应对危机的基本思路

京都大学防灾研究所副教授　牧纪男

关键词：危机的级别；ICS（Incident Command System）；运行期（Operational Period）；灾害应对计划（Incident Action Plan）

一、危机是什么

英语中表示危机的是“Incident”、“Emergency”、“Crisis”、“Disaster”、“Catastrophe”这五个单词。这五个单词所应对的危机发生频率和规模，如图1所表示的关系那样，“Incident”是表示交通事故或小规模火灾那种最频繁发生的危险案件。“Emergency”是规模稍大，但工作时间内可以应对完成的一般性危机，通常现场就可以处理完成。像这样小规模的危机案件，大多是属于危机应对部门如消防或警察就可以解决的。但是像“Crisis”、“Disaster”、“Catastrophe”这样规模的危机则属于需长期应对处理，并且不仅要有危机应对部门参与，而且需全体社会组织进行应对。自然灾害通常是大规模的，英文中的“Disaster”、“Catastrophe”属于自治体单独无法应对，而需国家级别进行应对处理的危机。

危机被定义为：（一）预想外的事情；（二）会带来不好的结果；（三）中止手中的业务也要处理的事情；（四）有必要整个团体组织处理的事情。危机发生的原因为“现实与对其认知的偏差” ，根本无法想象所发生的事情叫作危机。另外，危机具体会导致性命攸关的事态，或公司信用受到质疑时的不良局势。

危机不是事件发生后马上就能被认知的，尽管危机正在发生却不被重视，从而导致危机不断扩大发展的情况也时有发生。虽然存在危机（IS）但不被认知（NO），和虽然不存在危机（IS NOT）但被认定为危机（YES）的情况是进行危机处理上的两个很大问题。

图1　危机

二、危机应对机制

现在，世界标准的危机应对系统是Incident Command System， 简称ICS。ICS是20世纪70年代在加利福尼亚州发生的森林火灾时诞生的危机应对系统。在森林火灾的现场存在着很多问题，如非常多的人集中向一个指挥者进行报告，紧急应对组织的构造非常多样化，无法获得值得信任的灾害情报，通信手段不足导致信息互换与沟通缺乏，机关之间的计划没有联系结构，权利限制没有明确，机关之间使用不同的专业术语，灾害应对的目标不明确和缺乏具体性等。为了解决这样的问题，加利福尼亚州相关部门开发出了作为危机应对系统的ICS。所以说ICS是根据现场经验所开发出的一种危机应对系统。

到90年代，美国将ICS应用到包括大规模活动在内的所有危机应对中。在加利福尼亚州，根据条例，全州的危机管理（Standardized Emergency Management System，简称SEMS）都采用ICS的模式。另外，2001年911恐怖事件发生以后，美国制定了全美通用的标准危机应对系统（National Incident Management system，简称NIMS），这个NIMS也是以ICS为蓝本制定而成的。而现在，ISO（International Organization for Standardization）在对危机应对的标准化进行研究探讨时，也采用了ICS的思考方式。

三、ICS的特征

ICS是设法使危机应对机制标准化，使应对危机的组织之间可以相互理解与合作的机制，关于组织体制、组织的运用有很多的特征。关于组织体制将在下一章节进行说明，在此先对组织的运用进行四个特征的讲解。

（一）一元性的指挥命令系统（Unity of command）。自己只受一个人的指挥的原则，是指在别的指挥官或者越级到更上层的领导进行发令时也不执行的机制。

（二）指直接指挥的人数限制机制（Span of Control）。对指挥官可以直接指挥的人数进行限制的一种考虑方式，一个领导可以指挥的人数为5人加减2人的幅度为限。这样的组织运用是为了避免在复杂的现场进行危机应对时发生指挥命令系统混乱的现象。

（三）担当责任时间制（Operational Period）。一个指挥者（Incident Commander）负责的时间为8～12个小时，包括指挥者也要向执行人员进行交接的方式。在长时间的危机应对中，连续对危机进行处理的有效时间是有限的，进行交接可以使有效处理时间延长。在日本的危机处理中因为没有存在要员的交接系统，72小时以上的连续工作在危机应对中成为普遍化。关于交接的重要性，目前在日本也得到了认同，指挥者以外的要员进行交接的形式是存在的，但指挥者要怎样进行交接到现在还是个未解决的课题。

（四）日志的义务化（Unit Log）与制订工作计划（Consolidated Incident Action Plan），这是能够使团队之间交接顺利的机制。为了顺利交接，除了要员个人要分别记录资料性的日志外，还要为了明确负责期间实行了哪些工作而制订出工作计划。

图2是每个指挥者负责时间段之间是怎样进行交接的示意图。危机事件发生后保护生命（Life）、压制事态发展（Incident）、保护财产（Property）这三个最初处理目标叫作LIP。最初的处理之后，以制订的工作计划（IAP）中的目标为基准进行活动。团队交接的时候，最初的各期负责人以30分钟为间隔共同制订工作计划。在活动期间，将以情况认识的统一（Common Operational Picture，简称COP）为原则而制订的工作计划中的目标进行实施。各期的活动以‘汇总报’的形式进行总结，为下期的团队之间的交接作准备。

虽然日本的危机应对系统没有正式引用ICS，但实际上，在日本自治体进行危机应对实例中，不仅以ICS中规定的组织体制为基准，而且使用着同样的组织运用方法对危机进行处理。这样的实例非常多，所以日本有可能在危机应对中导入ICS。但是对于指挥者交接的这个问题，在日本一般认为指挥者是不能够交接的。因为指挥者的疲劳而不能作出正确的判断是危机应对效率的重点。作为世界各国都明确导入危机应对系统ICS之时，日本方面将对其进行深刻的研讨与探索。（王茜/译）

图2　担当责任时间限制内的活动