对外投资管理体制改革

一、对外投资管理体制

对外投资管理体制仅是指那些由在实体和程序上具有对外投资直接管理功能的规则所构成的制度。对外投资管理制度的主要目的，是通过引导、规范、监督和控制对外投资，来保证对外投资符合于本国的基本利益。为达到这一目的，对外投资管理制度一般包括实体和程序两个方面的内容。对外投资的实体规则是通过程序规则得以具体实施的。

（一）对外投资管理的实体规则

对外投资管理的实体规则主要包括对外投资方向的管理，对外投资的外汇管理，对外投资的技术、设备和原材料管理等三个方面。对外投资方向的管理，是指资本来源国法律上对对外投资的性质、产业领域和国别等的规定。关于对外投资方向的规定，一般直接体现着一个国家对外投资管理制度的目的。对外投资外汇的管理，是指资本来源国法律上对对外投资所需外汇的汇出、回收等方面的规定。对外投资的技术、设备和原材料管理，是指资本来源国法律上对对外投资所需的技术、设备和原材料输出等方面的规定。

（二）对外投资管理的程序规则

对外投资管理的程序规则主要体现在对外投资的申报审批制度上。对外投资的申报审批制度依资本来源国的不同而有所差异。但概括言之，在各国的对外投资申报审批制度中，都有以下三类主要内容：

1．审批机构

对外投资的审批机构有单一体制和分别体制两种。前者是指在一个资本来源国中，所有的对外投资项目，都由一个机构负责审批。此外，某些国家在实践上还区别对外投资项目的大小，将不同投资金额的项目分别划归同一审批机构中不同层次的机构办理。

2．申报材料

不同的资本来源国对在境外投资项目所要求的申报材料不尽相同，但通常以下材料是对外投资者所必须向审批机构提交的：投资项目建议书；项目可行性研究报告；拟签或已签但尚未生效的项目协议；合同或章程；投资者的营业执照和资信证明；投资项目所需的拟输出资金、技术、设备和原材料的情况说明；（在合资及合作等有外国当事人参与的情况下）外国当事人的资信证明；东道国的有关法律和法规等。

3．审批过程和结果

审批过程即审批机构对向其申报的对外投资项目材料进行审查、核实和决定是否予以批准的过程。为了保证对外投资项目审批工作应有的效率，对审批过程中的每个步骤以及整个审批过程，都应当规定一定的期间；逾此期间未作出审批结果者，即应视作有关的审批步骤或有关的项目已获审批机构的批准。

二、我国对外投资管理体制演变

（一）对外直接投资的限制阶段

中国的对外直接投资是在改革开放后才开始发展的，但在改革开放初期，中国的经济发展水平较低，再加上企业经营者长期受计划经济思想的约束，国际化的经营意识也十分缺乏。就整体而言，中国企业当时还不具备进行对外直接投资的各项初始条件。当时，国内理论界在国际价值论、比较价值论等基础上，提出了中国对外开放的第一理论，即“窗口”理论，并在该理论指导下，成立了中国的经济特区。这样，国家在改革初期就将对外开放的重点放在国际贸易和利用外资两个方面。因此，在中国改革开放初期，企业发展的重点是从如何按政府指令生产转向按市场需求变动状况生产和经营。在对外开放方面，企业重点是扩大进出口和利用外资，而对于对外直接投资和经营无论是政府还是企业以及理论界都未引起广泛的注意。只有极少的企业，主要是外贸、外经公司，从自身经营发展需要出发，开始在海外设立窗口企业，主要目的仍是为贸易服务，但投资的规模都比较小。1979年成立的中国国际信托投资公司称得上是中国第一家对外直接投资企业。1984年，中信与美国一家公司合资组建西林公司，从而开始了企业投资主体的对外直接投资活动。但在1985年前，中国进行跨国直接投资的企业主要是外贸公司和综合性公司。

