要为依赖于网络化的治理结构和多元化的行为主体公平协商，一起为公众提供良好而人性化的服务。行为主体在对公共事务进行处理的过程中，通常更加注重灵活的组织形式，在平等协商的前提下，利用网络化的交流来处理问题。府际合作有以下特点:

第一，随着区域经济的发展和改革的深入，各地方政府在创新观念、创新组织形式、创新体制机制等方面取得了长足的进步，府际合作已经在诸多领域、以多种形式展开，各地方政府间的合作协调呈现领域越来越宽、范围越来越大、内容越来越丰富的趋势，这推动了区域经济社会迅速发展。

第二，府际合作的重点是通过体制机制改革与创新构建新型府际合作治理体系，“竞合”、“竞融”并举，变压力型政府官员绩效考核为激励型部门（个人）绩效管理，健全利益共享机制，建立利益补偿机制。此外，府际合作还通过解决地方政府间合作创新问题，增加利益分享的概率，以多种手段鼓励官员本着开放的管理思维主动参与合作，主动自发地推动区域政府间建立健康互利的合作关系。

第三，府际合作能够为行为主体创造完善的、能够借助互动策略解决问题的外部环境，将府际合作放置于立法的基本框架和共同意志之下，同时在具体的程序上通过具体的操作程序确立府际合作行为的合法性。在合法的框架内建立跨地区、跨学科、跨行业、跨部门的，能够运筹人才、文化、科技、金融、项目、市场的广泛资源的整合平台，促进试验区实体经济、文化经济、研发经济和基础设施建设的共同发展。

第四，府际合作非常重视各方行为主体之间的交流，积极在制度体系框架内建设一种对话机制，旨在推动合作各方之间就实质性问题进行开放及有建设性的讨论和研究，以寻求合作并促进关系稳定和经济增长。对话通常包括政府机构间的衔接落实制度，日常办公制度，合作论坛举办机制，领导人定期会晤制度；同时，双方通过资源共享、考察学习、干部交流、项目合作、对口支援等方法增进交流和互信。在通讯配套方面，构建网络化、信息化的日常联系方式，以降低行政支出，提高行政效率。

国家对新一轮区域发展战略进行了全新部署，战略重点之一是更加有效地推进区域之间优势互补、良性互动、共同发展。对试验区而言，府际合作是区域内地方政府维持和提升自身竞争力的重要尝试：首先，府际合作促使双方用整体的、长远的眼光对公共事务作出正确处理，同时摒弃狭隘的本位主义观念；其次，共同致力于提升解决问题的效率，而不仅仅拘泥于形式；三是在处理政府间合作与竞争的关系的过程中，双方在平等的主体关系层面展开沟通交流，统筹各区域资源，实现优化配置，从而形成区域的整体优势。