能源工业宏观管理机构及职能的调整

一、能源工业宏观管理机构及职能的调整

在改革开放之前，我国的煤炭、石油、电力工业实行分头管理，煤炭部、石油部、水利电力部分别代表国务院对上述三个能源行业行使宏观管理职能。改革开放之后，为了更好地发展我国能源工业，我国能源工业的管理机构不断地进行调整。1980年成立国家能源委，负责管理石油、煤炭、电力三个部。1982年国家能源委被撤销。1988年随着改革的推进，这三个部被撤销，成立了能源部，对能源工业各行业实行统一管理。并陆续成立了国家电力公司、石油天然气总公司、石油集团、煤炭总公司，这些公司虽然是企业，但还承担着一定的行政职能。1993年，能源部撤销，重组煤炭部和电力部，与此同时，由于体制改革尚未完全到位，国家电力公司、石油天然气总公司、石化集团等国家级能源公司还执行着部分行业管理职能。之后，煤炭部、电力部又被撤销，组建国家煤炭工业局、国家石油化学工业局，隶属于国家经贸委，减轻了政府对各能源行业的管理力度。2001年这两个国家局也被撤销。能源工业宏观管理机构一度出现了缺失。原国家计委、原国家经贸委、水利部、农业部等部委都担负着相关的能源管理职能。2003年，为了协调能源工业的发展，国家发改委成立了能源局。2005年国务院成立了能源工作领导小组，以加强国家对能源工业发展战略问题的统筹规划。

能源工业管理机构的频繁变动，其目的主要是根据我国经济体制改革的要求，寻求建立适应能源工业发展的管理体制，改变政府管理能源经济的方式与方法。但是，在改革过程中能源综合管理部门被取消了。政府对能源工业的管理职能分散在不同的专门管理部门。目前，我国涉及能源工业的主要管理机构及各机构涉及能源工业的主要职能大体是：

——国家发改委的能源局等司局。研究国内外能源开发利用情况，提出能源发展战略和重大政策；拟订能源发展规划，提出相关体制改革的建议；实施对石油、天然气、煤炭、电力等能源的管理；管理国家石油储备；提出能源节约和发展新能源的政策措施；管理价格；确定总量调控和重大项目审批等。

——国土资源部。拟定矿产资源的有关法律法规和技术规范，依法管理油气资源探矿权、采矿权的审批，实施地质勘察行业管理，按规定管理矿产资源补偿费的征收和使用，承担油气储量管理工作，管理地质资料汇交等。

——建设部。建设项目可行性研究、经济评价方法、经济参数、建设标准、工期定额、建设用地指标和工程造价管理，石油勘察设计、施工、建设监理和咨询业资格、资质的审定等。

——国家安全生产监督管理局。依法监督检查石油天然气开采企业贯彻执行安全生产法律、法规情况及其安全生产条件、设备设施安全和作业场所职业卫生情况；组织相关的大型建设项目安全设施设计、审查和竣工验收；指导和监督相关的安全评估工作；参与相关行业特别重大事故的调查处理，并监督事故查处的落实情况；指导协调或参与相关的事故应急救援工作；承担海上石油安全生产的综合监督管理工作。

——商务部。油气、石油产品的进出口许可、配额管理，拟定石油产品市场运行、流通秩序政策，监控分析市场运行，审批外商投资企业，核准大型外商投资项目，监督执行情况等。

——国家环保总局。制定环保政策法规，执法监督，审定油气开发建设活动、环境影响报告书等。

——国家税务总局。负责征管石油天然气资源的资源税、矿区使用费以及对外合作开发油气田按实物征收的矿区使用费，以及其他一般税种。

以石油工业为例，与石油资源勘探、开发有关的管理工作由国土资源部负责；建设项目的可行性研究、经济评价方法、建设标准等管理职能由建设部负责。发改委负责价格管理、重大建设项目审批、总量平衡计划等，国家环保局审定开发建设活动、环境影响报告书等。由于我国石油工业是按纵向重组的，每一个企业都涉及从资源勘探开发一直到产品销售这一全过程，但是由于政府管理职能是按业务的，所以每个企业一项工作可能要分别对应多个政府部门。政府职能分工过于分散，影响了石油以及能源工业的统一规划。从消费的角度来看，不同能源具有较大的可替代性，从生产的角度来看，不同能源行业具有上下游产业联系，某一行业、某一品种能源的供需关系和市场结构势必对其他能源行业产生影响，这从客观上要求能源工业的发展要统筹规划，体制改革的进程要相互协调。近年来，我国电力行业与煤炭行业的煤电价格之争，从一定程度上说明了我国电力与煤炭两个行业市场化改革进程以及市场结构的差异所带来的问题。

我国政府职能的改革目标是使政府从管理微观经济事务中解脱出来，主要负责宏观调控、政策引导和社会服务，企业各项经营活动应由企业按照市场机制自行解决，原来由政府承担的一部分社会职能由行业协会、中介组织来承担，但是这三个角度并没有完全到位。首先，政府仍旧掌握着本应由市场和企业所拥有的决策权，例如定价权、重大项目审批权等；另外，政策制定与监管没有分开，使政府机构陷于纷繁复杂的协调、仲裁工作之中，不能集中精力研究能源工业的重大政策和战略问题。其次，行业协会与中介组织没有发挥应有的作用，或者说难以分担政府的职能。最后，由于宏观管理弱化，一些能源企业仍然参与重大宏观能源政策的制定，在一定程度上影响能源市场化改革的推进。