在对外直接投资规模空前放大情况下，由于管理制度的不健全，以及企业国际经营经验的不成熟，一些没有对外直接投资条件的企业也出现了“跟风”现象，中国对外直接投资呈现一片混乱的状况。1991年国家计委向国务院递交了《关于加强海外投资项目管理意见》，指出我国尚不具备大规模到海外投资的条件，到海外投资办企业主要应从我国需要出发，侧重于利用国外的技术、资源和市场以补充国内的不足，并在平等互利的基础上加强“南南”合作，推动我国与第三世界国家友好合作关系的发展。有条件的地区、部门和企业可到海外从事一些有利于输出产品、技术、设备、劳务，并有明显经济效益的项目。其前提条件为：合作条件要相宜；有合理的经济效益；我方投资及其他条件要落实；必须经有关部门和专家论证，认真进行可行性研究。这项工作要在国家宏观管理下有目的、有计划地进行，必须严格按规定的程序审批。

凡需向国家申请资金或境外借款需国内担保或产品返销国内需国家综合平衡以及中方投资额在100万美元以上（含100万美元）的项目，其项目建议书和可行性研究报告由国家计委会同有关部门审批；合同、章程由经贸部审批并颁发批准证书。中方投资额在3000万美元以上（含3000万美元）的项目，其项目建议书和可行性研究报告由国家计委会同有关部门初审后报国务院审批。中方投资额在100万美元以下符合当前到海外投资的方针，资金、市场等不需要国家综合平衡解决的，其项目建议书、可行性研究报告以及合同和章程，可比照限额以上项目的审批办法，分别由国务院各部门和省、自治区、直辖市及计划单列市人民政府指定的综合部门审批。项目建议书和可行性研究报告要报国家计委备案，合同、章程要报经贸部备案，并由经贸部审核颁发批准证书。对向外转移的国有资产，要严格按国家有关规定进行产权登记和管理。其中经国务院及国务院各部门批准的海外投资项目，由财政部、国家国有资产管理局、国家外汇管理局负责登记和管理；经省、自治区、直辖市和计划单列市批准的海外投资项目，由地方政府有关部门负责登记和管理，并分别抄报财政部和国家国有资产管理局、国家外汇管理局备案。

（二）“走出去”战略的提出与对外投资管理思想的转变

随着加入世界贸易组织，我国面临引进更多资金、技术和管理经验，促进产业结构优化升级，以及扩大出口等新的发展机遇，也面临国际激烈竞争的严峻挑战。要以更加积极的姿态，抓住机遇，迎接挑战，趋利避害，不断提高企业竞争能力，进一步推动全方位、多层次、宽领域的对外开放，促进我国现代化建设。为此，2000年《中共中央关于制定“十五”计划的建议》（以下简称《建议》）中提出了实施“走出去”战略，努力在利用国内外两种资源、两个市场方面有新的突破。《建议》鼓励能够发挥我国比较优势的对外投资，扩大经济技术合作的领域、途径和方式，支持有竞争力的企业跨国经营，到境外开展加工贸易或开发资源，并在信贷、保险等方面给予帮助，督促制定和规范国内企业到境外投资的监管制度，加强我国在境外企业的管理和投资业务的协调，继续发展对外承包工程和劳务合作，在竞争中形成一批具有实力的对外承包工程企业。“走出去”战略的提出是中国对外投资管理思想转变的开始。

2000年财政部、对外贸易经济合作部联合发布《中小企业国际市场开拓资金管理（试行）办法》的通知。为支持中小企业发展，鼓励中小企业参与国际市场竞争，降低企业经营风险，促进国民经济发展，建立和监督“中小企业国际市场开拓资金”（以下简称“市场开拓资金”）的管理。“市场开拓资金”以中小企业为使用对象，原则上重点用于支持具有独立企业法人资格和进出口经营权的中小企业。“市场开拓资金”实行部分支持方式，即提供开拓市场所需的部分支持，其余由企业承担。部分支持方式采取无偿支持和风险支持两种方法。风险支持是指由“市场开拓资金”承担开拓市场可能出现的部分风险，企业如未取得开拓市场成效则可获得风险支持，如取得成效则不能获得支持。

2001年财政部和外经贸部又推出《对外承包工程保函风险专项资金管理暂行办法》，旨在进一步扩大对外承包工程规模，解决对外经济合作企业承揽对外承包工程项目出现的开立保函资金困难问题。对外承包工程保函风险专项资金（以下简称保函风险资金）系指由中央财政出资设立，为符合规定的对外承包工程项目开具的有关保函提供担保、垫支赔付款的专项资金。保函风险资金支出范围包括为符合条件的项目开具的投标保函和履约保函提供担保；垫支对外赔付资金；垫支赔付资金的核销等。

