完善能源工业宏观管理体制改革的基本思路

五、完善能源工业宏观管理体制改革的基本思路

1．组建统一的能源管理部门

由于国家能源管理部门多次并撤，多年来中央一级的能源管理机构比较分散，使能源工业战略管理比较薄弱。虽然2003年在国家发改委下设立能源局，但是由于级别不够高，协调力度不强。我国能源行业的政府管理职能过度分散，缺少代表国家意志的、统一的能源管理部门，政策随意性等问题突出。

目前，我国能源管理归口国家发展与改革委员会、商务部、国土资源部等部门。其中，国家发展和改革委员会与商务部属于综合经济部门，不具备对专业性、技术性、战略性强的能源行业进行管理的能力，尤其在石油、天然气、电力这三个网络产业。我国经济发展对能源的依赖不断增加，客观要求设立一个能够统筹各种能源、协调相关政策、主管能源的中央政府机构，以体现国家整体利益，统筹能源各产业的发展和利益协调，综合规划国家能源战略和制定能源政策。

同时，按照“政监分离”的原则，组建职能相对集中的能源监管机构，由其对存在垄断特征的行业与生产环节，如电力、天然气和安全问题较突出的部门实行独立监管，加强省（直辖市、自治区）一级的能源监管机构的建设，形成中央统一领导下的能源分级监管体制。

2.改革行政审批制度，切实转变政府职能

当前一些行业存在的垄断以及市场开放度不高等问题，与现行的准入管制制度有关，也与政府对企业的直接干预过多、过深有关。为此，要改革现行的行政审批制度，放松经济性管制，加强社会性管制，使政府的管制职能转变到维护国家能源安全、维护公众利益和维护环境保护等职能上来，将现行的投资管理制度改革为经济性备案、社会性管制，并提高政策和决策过程的透明度。

3.放松石油、电力行业的市场准入的所有制限制，严格技术、环境、标准

在保持国有经济占主导地位的同时，要采取有力的措施促进能源工业非国有经济的发展。加快对外开放步伐，降低贸易与投资壁垒，逐步放宽对外资和民营资本进入石油勘探、开采、管网输送、石油化工、油品流通领域的限制，其中包括对批发和零售环节的限制。但是，在放松市场准入的环境标准时，要严格能源生产的技术要求、资源利用率的要求和环境要求。同时，加强对具有自然垄断特征的管网设施的价格监管，建立能源安全预警机制。

4.改革现行不适应市场需要的价格管制方式

对竞争较充分的能源产品实行价格放开，由市场的供求关系确定这部分能源产品的价格，对具有垄断特征的能源产品实行合理的价格监管。当前要重点解决石油的定价机制问题，逐步减少政府对油品和天然气价格的直接干预，国家由价格制定者转变为价格监管者。要根据中国石油的供需关系制定石油价格的最高与最低界限，在规定的价格范围内，政府只行使监管者的职能，当石油价格超出规定的界限时，政府则要采取相应的措施及有关管理办法。石油战略储备是用来平抑油价过高以及防止石油供应中断，还是只针对石油供应中断，应有明确的规定，此外还应规定运用石油储备的顺序。此外，协调各个能源行业的定价机制，改变一些能源行业以市场定价机制为主，而另一些能源行业仍由政府掌控产品价格的状况。

5.引入有效的竞争机制，优化产业组织结构

要打破国有经济的市场垄断，为能源工业非公有制经济的发展创造有利的制度条件和政策环境。现阶段应鼓励发展混合所有制能源企业，能源企业的所有制结构可以由国有经济的绝对控制逐步转变为相对控制。在能源安全与能源工业市场化体制改革过程中要强化国家利益，而不是国有企业的利益。要消除利益集团对能源工业市场化改革的负面影响，在石油、电力行业继续积极引入竞争机制，规范煤炭行业的市场竞争秩序，构建有利于能源工业发展的产业组织形态。

电力行业要进一步放开发电环节的市场准入，输电环节和配电环节作为电力行业具有网络特征的保留环节仍被视为自然垄断领域，但输电和配电要逐步实现分离，同时必须加强政府的监管。在售电环节、零售市场逐步引入竞争机制，使终端用户能够自由地选择供电商；鼓励社会资本投资电网设施建设；通过立法实现区域电网的互通互联；健全监管体制；在健全区域电力市场的基础上，逐步建立全国统一的电力市场。

