宏观管理的“权责明确”

（三）宏观管理的“权责明确”

教育发展和改革的环境正发生前所未有的变化，事业规模越来越大，办学主体日趋多元，教育结构日趋复杂，教育需求日趋多样，社会各界对教育的盼望越来越高，政府的教育责任和教育支出越来越重，国家和区域的经济和社会发展越来越依赖教育的支持和配合。教育发展和改革宏观环境的变化要求不断深化教育管理体制改革。管理问题的核心是权力、责任的配置。要通过深化管理体制改革，建立健全权责明确的宏观管理体制，促进教育事业持续健康发展。

教育管理体制的中心问题是如何处理政府、学校、社会三者关系以及各级政府之间的权责关系。在计划经济体制下，政府集举办者、办学者、管理者于一身，把学校看作是自己的附属机构，几乎垄断了学校办学的所有权力，致使整个教育事业的微观基础——学校，缺乏应有的活力。政府一方面包揽了许多不该管、管不了、管不好的事情，一方面对若干重大问题又没有认真管起来。

针对我国教育管理体制存在的弊端，1985年颁布的《中共中央关于教育体制改革的决定》作出了坚决实行简政放权、扩大学校办学自主权的重要决策，并对高等学校所具有的权力作了具体规定。1993年中共中央、国务院印发的《中国教育改革和发展纲要》进一步提出：在政府与学校的关系上，要按照政事分开的原则，通过立法，明确高等学校的权利和义务，使高等学校真正成为面向社会自主办学的法人实体。政府要转变职能，由对学校的直接行政管理，转变为运用立法、拨款、规划、信息服务、政策指导和必要的行政手段，进行宏观管理。1995年颁布的《中华人民共和国教育法》规定：国务院和地方各级人民政府根据分级管理、分工负责的原则，领导和管理教育工作。中等及中等以下教育在国务院领导下，由地方人民政府管理。高等教育由国务院和省、自治区、直辖市人民政府管理。在党和国家一系列方针的指引下，我国教育管理体制改革沿着政事分离、分级管理、分工负责的方向不断推进，教育宏观管理不断加强和改善。

在社会经济高速发展，同时各方面矛盾日益凸显的新形势下，尤其需要加强和改善教育事业的宏观管理。要按照精简、统一、效能的原则和决策，执行、监督相协调的要求，建立决策科学、权责对等、分工合理、执行顺畅、监督有力的教育行政管理体制。从改善公共服务提供的角度看，教育管理体制改革需要重点研究和解决下列几个主要问题：

第一，政府如何为教育付费问题。教育是社会主义现代化建设中具有基础性、先导性、全局性重要作用的公共事业，不能简单地把它交给市场，必须把它纳入公共服务的提供范围，政府要根据建设“服务政府、责任政府、法制政府”的要求，切实担当起提供公共教育服务的责任。要通过调整财政支出结构，切实保证教育优先发展。要根据经济发展水平，确定为教育付费的范围、标准，并根据经济发展水平的提高，不断扩大付费范围，提高付费标准。政府为教育付费要贯彻公平的原则，逐步推进基本公共服务均等化，促进社会公平，使人民群众更加公平地享受教育服务。在不同群体接受教育机会差距较大的情况下，政府为教育付费要向农村倾斜，向贫困地区倾斜，向薄弱学校倾斜，向困难家庭学生倾斜。

第二，政府如何进行责任分解问题。在确定了政府为教育付费的范围、原则、标准之后，就要进一步确定各级政府间的分工：省级政府承担什么，市级政府承担什么，县级政府承担什么，哪些项目由一级政府单独承担，哪些项目由几级政府共同承担。现阶段，高等教育实行中央、省、中心城市三级办学，中等和中等以下教育主要由县级政府为主管理。县级政府间的财政收入差异很大，“一揽子”的财政转移支付制度也不利于财政转移支付资金顺畅流向核心公共服务部门。在调整政府间财政关系时，可能需要将一些重要的教育付费项目转向更高一级的政府。

第三，政府如何对学校行为进行约束和监督问题。政府为教育付费，但政府不是也不能是教育服务的“直接提供者”，教育服务的“直接提供者”是学校——包括政府直接举办的公立学校和政府批准设立的民办学校。政府拨付的经费常常是学校正常运作经费的一部分或主要部分，学校还要向学生家庭收取一部分费用。为保证公共服务的质量，特别是教育的公益性质，需要对学校行为进行必要的约束和监督，特别是办学行为、教育质量和教育收费的约束和监督，逐步建立覆盖更多类型教育服务提供者的法规和监管框架。