（三）对外投资管理体制改革的启动

2004年7月颁布的《国务院关于投资体制改革的决定》（以下简称《决定》），奠定了中国对外直接投资政策体系转型的基础，为中国制定新的对外直接投资政策提供了明确的转型方向。《决定》指出深化投资体制改革的指导思想是按照完善社会主义市场经济体制的要求，在国家宏观调控下充分发挥市场配置资源的基础性作用，确立企业在投资活动中的主体地位，规范政府投资行为，保护投资者的合法权益，营造有利于各类投资主体公平、有序竞争的市场环境，促进生产要素的合理流动和有效配置，优化投资结构，提高投资效益，推动经济协调发展和社会全面进步。深化投资体制改革的目标是改革政府对企业投资的管理制度，按照“谁投资、谁决策、谁收益、谁承担风险”的原则，落实企业投资自主权；合理界定政府投资职能，提高投资决策的科学化、民主化水平，建立投资决策责任追究制度；进一步拓宽项目融资渠道，发展多种融资方式；培育规范的投资中介服务组织，加强行业自律，促进公平竞争；健全投资宏观调控体系，改进调控方式，完善调控手段；加快投资领域的立法进程；加强投资监管，维护规范的投资和建设市场秩序。通过深化改革和扩大开放，最终建立起市场引导投资、企业自主决策、银行独立审贷、融资方式多样、中介服务规范、宏观调控有效的新型投资体制。

2004年10月，国家发改委和中国进出口银行颁布《关于对国家鼓励的境外投资重点项目给予信贷支持有关问题的通知》，通过建立境外投资信贷支持机制扩大境外投资。根据国家境外投资发展规划，中国进出口银行在每年的出口信贷计划中，专门安排一定规模的信贷资金用于支持国家鼓励的境外投资重点项目。境外投资专项贷款享受中国进出口银行出口信贷优惠利率。境外投资专项贷款主要用于支持下列境外投资重点项目：能弥补国内资源相对不足的境外资源开发类项目；能带动国内技术、产品、设备等出口和劳务输出的境外生产型项目和基础设施项目；能利用国际先进技术、管理经验和专业人才的境外研发中心项目；能提高企业国际竞争力、加快开拓国际市场的境外企业收购和兼并项目。中国进出口银行对境外投资专项贷款依照有关规定加快贷款审查速度，并视具体情况提供以下便利：根据贷款企业信用等级和境外投资项目的经济效益情况授予一定的信用放款额度；对风险小、投资收益稳定且效益较好的项目，可考虑直接对境外项目公司提供贷款，由项目的境内投资主体提供担保和／或以项目形成的资产或其他权益作为抵押；对一些投资期较长的战略性项目，可视情况适当延长贷款期限。中国进出口银行还将对拟使用境外投资专项贷款的项目，提供与项目相关的投标保函、履约保函、预付款保函、质量保函以及国际结算等方面的金融服务，并根据境内投资主体和项目情况在反担保和保证金方面给予一定优惠。

实行国别投资经营障碍报告制度是我国对外投资管理促进体制改革的重要步骤。实行国别投资经营障碍报告制度是指我驻外经济商务机构、商会及企业等以撰写年度报告和不定期报告的形式，反映境外中资企业在东道国（地区）投资经营中遇到的各类障碍、壁垒及相关问题，作为商务部制定并发布年度《国别贸易投资环境报告》的基础材料之一，并供国内主管部门及有关部门参考；国内有关部门在全面跟踪了解我国企业境外投资经营遇到的各类问题基础上，通过多双边机制，维护我国企业的合法权益。报告的主体是各驻外经济商务机构、境外中资企业商会、协会、境外中资企业和分支机构及其国内投资者。

三、对外直接投资体制进一步改革的方向

对外投资管理体制改革的重点，一是更多地运用法律手段、经济手段并辅之以必要的行政手段，提高对境外投资的宏观管理水平；二是要提高审批效率，有条件地放宽对境外投资的管制，为国内优势企业“走出去”投资创造便利条件；三是切实维护国家利益和经济安全，保障投资者合法权益，促进境外投资经营的健康发展。