缺乏竞争是油气产业效率低的重要根源，只有竞争才能提高石油行业的生产效率和服务质量。石油天然气行业要打破地域垄断，鼓励三大石油天然气集团进入对方区域开展业务，形成全方位的竞争格局。在确保政府对油气资源开发的最终决策权及能从油气勘探开发中获得公平的经济租金的前提下，我国陆上石油资源勘探开发应进一步向三大国有石油公司以外的其他经营者开放。同时，为制止许可证持有者减少工作量不按其承诺开发许可区域，许可证制度中应包括收回被许可区域的时间和比例，按这一制度许可区域中未被勘探开发的土地面积的一定比例必须在规定时间还给政府，政府可以再将这部分区域提供给竞争者来勘探开发。

在油气产业下游领域，放宽原油储存、加工、炼制、销售的市场准入，开放原油及成品油进口，创造条件让更多的竞争者进入市场。批发领域（进口中转站、储存、运输和配售）鼓励民间资本参与。汽油、柴油零售领域取消对外资的多数股权限制，逐步增加中石油和中石化在零售领域所面临的竞争。炼油领域对中外投资者和非国有资本开放，允许它们改造和新建炼油厂，允许零售领域的新投资者决定他们自己的成品油供应来源。

煤炭行业要通过对市场主体的再造，建立统一与完善的市场秩序，使市场机制在引导煤炭产业和煤炭企业发展方面的主导性作用得以充分发挥。推动煤炭与其他能源部门的供应与消费结构的优化，促进煤炭清洁化技术的广泛应用，使我国煤炭工业在国家总体能源战略中的基础性地位得以体现。

6.重建政府规制

能源工业市场化改革过程中一些生产环节、生产领域的自然垄断并没有消除。由于引入竞争机制，在自然垄断的环节与领域会出现多元的投资主体，国家对这些垄断的管理不能采用原来的国有企业的管理办法，而应重新建立对所有企业普遍适用的规制。另外，能源工业是国民经济重要的基础产业，在市场化改革过程中必须要建立相应的规制，以矫正“市场失灵”，因此，市场化改革与政府规制并不是相互排斥的，而是相互促进的。政府规制可以矫正市场失灵，而具有竞争机制的市场可以使规制更加有效。

所谓政府规制，是指依据一定的规定对构成特定社会的个人和构成特定经济的经济主体的活动进行限制行为。规制可分为社会性规制和经济性规制，经济性规制又可分为直接规制和间接规制。政府规制的主要目的是矫正“市场失灵”，根据能源工业的特点，政府规制重建应包括以下几个方面：一是进入管制由限制数量转向严格资质审查。能源工业市场化改革意味着将垄断性转为可竞争性，并引入一定数量新的企业和新的投资者。进入管制虽然仍然需要限制进入的数量，但管制的重点是进入者的资质和消除原有产业所设置的进入障碍。资质审查的标准不仅要针对新的企业，而且也要适用于原有企业。二是价格管制由管制价格水平转向管制定价方法。目前，我国对能源价格的管制是直接规定其价格水平，而合理的能源产品价格往往随着供需关系的变化和社会其他商品价格的变化而变化。由于政府与企业之间对成本信息存在着严重的不对称性，政府往往受游说者的影响，如何控制成本一直是政府价格管制中的难题。三是加强对服务质量的监管。服务质量监管是强制垄断企业的产品与服务要保证一定的质量水平。在垄断市场中，消费者处于弱势地位，而且由于缺乏对不同企业的产品和服务质量的比较，消费者往往被动地接受垄断企业的产品和服务，因此，政府必须加强对产品和服务质量的监管，不断增进消费者的利益。四是加强社会性监管。能源的生产与消费过程是能量转换的过程，是造成环境污染和生态失衡的重要因素。另外，从事能源生产是一种高危性工作。近年来，我国能源生产不断出现重大生产事故，造成人员伤亡和经济财产损失，产生了一些不良的社会影响。同时，也暴露了我国能源的社会性监管工作比较薄弱。加强能源的社会性监管是能源监管工作的重要任务。