（一）明确对外投资主管部门，理顺对外投资管理分工

“十一五”期间对外投资体制的改革，首先应明确境外投资的主管部门，彻底改变境外投资多头管理的问题。新一届国务院政府机构组成后，应将商务部和国家发改委的对外投资职责重新整合，明确分工。商务部在对外投资方面应负主要职责：除了继续负责现有职责［拟订境外投资的管理办法和具体政策，依法核准国内企业对外投资开办企业（金融企业除外）并实施监督管理，起草对外投资等对外经济合作管理的法律法规和规章，并依法进行管理和监督；核准国内企业对外投资设立企业经营资格；负责对外直接投资统计］外，还应会同国家发改委研究提出对外投资战略、总量平衡和结构优化的目标和政策；安排国家拨款的境外资源开发类和大额用汇投资项目。国家发改委在对外投资方面主要职责是进行规划并协同商务部对一些大的对外投资项目进行总量平衡与协调。在审批管理上，不论对外投资大小，也都应明确由商务部牵头会同相关部门进行“联合审批”、“一个窗口对外”，以提高工作效率，减轻企业负担。

管理部门明确，分工理顺后，商务部应会同有关部门抓紧起草出台对外投资管理的法律、法规，将对外投资纳入法制化的轨道。这些法律、法规的制定工作可由多个部门共同参与，但同样须明确各部门的管理职能和分工，避免交叉重叠。与此同时，要积极研究制定涉及国家外汇安全、知识产权保护、敏感行业安全、境外资产安全等管理办法，从而使整个对外投资宏观监管体系更加完善。

（二）改革、精简审批管理办法，减少审批环节

要改革现有的重审批、轻管理的管理办法，能不审批的尽量不审批，特别是属于非国有企业的投资，除特殊领域外，应由企业自主决策，实行报备制。要重视非国有企业对外直接投资的权利。确需保留审批的，要精简审批内容，减少审批环节，提高审批效率。应大幅简化、减少申报材料。对企业使用自有和自筹资金投资项目，今后应只审核投资地、内容、规模、期限等主要内容，不再审批有关项目商业风险的可行性研究报告、合同和章程等。投资的商业风险应由会计师事务所、审计机构、银行、出口信用保险公司等中介机构去评估。由投资者承担的可行性研究报告、合同和章程不再列入审批范围，此外，还应增加审批制度的透明度，审批的内容、条件、程序和时限，只要不涉及国家机密，应当一律公开，使政府的审批处于企业和社会的监督之下。

（三）政府的公共管理职能和国有资产所有者职能要分开

要把政府的公共管理职能和国有资产所有者职能分开作为改革的重要内容。换言之，政府境外投资审批机构今后不再承担国有资产所有者职能。进一步明确在对外投资领域商务部作为政府主管部门的角色与国有资产管理委员会作为国有资产出资人的角色的分工，在相应的法律法规规章的约束范围内，做好自身的工作。国有资产监督管理委员会应当承担起国家企业对外投资出资人的角色，负责对境外投资项目的国内母体（总公司或集团）进行管理。

（四）改革境外投资外汇管理办法，解决企业境外融资难问题

要进一步改革境外投资外汇管理办法，允许境内企业购汇为其境外企业提供短期流动资金贷款，弥补境外企业的流动资金缺口，解决境外企业融资难问题。继续扩大全球授信项下对外担保管理方式的改革。在全球授信额度内，要允许境内银行的境外分支机构可直接对境外中资企业提供贷款，或者由境内银行为境内企业提供贷款，境内企业再为其境外中资企业提供资金支持。同时，根据境内银行的资产负债情况，给予其一定的对外担保额度，境内银行可在额度内自行决定是否为企业的境外融资提供担保。还应允许跨国公司购汇进行跨境资金运作，包括补充其境内外成员企业的流动资金。

（五）完善对外投资的总量控制办法与机制

在宏观管理上，商务部要同国家有关部门制定并颁布我国对外投资发展战略和中长期规划，确定年度对外投资的总规模，在审批时一方面控制资本流出总量，另一方面通过审批控制外债总规模，保持外债合理的期限结构、币种结构和债务人结构。在合理、有效的总量控制以及保证国家经济安全前提下，进一步完善境外投资的鼓励政策，应适度放宽境外投资用汇限制，赋予大型优势企业更大的境外投资决策自主权，鼓励各类企业发挥优势对境外实行“组合投资”。